广西社会组织参与社会矛盾化解：优势、偏差及路径选择

罗雨晴

【摘要】在“维稳”型体制和社会缓冲阶层断裂的影响下，政府单一治理社会矛盾具有明显的局限性，亟需政府以外的社会力量参与到社会矛盾化解中来。社会组织作为社会治理创新的重要主体，在社会矛盾化解中充当“预防员”“传声筒”“协调者”的角色。虽然广西社会组织在矛盾化解中通过深入基层调解、慈善救助、提供利益诉求平台等方式取得了一定成效，但由于政府工具使用不当、社会组织活力低下、配套政策不完善、公信力不足等问题造成社会组织在化解矛盾中功效弱化。推進社会组织参与社会矛盾化解需要组合运用政府工具、激发社会组织活力、完善相关配套政策，并加强激励引导、培养专业化治理水准、丰富监管手段。

【关键词】广西；社会组织；社会矛盾化解；路径

【中图分类号】D035.1【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）05-0016-06

当前我国社会处在急剧变化的转型期，改革的深化和社会的发展使中国社会出现了利益格局“失衡”、社会治理“失范”、多元社会矛盾交织叠加等问题，如何有效的预防和化解社会矛盾，成为转型期中国社会治理亟须解决的问题。以往，单靠政府的“维稳”型矛盾化解体制效果并不显著，党的十九大报告提出了“构建共建共治共享的社会治理格局，创新社会治理体制，加强预防和化解社会矛盾机制建设”的宏大战略。积极培育社会组织，推进社会组织参与社会矛盾化解、构建政府与社会组织在化解社会矛盾方面形成“共建共治”格局已成为各界共识。社会组织参与社会矛盾化解的功能优势、现行方式，在化解社会矛盾过程中遇到的困境以及推进社会组织参与社会矛盾化解的路径逻辑，都是值得进一步探讨和解决的问题。

一、基础背景：社会矛盾呈现出的新特征

社会矛盾是指在社会转型的背景下，由于利益分配格局变化引起的不同社会群体之间对立、摩擦、冲突的一种互动过程与社会现象。受我国传统政治经济一体化、社会生活单一化、利益主体同质化等影响，以往社会矛盾呈现出单一化、封闭化等特点。进入新时代，广西经济体制改革不断深化，社会结构变动不断加深，利益格局深刻变化，思想观念日趋向多元转变。伴随着经济体制的变革，利益主体多元化、异质化，社会治理面临诸多挑战，党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在此背景下，社会矛盾呈现新特征：

1.矛盾焦点指向集中化

当下党政机关已成为广西社会矛盾指向的焦点。无论是因为官民矛盾、劳资矛盾、贫富差距等产生的阶层矛盾，还是因为住房、养老、医疗、教育等基本公共服务而产生的民生矛盾，其矛盾的焦点都直接或间接指向党政机关。党政机关成为众矢之的首要原因是当下社会治理主体中政府角色越位，社会组织、市场缺位。在全能型政府和无限责任政府的影响下，民众对于政府有较强依赖性，认为政府应该包办所有事情。当矛盾出现时，无论是否应该归属于政府解决，民众都寄希望于政府。此外，由于某些行政人员以权谋私、以言代法、欺压百姓、侵害百姓利益，使得本就紧张的官民矛盾更加恶化。

2.矛盾范围扩大化

改革开放前，我国采取全能型政府管理模式，单一注重政治或经济的某一方面，造成社会结构的失衡，同时因我国行政管理体制的封闭性，社会矛盾一般只集中于某一个领域。随着我国市场经济的不断发展，社会结构的不断分化，思想文化多元交织与碰撞，人的个体性被不断放大，网络交通的发展使得人与人之间的交流变得密切且多元。特别是广西地处西南边疆，且在多民族聚居区的独特区位因素与人文因素环境影响下，其矛盾产生的范围比以往任何一个时期都要广泛，不仅体现出城乡之间、区域之间的矛盾，更有可能体现出国内外、民族之间的矛盾。

3.矛盾表达方式的非理性化

随着新旧体制的转化，利益格局的不断调整，加之基层政府政治信任流失的影响，矛盾的对抗性、尖锐性逐渐体现出来，非理性化的矛盾表现方式开始增多。当出现社会矛盾时，部分民众所采取的方式都是将矛盾上交，认为“闹”得越大事情越容易得到解决。近几年广西所发生的社会矛盾中，民众采取堵路、冲击党政机关、集体上访、游行等激进方式不断增多。

4.矛盾处置的复杂化

广西作为边疆多民族地区，除汉族、壮族以外分布10余个少数民族，人数占总人口的15%左右。由于民族众多，且位于我国西南边疆地区，毗邻东南亚，区内各民族的民族信仰、文化风俗各不相同，矛盾主体利益需求呈现多样化。特别是在广西农村和边疆地区，内部认同感和外部边界感十分强烈，宗族思想根深蒂固，因宗族历史因素和文化信仰而产生的矛盾也时有发生。同时，涉及边疆民族地区的社会矛盾具有很强的敏感性，极易引起少数民族的共鸣和社会各个阶层的关注，如果处置不当，也易引起民族矛盾和国外不法势力的搅局。因此，在处理边疆民族地区矛盾时，要比处理一般地区的社会矛盾更加艰难。

二、优势分析：社会组织参与社会矛盾化解中的功能优势

矛盾呈现出的多元化、复杂化、深层次等新特点，必然要求社会组织活跃在社会治理体系当中，去弥补政府和市场失灵，满足利益主体异质化产生的多元化要求。社会组织在参与矛盾化解过程中往往扮演以下几种角色：

1.预防员——社会矛盾的预警平台

社会组织在社会矛盾化解中具有预防的功能，主要体现在以下两个方面：首先，社会组织由于其自身的亲民性、开放性、非盈利性等特征，能切实深入基层，与群众打成一片，时实了解基层公民的冷暖与情绪状况。其次，公民通过社会组织参与社会事务，能与社会组织建立良好的互动交往关系，当出现社会矛盾苗头时，社会组织能够敏锐的感知并收集相关矛盾“信息源”，为矛盾主体提供情绪舒缓的平台，并给予一定的解决措施，将矛盾扼杀在萌芽状态，防止达到临界点而爆发。同时，可以将相关信息及时传递给有关部门，敦促有关部门在社会矛盾激化前解决矛盾，防患于未然。

2.传声筒——政府与公民的沟通桥梁

社会组织的传声筒功能主要体现在两个方面：首先，促使矛盾上交到源头治理。由于现存的干群矛盾较为紧张，仇官心理、政府层级信任差别现象凸显，部分涉事公民普遍采取越级上访的行为，“将事情闹的闹大，越有利于事情解决”成为部分民众解决社会矛盾的指导思想。而社会组织在此过程中可将社会民众的诉求以恰当、柔性的方式传达给政府，让政府听到民众的声音，将政府的施政理念、政策讲解给民众听，促进民众与政府的相互理解，双方双向理性互动，实现将矛盾上交到源头治理。其次，成为社会弱势群体的发言者。当弱势群体利益受到侵害时，其发声渠道单一，影响程度微弱，出现利益无法诉求的现象。长此以往，易产生报复社会的心理和行为，激化社会矛盾，而社会组织提供了各种利益诉求渠道方便民众进行利益诉求，能够有效缓解社会矛盾的激化。

3.协调者——丰富矛盾化解的手段

在传统的社会矛盾化解思路中，当社会矛盾产生或激化时，政府往往采取固定的化解流程和单一的化解手段，即依靠运动式“维稳”方式，依赖行政方法和强力手段，尽可能的将社会矛盾“压”下来。往往只重视社会矛盾解决的结果而忽视化解矛盾的过程，这样并不利于矛盾深层次的解决。但由于社会组织自身的独特优势，在化解社会矛盾时恰恰能够充分地运用诸如访谈、协商、规劝等柔性手段，借助宗族、人情、道德、威望等社会传统习俗力量，灵活、创新的采取各种方式途径，丰富化解矛盾的手段，尽可能地化解社会矛盾或者防止社会矛盾的进一步激化。

三、广西社会组织参与社会矛盾化解的主要方式

1.慈善救助

在当前民生矛盾激增的情况下，社会组织通过慈善救助和提供社会服务的方式，积极预防和化解社会矛盾。当前，广西社会组织总数已超过2.5万个，分别来自于各行各业，依靠自身技术优势和产业特性，主办的博览会、展销会等优先在贫困地区举行。广泛开展产业扶贫、技术扶贫，帮助贫困地区发展特色产业。据官方数据统计，2017年，广西全区社会组织通过项目认领、资金捐助、结对帮扶等方式，开展和参与扶贫项目480余个，投入资金近1亿元，覆盖受益对象5万余人次。根据民政部资料显示，在广西2018年7月召开的社会组织主题教育会上，50个社会组织认领扶贫项目31个，意向捐助资金126万元，捐助物资价值50多万元。

2.提供利益表达诉求的平台

社会组织提供一些诸如信访等利益诉求的平台，通过走访收集民众的需求，提供对应的公共服务，及时了解民生需求，并反馈给政府，畅通民众的利益表达渠道。充分创新第三方力量参与信访工作，例如，贵港市开展的“三元”机制，推进律师参与信访工作，积极引导信访群众，依法解决合理诉求；柳州市登记设立“和事佬”说和事务所，主要吸纳社区具有威望的老党员、老干部、热心业主等来担任矛盾化解的调解员；广西农业龙头企业协会将广西农业龙头企业纳入自己的会员之内，当这些企业有利益诉求时，能直接代表企业与政府协商。此外，一些为工人、基层农民发声的社会组织开始成立，例如柳州钢厂最先成立工人协会，统筹协调工人与厂方的各种矛盾。

3.依托城市社区调解基层矛盾

当前，社会组织主要依托城市社区和农村化解基层矛盾，依靠自身的开放性、灵活性、亲民性，能够比政府更好地融入居民日常生活当中。由于其成员熟知当地的风土人情，因而在调解的过程中，能够取得更好的成效。例如广西桂平市采取“党群共管”的模式，依托村委会，社会组织选调威望较高的村民组成志愿者协会，充当党群沟通的“连心桥”，有效化解了农村社会矛盾纠纷；梧州市采取“调解专员+社会组织”方式化解城市社区矛盾，共建成市级行业专业调解组织26个，2018年前7个月共调解矛盾纠纷342件。

四、实践偏差：广西社会组织参与社会矛盾化解的困境

1.政府工具使用不当，社会组织活力低下

在对社会组织的准入管理过程中过多使用规范强制型工具，采取的是双重管理登记制度，登记管理机关对社会组织的设立有着资金、人数、场所等方面的严格限制，准入门槛过高，造成大量社会组织无法登记，缺乏激励引导等间接指导型工具的使用。政府拥有广泛的裁量权，使得社会组织为了获取“合格证”不得不迎合政府，与政府同质化，丧失自身的独立性与自主性。而在培育环节中，政府过度依赖直接供给型工具为社会组织提供生存养料，如拨款补贴、税收优惠等。这种直接输血式供给忽略了对社会组织造血机制的培养，使得社会组织与政府之间形成“依附-被依附”的关系。这种方式带来的直接后果是造成政府将发展社会组织的數量作为一种绩效考核指标，只注重“冲量”，不注重社会组织的品质建设，数量激增但品质低下，缺乏专业性。内在驱动力的缺失造成社会组织活力低下，无法有效承接政府转移的公共事务。

2.相关配套政策不完善，政府培育扶持力度不足

党的十九大报告中提出，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的战略目标。我国现行的社会管理模式与此目标还有一定的差距，究其原因，是由于我国现存的法律法规不完善，如社会组织登记管理制度、税收优惠政策、社会保障体系、社区管理体制等相关配套政策措施、制度体系不健全。目前，政府管理社会组织所依据的是三大条例，并未出台专门的社会组织基本法，其中对登记管理、年检、税收优惠等并未做统一详细的规定和标准范围，缺乏具体可操作性的细则，工作责任分工不明确，造成政策执行过程中出现有法难依或无法可依的现象。此外，政府对于公益类、慈善救助类、维权调解类社会组织的资金、人才、场地的培育扶持力度薄弱，手段单一化、碎片化，导致社会组织内在机能发展缓慢，无法有效参与社会治理，化解社会矛盾。

3.内部结构不健全，缺乏专业化水准

一方面，由政府推动成立的社会组织带有较浓厚的官办色彩。尽管政府出台了相关的“四类社会组织直接登记”及“行业协会脱钩”等政策，但由于配套政策的不完善，无法取得较好的成效，政社不分、权责不清等现象依旧存在，阻碍了社会组织的健康发展。另一方面，从业人员专业能力不足是造成内部结构缺失的重要因素之一，从业人员工作热情和服务能力不足，无法有效回应民众需求，缺乏专业培训和监督，造成社会组织的专业化水准低下，导致在矛盾化解方面的作用受限。

4.政府监管方式单一，面临公信力危机

政府现行的监管手段较单一，主要是通过年检和评估实现对社会组织的监管，信息公开共享机制不完善。在双重管理登记体制中，由于政社不分、职责划分不清等问题的存在，导致出现监管空白或重叠、责任推脱的现象。实行“四类社会组织直接登记”后，社会组织申请登记的数量大大增加，后续监管工作量急剧增加。由于无需业务主管部门审批，造成业务主管部门缺位，缺乏对社会组织日常行为的指导。而登记管理机关也对其承担的责任有较大顾虑，将重心放在准入管理上而非过程监管。相关行政机关未做到各司其职、协调配合监管，造成监管体系不完善，社会组织频频爆出不良信息，例如，“郭美美事件”“尚德诈捐门事件”等，使得社会组织陷入公信力危机当中。

五、社会组织参与社会矛盾化解的路径选择

1.组合运用政府工具，激发社会组织活力

首先，政府不可过度依赖单一的政策工具进行治理，应组合运用两种及两种以上的政府工具，根据社会组织不同的发展阶段或者社会组织的属性侧重使用具有针对性的某种工具类型。例如，在社会组织资源匮乏的初创阶段，应更多地侧重于拨款补贴、税收优惠等直接供给型工具的使用，为其提供基础保障；在社会组织成长发展阶段，可组合使用直接供给型与间接扶持型工具，提升其自身发展能力；而在社会组织相对成熟的时期，可更多地采取诸如购买服务、奖励表彰、规劝协商等间接指导型工具，激发其活力。同时，政府可以通过对不同属性的社会组织进行划分，采取分类管理，对于与政府目标一致且公益性强的社会组织应适当放宽登记条件，采取间接指导型工具进行管理，对于有一定风险、规范性不强的社会组织则应侧重使用强制规范型工具对其行为进行约束监管。

其次，政府要注重社会组织的品质建设，将工作重心逐步从“扩大增量”转移到“盘活存量”上，坚持控制数量、提高质量、优化结构。通过使用各种间接扶持型工具提升社会组织承接政府购买服务的能力。拓宽社会组织资金筹集渠道，激发其内在驱动力，从而积极有效地参与社会矛盾化解。

2.完善相关配套政策，加强激励引导

合理的宏观制度环境是激发社会组织活力的前提和保障，政府对社会组织的培育和管理依据的是政策法规。首先，要完善相关法律法规，出台具体可操作性的细则，明确责任分工。稳妥推进“四类社会组织直接登记”政策的落实，完善直接登记以及税收优惠配套政策，对具体的标准、范围、内容做出详细规定，避免出现政策执行中无法可依的现象。同时，加快出台针对社会组织的基本法规，为社会组织提供更精细的行动指南。建立健全社会保障体系、社区管理制度等，通过税收、转移支付和公共财政等方式加大宏观调控力度，大力发展民生，缩小贫富差距，为社会组织参与矛盾化解提供制度空间。

其次，强化购买服务、激励引导、奖励表彰等指导型工具的使用。鼓励民间力量参与社会组织建设，政府加大投入公益性基金会，引导其开展募捐活动。设立参与矛盾化解的社会组织培育扶持专项基金，通过政府购买的方式，形成竞争机制，对于成效较好的社会组织给予物质和精神的奖励。加强对公益类、慈善救助类、维权调解类社会组织的人员、财政上的培育支持，使其在矛盾化解中发挥应有的功效。

3.健全内部结构，培养专业化治理水准

首先，政府要不断加强对从业人员的专业培训和监督，提升其专业化水平和提供服务的能力。清理整顿行政机关人员兼任社会组织职务的不良现象，推动社会组织加快去行政化、去垄断化，厘清职责权限，引进竞争机制。同时，社会组织应丰富自身筹资渠道，减少对政府的依赖，尽快完成与党政机关脱钩的政策目标，积极参与社会治理，回应社会民众的需求，提升自身的独立性和自主性，回归其本质属性。

其次，妥善运用政府购买工具，畅通利益表达机制。政府购买服务应以提供公共服务为核心价值目标，正确识别民众需求，避免因供需偏差造成矛盾。推动人大、政协、信访部门、司法机构等关乎利益表达的行政组织参与社会矛盾化解。同时，社会组织应积极主动参与社会治理，及时与政府沟通交流，竭力成为利益群体向政府表达利益诉求的桥梁。

4.丰富监管手段，重视日常行为管理

政府现行的监管手段呈现出单一化、碎片化形式。应丰富监管手段，加强间接监管，充分利用信息公开技术以及区块链技术，建立信息共享平台，发挥公众和媒体监督的作用，对社会组织所取得的成效进行评估，以此能够促进公民参与公共决策，了解彼此的利益訴求。此外，应将年检与日常行为监管结合，重视对日常活动的监管，根据社会组织的表现进行奖惩。

同时，要推动诸如公安、消防、税务等政府相关部门履行相应的监管和服务职责，加快形成各司其职、协调配合的联合监管体系。严厉打击圈钱敛财的非法社会组织，增强社会组织的公信力。在政策执行过程中，应提升公开性和透明度，实现跨部门、跨地域、跨阶层之间的沟通与协作，减少因为信息不对称而造成的利益冲突。

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责任编辑：马程