赤水河(昭通段)生态补偿评估研究

李文友，田为刚

(1.昭通市环境科学研究所，云南 昭通 657000；2.云南湖柏环保科技有限公司，云南 昆明 650000)

1 概述

赤水(昭通段)河流域涉及昭通镇雄、威信两县，流域内山峦起伏、沟壑纵横，大部分是山区和高寒山区，生态环境敏感、脆弱，经济发展相对滞后。通过有针对性地开展赤水河(昭通段)生态补偿评估研究，能为统筹推进昭通“八大标志性”战役的实施、补齐社会经济与生态环境保护协同发展提供理论依据。

2 自然环境现状

赤水河(昭通段)流域涉及昭通市的镇雄、威信两县，地处乌蒙山脊部，为川南山地与云贵高原的结合部。海拔高程725～2457m，河道切割深度200～600m，属中低山构造侵蚀地貌和溶蚀地貌；流域属北亚热带季风气候区，地形高差大，气候垂直分带明显。流域内降水、径流年际变化不大，年内分配极不均匀，流域多年平均降水量897.3mm，多年平均径流深440.1mm。

3 存在的生态补偿问题

近10多年来，赤水河(昭通段)流域逐步实施了形式多样的生态补偿措施，为改善流域生态环境状况发挥了巨大作用。但是，从流域内生态问题产生的根源和解决问题所需要的时间来看，赤水河(昭通段)生态补偿还存在以下几个方面的不足：

(1)生态补偿缺乏立法保障

目前，赤水河(昭通段)生态补偿主要以《云南省县域生态环境质量监测评价与考核办法(试行)》和《云南省生态功能区转移支付办法》为实施依据，尚未制定统一、专门的法律法规，没有明确的法律依据和支撑，存在极大不确定性。

(2)生态补偿缺乏稳定的资金渠道

赤水河流域作为全国重要的生态功能区，目前没有建立持续、稳定的补偿资金渠道，虽然国家和地方各级政府已经投入了大量资金用于赤水河流域的生态保护，但多采用生态保护规划、工程建设项目、居民补助补贴等形式，生态补偿政策措施大多具有阶段性、短暂性的特点。

(3)生态补偿多头实施、分散管理

由于缺乏明确的生态补偿资金渠道，各个部门均从各自领域以不同的方式对赤水河(昭通段)生态环境进行保护恢复，但这些生态补偿由于多是以工程项目的方式实施，只能用于某项或某类具体的生态保护措施，不利于地方政府总体考虑赤水河(昭通段)生态保护需求，无法统筹安排生态补偿经费使用，使运行费用难以归项。

(4)补偿标准与资金的投入偏低

近年来，国家通过各种生态补偿方式对赤水河(昭通段)生态保护投入了大量资金，但该流域地处生态环境脆弱区，区域经济发展极不充分，采用的补偿标准与赤水河(昭通段)的空间范围和生态问题的艰巨性相比，远远不足以系统性地解决该流域的生态保护与恢复问题。

(5)补偿资金使用缺乏有力的监管

从总体上看，赤水河(昭通段)在补偿资金使用方面缺乏统筹规划和有力监管，有些项目难以通过生态补偿资金实施，使生态补偿资金没有最大限度地发挥出应有的作用。

(6)后续产业发展艰难

流域内社会发育程度低,经济总量小，产业结构单一，农户就业渠道极为狭窄。同时，生态移民文化素质相对较低，劳动技能较差，基本未掌握其他生产劳动技能，造成多数移民成为社会闲散无业人员。因此，后续产业的发展是流域生态保护恢复的重要保证，也是地方政府面临的最大挑战和难题。

4 补偿资金估算思路

生态保护成本，是指为保护、维持或恢复生态环境而投入的直接成本或付出的经济代价，是实际发生的支出和费用[1]。基于生态保护成本的赤水河(昭通段)生态补偿范围应包括推进生态保护与建设、改善农牧民生产生活条件、提高基本公共服务能力三个方面，具体包括生态治理与维护、禁牧补偿、草畜平衡奖励、移民和农户生产生活改善、基础设施、社会事业等支出，围绕这些内容确定具体的补偿项目指标，采用费用分析法估算生态环境保护的直接投入成本，将其作为生态补偿的资金额度[2]。本研究以2019年为基准年，争取到2024年建立并完善赤水河(昭通段)生态补偿长效机制，估算2019—2024年所需的生态补偿资金。

5 补偿资金估算方法

目前主要有静态核算和动态核算两种方法[3]。静态核算[4]是将某一年的生态保护各种投入作为直接成本，或将某一时段内生态保护的各种投入直接累计作为直接成本总额，再平均分配到补偿期的各年度。静态核算方法比较适合应用在对未来投入成本的核算。动态核算[5]是设定核算基准年，考虑生态保护的各项投入从核算初始年到基准年之间的时间效应。动态核算方法比较适合于对已经发生的生态保护成本进行核算。本研究采用静态核算方法。

表1 赤水河(昭通段)生态保护与建设补偿资金标准

表2 赤水河(昭通段)农牧民基本生产生活改善补偿资金标准

表3 赤水河(昭通段)基本公共服务能力提高补偿资金标准

6 补偿资金估算结果

2019—2024年赤水河(昭通段)直接投入生态环境保护的成本核算结果见表4。由此结果可知，赤水河(昭通段)2019—2024年基于生态保护成本总投入的补偿资金为242.28亿元，其中，2019年为40.38亿元。

表4 生态补偿各项目及分阶段资金估算表 (万元)

7 意见建议

赤水河(昭通段)流域内人口、资源、环境矛盾极为突出，急需建立生态补偿长效机制来缓解这一矛盾，并确保对赤水河(昭通段)生态保护恢复予以长期稳定的支持。通过持续不懈地开展生态恢复、人口控制、教育发展、产业发展、能力建设、制度完善等措施，使退化生态系统得以逐步恢复，提升生态系统服务功能，改善农牧民生产生活条件，提高基本公共服务能力，从根本上解决赤水河(昭通段)生态保护与区域经济可持续发展间题，使赤水河流域走上人与自然和谐的生态文明之路。

7.1 建立健全横向水环境补偿机制

通过云南、贵州、四川三省政府间协商，明确各自的责任和义务，积极推动流域上、中、下游各省份之间建立横向水环境补偿机制，推动形成“成本共担、效益共享、责任共负、多元共治”的流域保护和治理长效机制。

7.2 完善生态补偿资金筹集机制

赤水河(昭通段)生态补偿应逐步实现补偿资金以专项资金投入替代项目资金补偿，逐步实现补偿资金来源多元化替代单一化，最终建立完善赤水河流域生态补偿资金筹集机制，包括补偿资金预算、审核、实施、监管等。

7.3 区域统筹，合理布局

通过对赤水河(昭通段)的长期补偿，逐渐缩小与其他地区的差距，统筹区域发展，促进农牧民劳动力向第二、第三产业转移，建立城乡一体的劳动力就业制度、教育制度、社会保障制度等。

7.4 加大生态环境治理投入

赤水河(昭通段)已经开展了退耕还林还草、石漠化防治、自然保护规划、湿地保护、生物多样性保护、水土保持等多项生态治理工程，相对于生态环境的退化情况而言，生态治理与维护工作任务依然艰巨，应继续加强赤水河(昭通段)生态治理与修复工作，重点针对退耕还林还草、石漠化防治、水土保持等项目加大资金补偿、技术补偿等多种补偿方式投入。

7.5 切实改善农户生产生活条件

由于自然、历史和社会发育等方面原因，镇雄、威信两个县都是国家级贫困县，也是赤水河流域人均GDP最低的县份。为了保护赤水河上游生态环境，提高农牧民生活水平是生态补偿的重要内容。