国有文化资产管理体制与文化大部制的协同创新研究

陈庚 李婷婷

摘要：国有文化资产管理体制构建与文化大部制改革是深化文化体制改革的核心议题，也是解决改革中诸多沉疴痼疾的重要路径和方式。在新时代背景下，全面深化文化体制改革需要推进国有文化资产管理体制与文化大部制的独立建構与协同创新。二者的系统创新要在党政协同的基础上，以整体性治理和合署并管为理念基础，分别构建以“资产”监管为中心的国家文化资产管理体制和以“业务”指导为原则的文化大部制，同时基于“资产”和“业务”主体的同一性，建立协同关系。

关键词：国有文化资产管理体制；文化体制；大部制；协同创新

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）11-0016-09

Research on the Collaborative Innovation of State-owned Cultural Assets Management System and Cultural Ministry System

CHEN GengLI Tingting

Abstract：The construction of the state-owned cultural assets management system and the reform of culture ministry system are the core issues of deepening the reform of the cultural system，as well as the important paths and ways to solve the many chronic problems in the reform. Under the background of new era，deepening the reform of cultural system in an all-round way requires promoting the independent construction and collaborative innovation of the state-owned cultural asset management system and the culture ministry system.The systematic innovation of the two should be based on the coordination of the party and government，and the idea of holistic governance and joint administration，and build a state-owned cultural asset management system centered on "asset" supervision and a culture ministry system based on "business" guidance.At the same time，it establishs a collaborative relationship based on the identity of "asset" and "business" subjects.

Key Words：state-owned cultural asset management system；cultural system；super-ministry system；collaborative innovation

新世纪伊始，伴随着我国文化产业由“合法性”建构向“合理化”发展[1]，文化体制改革也不断向纵深推进和横向铺展，已从“边缘突破”进入“全面改革”“深化改革”的新阶段。与全面深入推进文化体制改革相同步，国有文化资产管理体制建构和文化大部制改革日渐凸显为改革中的两大重点战略议题。从2005年中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》，到党的十九大报告，历次重要的文化改革政策文件无不对文化体制改革中国有文化资产的管理予以特别强调，并最终确立了“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”的基本政策理念。与此同时，为契合党的十七大报告提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的大部制改革要求，我国文化领域也全面启动了探索建立文化大部制的改革议程。国有文化资产管理体制建构和文化大部制改革各自作为一个独立的研究对象，无论是在理论学术界还是在文化业界都是一个初兴的课题，相关研究并不多见，且尚无将二者纳入到一个理论框架内予以阐释的研究成果，仍旧表现为两个独立的学术理路。但国有文化资产管理体制建构与文化大部制改革既在实践上存在紧密的内在联系，又在理论上具有逻辑互洽性，将二者纳入到协同创新的理论框架内进行学理阐释和实证探析，具有重要的现实价值和弥补相关研究不足的理论意义。

一、国有文化资产管理体制与文化大部制的内在关联

在整个文化领域，国有文化资产管理体制是以文化领域的国有文化企业为监管对象，并以“资产管理”为中心形成管人管事管资产管导向的“四管合一”的管理体制；文化大部制是以大文化领域内的“业务管理”为中心形成的部门管理体制。在管理主体上的独立性及在实践上的多重联系构成了二者独立建构且协同推进的逻辑基础。

（一）“资产”监管和“业务”管理既相互联系又互相区别，构成二者独立建构的合法性基础

文化领域的“资产”监管和“业务”管理二者既相互联系又相互区别。联系在于二者都具有在“管文化”的目标范畴内相同的管理对象，即文化企业；区别在于二者具有不同的管理重心和偏向，即指向同一个管理对象的不同方面。国有文化资产管理体制以“资产”管理为中心，文化大部制则是以“业务”指导和管理为旨归。具体而言，国有文化资产管理的重心是“管资产”，目前仅局限于文化企业国有资产，尚未涉及行政文化事业单位的资产管理。这种“管资产”外显为产权管理职能，其基本要义是以“资产”监管为中心，在实现资产保值增值的同时，完成对国有文化企业管人管事管资产管导向的统一。文化大部制“管文化”的重心是“管业务”，其中“业务”的范围包括整个文化行业领域，不仅仅局限于经营性文化或文化企业，体现为政府行使行政管理职能，核心在于明确文化业务的范畴和边界，重新建立职能科学、结构合理的服务型文化主管部门。

同时，“资产”监管和“业务”管理的分开，在深层次意义上体现的是文化领域的“政资分开”[2]。在传统政资不分、政企不分的体制下，政府部门的社会文化管理职能与资产管理职能混同，不仅使政府对文化企业行使公共管理职能的公正性遭受质疑，而且导致其作为市场主体的商业属性被弱化。“政资分开”倒逼政府文化行政管理职能与文化资产管理职能的分离，构成管“资产”和管“业务”二者独立建构的合法性基础。因此，设立专门的国有文化资产管理机构的方式将“政资分开”，建立行业主管部门履行“业务指导”的行政管理职能和资产管理部门履行“资产监管”的产权管理职能的分类管理模式，有助于理顺新形势下我国的文化管理体制。

（二）大文化部制要厘清与国有文化资产管理体制的边界

大部制改革已成为我国文化领域行业管理体制改革的必然趋势。现代信息技术作为一种平台技术，包容了传统文化行业技术体系，使文化行业之间的边界日渐模糊，融合程度日渐加深；而基于“技术分类—专业分工”的传统行业管理模式与文化行业融合发展的矛盾不断加深，分割的行业管理模式难以在文化行业边界中生长出来的“蓝海领域”发挥功效。因此，建立超越传统行业管理体制的大部门管理体制就成为必然。2007年党的十七大报告明确提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”；2013年党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，正式拉开了大部制改革的序幕；2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，则进一步推行了大部制改革的实践探索。

文化领域的大部制探索起步于新世纪初，主要践行于地市和县两级政府。2000年8月，湖北省随州市把文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为文体局。2005年，浙江省杭州市将原有的文化局、广播电视局、新闻出版局合并，成立杭州市文化广电新闻出版局，统一原有三个系统的管理体制和结构体系[3]。2007年大部制改革政策要求出台后，各地方政府加快了大文化部制的整合改革。上海市、天津市分别于2008年和2009年进行机构改革，设立上海市文化广播影视管理局、天津市文化广播影视局。重庆市在2004年将原文化局和广播电视局整合改革为重庆市文化广播电视局的基础上，于2013年再次迈出大文化治理的改革步伐，与重庆市新闻出版局合并组建了重庆市文化委员会（重庆市版权局）。湖北省武汉市于2013年进行了大文化机构整合，成立武汉市文化新闻出版广电局，统一行使新闻出版和著作权、广播电影电视、文化艺术、文物等相关领域的行政管理职能。地方政府的改革实践为中央层面的文化大部制改革提供了重要经验，促动了中央层面的“大文化部”机构改革。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》首先推进了文化领域的大部制尝试，撤销国家广播电视电影总局和国家新闻出版总署，组建“国家新闻出版广电总局”，统筹管理新闻出版广播影视行业。这次大部制改革具有重要的破冰意义，明确了文化领域改革发展的大部制趋势。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》进一步推动了文化领域的大部制改革，即中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作，组建文化和旅游部，组建国家广播电视总局，组建中央广播电视总台，深化群团组织改革。党和国家文化管理机构统筹改革的大部门趋势得以确立。

文化大部制改革的政策实践使传统的文化部（文物局）、国家新闻出版总署和国家广播电视电影总局“三分天下”的管理格局逐渐被打破，逐步向党委和政府领导下的大文化管理体制演进。文化大部制如何有效建构并发挥出最大的管理效能，关键是在加强党的领导的前提下厘清大文化部门与横向部门间的功能关系和结构模式，规避与横向部门在管理事权上的交叉重叠。因此，在实操层面上，文化领域大部制改革不仅要对文化行业主管部门的内部业务合并和管理结构再造，更需要根据当下文化改革的发展趋势，进行整体功能职能设计，建立科学、明晰的部门职责及其分工机制，进行外部管理边界的厘定。作为传统文化管理结构中派生出的一个新兴管理范域，国有文化资产管理有着不同的管理对象（文化企业）、管理内容（管人管事管资产管导向）和管理目标（社会效益与保值增值），未来将与文化大部制管理成为我国文化领域的两大主要管理结构，分别代表着文化事业和文化产业管理的发展方向，二者有着密切的联系且又相对独立。因此，文化领域大部制改革既要划清“大文化部”与宣传部门、财政部门等传统部门之间的权责边界，还需要明确与国有文化资产管理机构之间的管理邊界。

（三）国有文化资产管理要关照文化管理体制的现实结构及大部制改革趋向

从2003年至2012年，我国的文化体制改革基本完成了经营性文化事业单位转制为文化企业的改革任务。截至2017年底，中央文化企业共计3878户，同比增长7.4%；资产总额11585.7亿元，同比增长24.4%；全年实现利润总额579.6亿元，同比增长11.7%。同期，地方国有文化企业共计12136户，同比增长8.1%；资产总额34076.5亿元，同比增长23.4%；实现利润总额901.6亿元，同比增长5.5%[4]。转企改制后，国有文化企业作为市场主体不断成长，在文化产业发展中发挥着越来越重要的作用，由此也引发出国有资产监管和建立相应管理体制的现实需求。从改革的进程看，转企改制作为第一阶段改革的目标已基本实现，传统的文化事业发展模式也演变裂分为事业和产业并行发展的模式。公益性文化单位仍然在原有的事业体系内进行路径创新，而转制为企业的经营性文化单位则需要创设一条新的管理和发展路径，由此衍生出在文化产业体系和市场体系中如何监管、谁来监管的新问题。国有文化资产管理作为文化体制改革持续推进所生发的新议题，如果自行建立一个单独的管理系统，而没有响应文化领域大部制改革趋势，不但难以实现国有文化资产监管的目标，可能还会与原有的文化管理体制形成叠加，造成新的管理无序和混乱的局面。

因此，国有文化资产管理体制的建构不仅要符合自身的逻辑自洽性，还要关照大部制改革的基本趋向，厘清二者的内在关联，促进二者的协同推进。

二、国有文化资产管理体制与文化大部制协同创新的理念基础

理念在影响制度（體制）的建立过程中可以通过路线图和聚焦点两个路径发挥作用[5]，国有文化资产管理体制与文化大部制的协同创新需要进行战略理念的前置考虑，在理念层面建构协同创新的基础。

（一）从部门分权管理转向整体性治理

20世纪七八十年代，西方国家遭遇严峻的发展危机，“重塑政府”成为西方各国普遍的改革诉求和发展动向，并掀起了一场以分权化、市场化和竞争性政府为核心思想、以治理为基本理念的新公共管理运动，分权理念广泛运用于政府管理实践。新公共管理理论将私营部门和企业强调的竞争、效率导向、顾客导向的管理方法引入公共部门，使僵化的政府传统科层制得到改良，提高了政府运作效率，但同时也引发了公共部门的碎片化和服务裂解性状态。在此背景下，20世纪90年代以来，西方国家如英国、新西兰、澳大利亚、加拿大纷纷将改革重心从结构分权、机构裁减转向塑造“整体政府”，以增强政府治理的整体性，进而推动治理体系逐步从分权管理向整体性治理转向。

整体性治理理论的代表人物是佩里·希克斯。1997年，希克斯在其著作《整体政府》一书中提出了整体政府思想，得到英国工党的认同和采纳；1999年，希克斯等学者在《圆桌中的治理——整体性政府的策略》中提出了建构整体政府的具体策略；2002年，希克斯等多位学者所著的《迈向整体性治理：新改革议程》一书的出版，标志着整体性治理理论的正式完善。

整体性治理的倡导者认为，新公共管理理论是一种竞争性治理，强调分散化、竞争、激励，“往往不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效而全然不知，使得政府组织反而更趋向于功能分化与专业分工，并有不断深化功能裂解型治理的趋势”[6]。而在21世纪，“政府不应该再放任政府各种不同功能的专业部门间的单打独斗，而应推动整体性治理，通过制度化落实政府各部门间的沟通协调”[7]。他们认为，协调和整合是整体性治理的主要机制。协调需要各部门之间的沟通和合作，而整体性治理的整合包含“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[8]。这种整合意味着“逆部门化和碎片化、大部门式治理和重新政府化”[9]。实质上，整体性治理是对传统官僚制的一种复归，但又不是一种简单的复归。如果说传统官僚制采取的是权威性整合，新公共管理采取的是竞争性整合，那么整体性治理所采取的则是合作性整合，亦或是三种整合的有机统一[10]。

整体性治理理论契合了当前我国国有文化资产管理体制建构、文化大部制改革及二者协同创新的理念要求。我国国有文化资产管理体制建构的基本目标是建立“管人管事管资产管导向相统一”的管理体制，涉及组织人事部门、业务主管部门、财政部门、宣传部门等多个党政机构，需要这些部门建立有效的协调沟通机制并整合成一个专门的管理机构，这与整体性治理的理念相通。而大部制改革是指通过组织机构的重新设计或机构重组，减少机构重叠、职能交叉等问题，正是整体性治理倡导的“组织机构间的合作与整合，以协调、整合和责任作为核心要点”[11]的实践体现。无论是国有文化资产管理还是文化大部制管理，在管理主体上都涉及同级的宣传部门、文化和旅游部门、新闻出版部门、广播电视部门、财政部门和人事部门等机构，需要这些部门的有效配合和协同管理。因此，尽管国有文化资产管理体制建构与文化大部制改革有着不同的管理对象和目标，但二者均以整体性治理理论为基础建构理念，且在管理主体上具有较高的重合度，构成国家文化治理体系中的“一体两翼”，形成国家整体性文化治理的基本组成部分。

（二）从行业分管转向合署并管

在计划体制下，我国的文化管理实行的是行业主管主办制度。所谓“行业主管主办制度”是指从中央到地方各级政府按文化类型设置部、厅、局等行政系统并配备资源分配渠道，对国有文化企事业单位直接行使管理权的一种行政管理体系。这种行业主管主办制度的治理结构是行业分管，即不同的文化行业隶属于不同的文化主管部门。具体而言，是指国家根据文化技术的类型建立不同的文化行业，通过设立行业部门管理类型相同或相近的文化业务，如文化部门通过行政隶属关系直接管理全国的文艺院团、文艺科研机构、图书馆、博物馆等公共文化机构，国家新闻出版部门直接管理新华通讯社、中央广播事业局、国际新闻局等单位，国家广电部门直接管理全国的广播电台、电视台等企事业单位。尽管国有文化企业在改革过程中已经逐步由行业主管主办制度向出资人制度过渡和转变，但行业分管制度却仍旧是当前我国文化行业的基本治理结构。

随着现代信息技术对文化行业边界的抹平，传统的文化行业结构被消解和整合，文化治理结构需要进行重构。因此，基于技术革新的治理结构再造就不可避免，合署并管成为根本诉求。在国家文化大部制改革的价值取向上，原文化部与国家旅游总局的合并已经昭示了行业主管部门合流的趋势。而国有文化资产管理体制的建构，是以“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”为目标任务，治理结构的建立将会融汇党委宣传部门、文化主管部门和财政部门，是一种“多部合一”的合署并管理念。因此，文化大部制改革与国有文化资产管理体制建构具有治理结构上的趋同性。

（三）政资分离与政企分开

在文化领域的改革大势中，国有文化资产管理与文化大部制改革都循道于政资分离、政企分开的基本理路。所谓“政资分离”是指政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开[12]；而“政企分开”是政府行业部门管理的基本理念和思路，以实现保持管理主体与管理对象的有效距离。过去几十年文化体制改革的主要内容就是改革政府与文化企事业单位的关系，即促进政企分开、政事分开和优化文化企事业单位内部管理体制[13]。而我国的《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规也已明确规定，要按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则进行国有资产管理，依法履行出资人职责。这意味着无论是国有文化资产管理，还是大部制改革，政府部门都必须从具体的管理事务中抽离出来，专注于宏观层面的行业管理指导和资产监管。

尽管政府的资产管理和业务管理侧重不同，但又都涉及相同的管理对象，即文化企业，在“三权分离”的改革理念下，二者必须协同推进。在文化大部制改革进程中，职能相近、业务范围趋同的事项将相对集中并整合至同一个政府部门体系内，以提高服务型政府的行政效率，实现宏观管理和指导。随着国有文化企业逐渐引入市场机制，大部制架构的政府不再办文化，而是管文化，这意味着主管政府不再是所有权、管理权和经营权“三权合一”，而是只保留行政管理权，将经营权下放给文化企业，将作为全民出资人的所有权移交给国有文化资产管理机构。同时，新建立的国有文化资产管理机构作为所有权代表，履行好出资人职能，才能进一步实现政资分离和政企分开。尽管国有文化资产管理体制建构过程在初期促进了政资分离，但其自身依然存在“出资人和监管者”双重身份、与政府部门权责不清晰等问题，二者必须按照政资分离、政企分开的理念划分权责和职能，协同创新。

三、国有文化资产管理体制与文化大部制协同创新的路径设计

当前文化体制改革的趋势表明，改革需要在党政协同的基礎上进行体制创新，即基于“资产”监管为核心构建多部门协同管理机制，基于“业务”整合构建大文化部门体制，二者需独立建构、协同推进。

（一）协同创新的理论思路

2017年，党的十九大报告明确提出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。由此，此次大部制改革的着力点在于通过组建、重组、合并、并入、归口等方式形成具有“以党统政”特点的部门体制以及“党政协同”的多个大部[14]。党政协同改革已成为当前全面深化改革的一个重要突破口，关系着国家治理体系和治理能力的现代化的实现。文化领域内的党政关系模式同样是文化体制中的核心制度内涵[15]。因而国有文化资产管理体制和文化大部制作为全面深化文化体制改革的两大重要战略议题，必须在党政协同改革的基础上进行全面协同创新。

协同是指“一个拥有大量子系统的复合系统，子系统间以复杂方式相互作用产生协同现象和协同效应”[16]，即各个子系统的协同合作能够创造出个体所不具备的新功能，以实现整体效果优于部分的总和。国有文化资产管理体制和文化大部制是文化体制改革系统下的两个子系统，二者必须分别以“资产”监管和“业务”管理为中心构建独立的管理体系，同时基于以“资产”和“业务”主体的同一性，建立协同关系，最终实现整体优于部分的效果。

与其他物质生产领域不同，形而上的文化与形而下的文化之间具有高度结合性。文化大部制改革与国有文化资产管理体制建构在文化主体同一性的基础上，可以有效进行协同创新，以实现整体管理效能优于部分总和的结果。因此，我国可以按照“异权分割”①[17]。原则对宣传部门以及原有的文化艺术、新闻、广播电视等行业进行权力整合，在新形成的“大文化”部门下重新分配权力体系，并辅以科学合理的管理流程，建立“无缝隙”的文化行政结构，规避“碎片化”管理，从而逐步实现从中央到地方的科层同构，有效解决职能交叉、多头管理等问题，使系统能够高效有序运行。在此基础上，国有文化资产管理体制建立的专司文化资产监督管理机构，不仅需要明确其性质、地位和职责，还需理顺其与宣传部、文化和旅游部、国家广播电视总局之间的权力关系，构建“自上而下”的国有文化资产管理体制。同时，还应依据国有资产“政治委托、行政委托、经济委托”[18]的三层次委托代理经验，建立起由国有文化资产管理机构、资产管理控股公司或国有资产经营公司、文化企业构成的“三层次”管理体系，以解决因法律地位模糊而导致的政资不分问题[19]，将更多的精力投入到宏观的监管中。

（二）协同创新的路径设计

国有文化资产管理体制的优化完善以及文化大部制的建构，将是我国文化体制改革和国家文化发展进程中具有里程碑意义的一次重大变革，它们将从根本上打破1949年以来设置并运行了70多年的传统文化管理体制，建立一种全新的文化管理结构。但这种新型体制模式的施行必须切实厘清二者的相互分工与协作关系，否则将导致新的体制混乱和管理低效。

基于上文对国有文化资产管理体制和文化大部制的战略设计，课题组认为，可参照目前其他一般性行业已经行之有效的“国资委+行业管理”模式，以“业务”和“资产”作为“边界标准”，区分国有文化资产管理体制与文化大部制之间的管理分工和协作体系。具体情形如图1所示：

分工方面，大文化宣传部整合了对新闻出版工作和电影工作的管理职责，是大文化行业的行业主管机构。国有文化资产管理机构作为专门的监管机构，目前多为同级财政部门或宣传部门的内设机构，性质定位较低。而在新型文化管理体制设计中，国有文化资产管理机构的性质定位应是一个与其职能相匹配的独立机构。为避免政府过度介入业务管理和资产管理，文化资产管理部门应在导向、主要干部人事、重要业务投资和资产方面着力，关注文化企业的社会效益实现和资产的保值增值，确保政资分离。文化大部制的业务管理则应聚焦对行业发展规划、法律法规制定、市场秩序维护等宏观管理层面，确保政企分开。

协作方面，国有文化资产管理与文化大部制要有机衔接、相互协作。由于文化资产管理机构主要是由党委和财政部门主导，而大文化部门则主要由宣传部门和文化旅游、广电、新闻出版部门三大部门整合而成，二者可以在宣传部门、财政部门、组织部门、国资委等部门的协同下，寻求建立资产管理机构与大文化部门之间的部门联动机制和联席会议制度，以此加强衔接和协作。部门联动机制和联席会议制度，可以有效化解两种管理体制之间的掣肘，打破两种部门体制之间的封闭，建构共同责任机制，从而在最大程度上推进管理协作。

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责任编辑：马程