中国科技管理实践的主要问题与对策研究

黄卓 黄丁 高雅静 李相良

【摘要】科技管理实践是科技管理的重要部分，当前中国科技管理实践中普遍存在定位不清、力量不强、作用不大、方向不明的现实问题。考察和研究造成这一现状的具体原因，发现在科技管理实践中的问题主要归结为资源支持重视不够、缺乏建设支撑不够、理念陈旧服务不够、考评失据协同不够四大具体问题。对这四大具体问题加以研究并寻求解决办法，对于整合优化政府职能、完善并强化科技对经济社会全方面服务的能力具有重大意义。文章以国际上对科技和科技管理的主流观点为立足点，通过对上述问题研究分析并提出中国科技管理实践主要问题的相关对策。

【关键词】中国科技体制；科技管理；科技创新

【中图分类号】G322【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）05-0047-05

改革开放40多年来，我国的综合国力得到了空前发展，特别是20世纪90年代以“科教兴国”为基本国策的政治安排，对科技和教育的大投入大发展极大促进了中国经济的高速发展，并形成了人类发展的中国经验之一。当今中国经济总量已稳居世界第二，面临的新挑战新问题越发突显，特别是2008年美国金融危机以来所形成的经济结构性矛盾更加突出，造成社会经济多方面问题叠加。在改革步入深水区，中国经济即将步入“中等收入陷阱”之际，为响应国家提出中国经济转型升级的号召，科技管理工作者该如何发挥应有的作用？文章在考察中国科技管理的现状后，梳理了当前科技管理工作中存在的问题，并提出了相应对策。

一、科技与科技管理概述

科技是一个复合词语，包含科学（Science）与技术（Technology）两部分内容，传统意义上的科技就是指科学技术，即自然科学及工程技艺本身。人类社会的发展是多维度的，科技和社会经济之间的密切联系是没有办法割裂开的，正如科学是技术的理论支撑，而作为科学具体实践的技术，本身又是社会化生产的指导方法。从科技成果转化的方向看，科技是经济的动力之源，而经济又反哺科技发展，两者共同构成不可分割的整体。20世纪初期，美国“创新经济学之父”约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）便指出科技是企业家对生产要素的重新组合。曼斯菲尔德同样认为，科技就是更高效的生产。科技是探索未知应用所得从而改进我们生活水平的一种先驱性实践。故此，科技的定义应该包含知识能力的进步、生产效率的提升以及人类生活福祉的增进这三个应有之义。

科技管理简称MOT（Management of Technology），美国国家研究委员会（NRC）在1987年的报告中将科技管理定义为一个包含了科技能力的规划、发展和执行，并且用来规划和完成组织营运以及策略目标的跨科别领域。基于科技的广义定义，国家科技管理的目的在于通过引导要素、规范行为、鼓励创新、保护产权、激励成功等手段，促进科技进步、经济成长和增进人类福祉。科技管理的主体包括宏观主体和微观主体，涉及各级政府、企业、社会团体以及个人，所有科学技术活动的参与者都是科技管理的主体。科技管理就其实质意义而言，就是实现科技目的的过程。

二、科技管理实践的现状与问题

目前我国科技管理体制主要涉及科技体系、科技政策、科技法制、科技发展战略、科技规划和计划、科技成果管理、科技人才管理、科学技术合作与交流等内容。根据我国现有科技管理体系，我国实行的是高度集中的科技管理模式，科学技术部是国务院组成部门，而国务院是最高国家权力机关。地方政府科技行政管理部门作为国家科技系统和地方政府行政管理的重要组成部分，在实际工作中对推动科技创新发挥着不可替代的作用。地方政府科技行政管理部门和相关单位的科技处室是执行与协调单位，各高校、科研院所、企业等是科技行政管理部门的基层单位，直接从事相关科技活动。按照我国的科技体系，决策机构主要负责科技管理职能的宏观和中观部分，执行机构负责科技管理的中观及微观部分，具体而言就是科技管理实践。

我国科技管理实践包括各地方政府科技主管部门，以及由中国科学院下辖各科研机构管理部门、中央及地方高等院校科研管理处室、军队及其他部委系统下辖单位的科技管理处室等组成的非政府科技主管部门，这些机构共同构成了我国科技管理实践工作的整体。科技管理实践在地方政府和其他部门间存在明显区别，非政府科技管理部门相对偏向于对命题性知识研究的管理，地方政府科技部门原则上应更倾向于对规范性知识研究的管理，但实际上涵盖了所有的科技管理职能。地方政府科技管理部门在现行科技管理体系下，考察各地科技管理部门，在管理实践中存在如下问题：

1.不被重视，资源不够

由于对科技管理工作的重视程度不够，各地的科技机关相对处于政府机关序列中的弱势地位，在重视度和实际资源支持方面都相对薄弱。改革开放后，中国开始步入以经济建设为中心的发展轨道，地方干部的考核指标集中在GDP数据上，地方政府主官在GDP考核导向下，难免会把有限资源优先放在更能明显提升GDP指标的相关部门和工作上，对于投入周期长、见效慢的教科文卫等事业重视不足，资源分配过少，相关事业的发展得不到领导重视。

2.缺乏建设，支撑不够

由于长期以来的重视不够，各地科技机关对自身的建设很少抱有合理期望，同时因資源分配不足，部分地方科技机关在认识到自身建设欠缺时，往往由于缺乏相应资金资源支持，而无法启动相关能力的建设，导致这些地方科技机关在科技管理人才储备、科技管理理念更新、科技管理工具升级、科技服务资源归集、科技转化市场引导等方面形成历史欠账，相关科技工作无法得到有力支撑。

3.理念陈旧，服务不够

各级科技管理部门在实践工作中，往往沿袭既往办事理念，重视对上级文件的贯彻落实以及对企业的科技活动进行管理，忽视对企业科技活动的服务。企业在科技活动中具体存在什么样的困难，以及如何对接相关资源等问题，往往都是企业自主寻求解决办法，这对于有完善分工及足够技术和财务储备的较大规模企业而言问题不大，但是对于力量薄弱的初创及小微企业创新主体而言，能否得到关键性的实质帮助，可能就是这些企业能否实现提质增效、转型升级、创新跨越的决定一步，如何调配科技管理力量，实现资源的有效覆盖，是当前科技管理工作中相对薄弱的一环。

4.考评失据，协同不够

在政府机关中，对相关部门和人员的绩效考评是指引部门和人员行为的重要手段。当前我国政府机关对人员的考核方式主要是通过年终考评的方式实行，但在实际工作中，包含了两部分考评：常规性考评和关注性考评。常规性考评，即按照岗位职责，不出事故的按照基本要求完成全年工作任务的考评；关注性考评则是在常规性考评之外，因为上级部门和领导的重点关注和期待，而随时接受的一种得失性考评。现阶段，由于地方主官主抓经济工作，因此经济工作的相关干部时刻面临着关注性考评，有足够的动力和压力以较大韧性和较高活力完成相关工作，但科技管理部门因为并没受到足够重视，也不会面临关注性考评的激励，往往仅安于完成日常本职工作，很少去考虑如何做好本职工作，更不会考虑科技如何有效服务经济，即如何做好科技和经济社会协同发展的相关工作。

三、科技管理实践的对策

1.要加强对科技管理工作的重视

各地各级政府机关应该充分认识科技管理工作的重要性，科技管理工作不应该也不能够成为日常性行政事务，而应是与经济建设同等重要的核心工作。经济的发展以科学发现和技术应用的形式促进了科技的持续精进，科技的发展以科技创新的形式促进了社会经济的长足发展，两者构成有效的反馈回路。科技的发展并不全然是内生论的，外生论认为“技术的变革取决于经济需求……所诱发的创新”，技术决定论者认为技术变迁导致社会变迁。

这些交织在一起的观点和理论充分佐证了科技与经济密不可分的紧密联系，这种不被重视的紧密联系与20世纪70年代末期抓工业生产背景下对商业认知的背景类似。改革开放初期，一批工业集聚的“中心城市”因为对商业认知欠缺及理念更新迟缓而逐渐淡出历史舞台，反观沿海城市因为地理优势特别是认知优势，很快以商业发展拉动工业化建设，在短短20年时间内便占据了中国经济版图的领导地位。

当前中国经济发展正处于提质增效的关键时期，各地干部除了考虑“腾笼换鸟”这种“速成”式升级手段，更应考虑对既有经济单位的科技升级改造，经济转型不应只是一省一市的任务，在全国一盘棋的考量下前者是零和博弈，而后者才是中国经济转型的基本盘。应以对待招商引资的态度对待科技管理，让科技管理工作有机会发挥其在经济建设中应有的重要作用。

2.要厘清地方政府科技管理的职能定位

目前中国科技管理体系中对各地方科技管理部门的职责要求相对笼统，既管纯科学与技术方面的相关工作，又管全民科技教育、企业科技项目，凡是与科技相关的都归科技管理部门管理。这种简单粗放的管理模式看似雨露均沾面面俱到，实则虚化了许多实实在在的工作。

造成这一现象的原因无疑与科技部门的职责划分与考核失据有关，面面俱到的职责属于“面”上工作，如果“面”上工作又属于难度量、难评估的范畴时，敷衍应付就有了很大的操作空間，最后的结果就是看似什么都在管，什么都在做，实则没起到什么作用。

对政府科技管理的职责定位应该紧紧抓住科技的广义定义和科技创新主体两个总要素，明确科技的社会经济属性，明确“企业在技术创新中的主体地位”，明确科技管理是以服务科技创新主体，实现科技目的过程。就地方政府政府的科技管理部门而言：应该将科技对地方经济服务的功能放到突出位置；将科技管理的交叉性职责归并到其他所属部门；建立管理者技能与管理层次，形成以服务经济为统领，相关工作为支撑的职能格局；尝试建立科技促进经济发展的指标体系，并以此作为考评依据。

3.科技管理要强化对科创主体的具体服务

党中央提出要加快政府职能转变，全国各地各级政府要加快政府职能转变，构建服务型政府，并从政府功能的定位上提出了具体的部署。科技管理部门不仅要顺应中央要求实现职能转变，更应结合自身职责特征主动实现自身职能的升级和落地。

科技管理机关不是科技创新的主体，实现科技目的需要由科技创新主体完成，科技管理部门应该大力促进企业科技创新过程，帮助企业因新品投放、增产扩能、提质增效、转型升级等原因进行科技活动时，对接相关资源、给予相关服务，帮助企业降低操作的难度与技术壁垒，促进企业实现更快更好的科技突破。

中国经济的组成包括公有制和非公有制经济，涵盖国有企业、民营企业及外资企业等，科技管理在服务上述经济组成时应有所侧重。当前服务的重心应更偏重对民营企业的服务，民营经济体不依赖国家背景支持，也不像外资企业有资本支撑，在中国市场竞争格局中处于资源最贫瘠的地位，直面来自雄厚外资和强势国资的双重压力。因此，民营企业在经济活动中具有最大的意愿、最迫切的动机和最现实的压力去提升竞争优势。与此同时，我国民营企业普遍科技实力薄弱、科技资源有限，在改革开放的初级阶段往往凭借人力资源的成本优势突围。在市场经济进入新常态时，以往的成功路径正面临无以为继的局面，对民营企业的科技服务正是帮助民营企业实现战略突围，从而帮助中国经济整体实现转型升级的“精准扶贫”，在中国经济整体面临转型的大背景下，强化地方科技管理部门对企业科技创新活动的服务意义重大且正当其时。

4.要加强对科技管理工作的全面建设

科技管理建设首先是人才队伍建设，没有专业高效的人才队伍，科技管理工作将无从谈起。对科技管理人才的建设需要考虑到该项工作的高度专业性，人才队伍需要具备以较高学历层次为依据的专业素养，既需要有理工科专业背景，又需要有敏锐的市场意识，更需要具备世界五百强及类似优秀企业的工作阅历。相比现阶段各地科技管理部门的人力资源状况，我国在科技管理工作人才队伍建设方面将有很长一段道路需要逾越，但并不能因为困难而去无视科技管理人才队伍建设这一决定性因素，相反应该通过各种渠道广泛挖掘和培养相关人才，让有深厚优秀企业资历、具备市场眼光、具有科技专业功底的优秀人才充实到科技管理人才队伍中来，使科技管理人才队伍能真正形成服务于科创主体、实现地方社会经济效益、助力国家经济高质量发展战略落地的坚实力量。

科技管理建设离不开科技管理工具的建设，没有好的科技管理工具，相关工作不仅效率低下而且往往难以为继。古语说“工欲善其事必先利其器”，在科技管理领域更是如此。政府在企业管理过程中必不可少的文本环节是可以理解的，但是繁杂琐碎而又重复的文本性工作往往耗费了企业大量的人力资本，使企业在面临项目申报等事项时往往会有所犹豫。科技管理工作应该率先打破政府管理中這一沉疴，优先建立起类似上海市人民政府建成的“一网通办”系统平台，系统性分阶段建立科技管理工作的信息化平台工具，如企业知识产权迅捷服务工具、企业科技人才管理服务工具、企业项目申报管理工具、企业科技情报检索工具、可共享大型实验资源查询使用管理工具等。通过科技管理建设中对科技管理工具的建设，充分解放管理双方的人力资源、释放企业科技创新活力、提升科技管理服务工作敏捷度，让科技管理工具对科技创新活动赋能。

科技管理建设要完善科技支撑资源的建设，以良好的科技支撑资源助力科技创新活动的高效开展。企业科技创新活动在开展前离不开对科技情报的获取，并经常需要用到各种实验仪器仪表。小型常用实验设备企业可以自行购置，但是大型昂贵或受管制实验药品及装置企业仅凭自身无法获得；企业在科技攻关中人才资源通常存在结构性限制，在科技创新中需要的跨学科多领域协同攻关以及专项领域遇到技术瓶颈时，急需找到相关领域的专业性人才；研发取得阶段性成果后需要进行专利申请、软件著作、商标等知识产权相关服务时常常会一头雾水，初次联系的中介服务机构又并不能放心；企业在科技活动中也会遇到需要购买或出售现成技术时，相关的技术转让目前却仅能在极小的专业领域里实现，直接阻碍了科技对社会经济的促进。科技支撑资源包括科技情报及图书文献资源、科技研发大设备大装置及实验实资源、科技攻关的专门研究人员资源、科技成果及知识产权的系列服务资源、技术市场平台资源等。这些资源企业虽然凭借自身能力很难打破各类壁垒并找到突破方向，但其具有很强的专业性和公共性，正是政府科技管理部门理当完成的科创活动“三通一平”基础服务。由政府构建好科创活动的基础支撑资源既是政府的公共职能所在，又是各地政府打造优质营商环境的必由之路，完善科技支撑资源建设，构建环境竞争力、打造资源优势，将有力实现企业科技创新活力，助力企业又好又快发展。

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责任编辑：马程