“亲清互挂”：区域政商关系创新的探索与争议

2020-08-10 08:52郑春勇杨乾

领导科学论坛 2020年6期

郑春勇杨乾

摘要：“亲清互挂”是地方政府在构建新型政商关系的背景下对政府与民营企业之间双向人事交流制度的一种探索。国内一些地区的实践表明，“亲清互挂”一方面有利于帮助民营企业争取财政补助、减税降费、形成创新保护机制和促进新生代民营企业家成长；另一方面能够缓解政府机关人手不足的困境，使地方政府在新一轮的区域营商环境竞争中占据优势地位。然而，“亲清互挂”也存在着挂职人员与单位需求契合度不高、“两头跑”精力不足以及可能埋下钱权交易隐患等问题，引发了不少争议。研究认为，“亲清互挂”作为区域政商关系创新的大胆尝试，在形式上体现了地方政府的创新焦虑，在本质上属于互利型政策变通。

关键词：新型政商关系；“亲清互挂”；区域治理

中图分类号：文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）11-0048-10

"Mutual On-site Assistance between Government and Enterprise"： Exploration and Controversy of Regional Political and Business Relations Innovation

ZHENG ChunyongYANG Qian

Absrtact："Mutual on-site assistance between government and enterprise" is a kind of exploration of the two-way personnel exchange system between the government and private enterprises under the background of constructing a new type of political and business relations.The practices of some regions in China have shown that "mutual on-site assistance between government and enterprise".On the one hand，it is conducive to helping private enterprises to fight for financial subsidies，tax cuts，forming the innovative protection mechanisms and promoting the growth of the new generation of private entrepreneurs.On the other hand，it can alleviate the plight of the shortage of government agencies，so that local governments in a new round of regional business environment competition can occupy a dominant position.However，the implementation of "mutual on-site assistance between government and enterprise" has some problems，for example，the designated staff and the enterprise do not match well，the situation of "work two sides" exist which may result in the designated staff lack of energy，and may lead to the hidden dangers of money rights transactions，and so on.All these shall cause a lot of controversy.The research holds that "mutual on-site assistance between government and enterprise" as a bold attempt to innovate regional political and business relations reflects the innovative anxiety of local government in form，which is essentially a mutually beneficial policy adaptation.

Key Words：new political and business relations；"mutual on-site assistance between government and enterprise"；regional governance

所謂“亲清互挂”，指的是由地方组织部门牵头，选派机关干部到民营企业开展驻企服务（以下简称“下挂”），同时安排民营企业骨干到机关部门挂职锻炼（以下简称“上挂”）。“亲清互挂”是构建新型政商关系背景下的一项创新之举，对于优化营商环境、提高服务水平、促进区域经济高质量发展具有重要意义。从现有的研究成果来看，学者们大多侧重于诠释“新型政商关系”的内涵[1]、归纳国内外政商关系模式[2]、分析政商互动的后果[3]和提出构建新型政商关系的策略[4]，较少涉及政府与企业之间的人事交流。基于上述认识，笔者对近年来一些地方政府组织开展的“亲清互挂”活动进行了调研和剖析，讨论这一举措的综合效益和若干争议，希望在理论和实践上有所裨益。

一、“亲清互挂”的时代背景

（一）民营经济当前在我国具有无可替代的重要作用

黨的十一届三中全会之后，我们破除了所有制观念上的传统束缚，非公有制经济得到蓬勃发展。在20世纪80年代，我国民营经济发展涌现出了“苏南模式”“温州模式”“中关村模式”等多种极具代表性的模式。1992年，邓小平同志南方谈话发表后，又兴起了新一轮的创业兴业、发展民营经济的热潮。如今，我国大约有民营企业2700万家，个体工商户6500万家，注册资本达到165万亿元。其中，进入世界500强的民营企业有17家。改革开放以来，民营经济从小到大、由弱到强，在其最辉煌的时候贡献了全国50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量[5]。近年来，由于受到国际金融危机、中美贸易战等不利因素的影响，民营经济的发展势头有所减缓，但其在我国经济社会发展中的地位仍然是毋庸置疑的。我们必须清醒地认识到，越是在当前这种国内外因素交织影响的形势下，越要毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，决不能鼓吹“民营经济离场论”[6]。

（二）构建新型政商关系是一项重要的政治任务

2016年3月4日，习近平总书记在全国政协十二届四次会议民建、工商联界别联组会上以“亲”“清”二字廓清了政商边界。对领导干部而言，所谓“亲”，就是要坦荡真诚同民营企业交往；所谓“清”，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁。2017年10月，“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”被正式写入党的十九大报告。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上，再次重申要“构建亲清新型政商关系”。再从政府工作报告来看，从2016年到2019年，李克强总理已经连续四年在政府工作报告中提到新型政商关系[7]。由此可见，构建新型政商关系，已经成为一项全国自上而下的重要政治任务。在一些学者看来，中国的党政体制具有明显的“压力型体制”[8]和“行政发包制”[9]的特征。“亲”“清”二字只是中央高层对于政商关系的基本定调，至于具体如何构建新型政商关系，则考验着各地方政府的智慧。这种状况，既是国家治理分工在央地关系上的又一次集中体现，同时也为地方政府留下了自主探索的创新空间。

（三）良性互动是区域政商关系创新的必然要求

从政商双方的关系来看，由于政府官员掌握着各种各样的权力和资源，社会各界普遍认为政府官员在政商关系中起着主导作用。所以，构建新型政商关系的核心议题应该是政府如何摆正位置，优化营商环境，更好地为企业服务[10]。从最近几年全国各地构建新型政商关系的实践来看，主要也是对党政干部提要求。例如，建立干部与企业的结对帮扶制度，健全政府的权责清单制度，规范干部的日常行为，提高办事效率，促进乡贤回归，创新项目审批机制，为企业减税降负，等等[11]。构建新型政商关系，实际上就是要重塑政商互动机制与交往规则[12]。因此，不管是对正面的行为予以鼓励还是对负面的行为进行惩戒，根本上都是为了实现政商良性互动。换句话说，要想找到构建新型政商关系的可行性路径，应该建立在对“政”“商”二者进行成本收益分析的基础之上。尤其是对地方政府而言，既要搞好区域经济，又要改善政商关系，可谓压力重重。所以，唯有促进政府与民营企业的互利合作才是现实选择。

二、“亲清互挂”的运作模式

“亲清互挂”的提法始于2016年11月，是一些区县政府在中央提出构建新型政商关系之后所倡导的一种政企双向挂职锻炼形式。目前，该举措在广东省惠州市、浙江省的海宁、海盐、平湖、嵊州等县市和西安、青岛、杭州等市的部分辖区开展得较好。2019年6月至8月期间，笔者先后赴广东和浙江两省的5个县市，以访谈的形式开展调研和资料搜集工作。为了避免引起不必要的麻烦，本文对涉及的企业和地方政府均使用字母表示。除了特别标注之外，相关数据和案例均来自调研所得资料。

在实地调研的基础上，通过对相关资料的整理归纳，我们把“亲清互挂”的运作模式总结为有机联系的五个方面，分别是制定计划、选派人员、严明纪律、考核管理、反馈改进（如图1所示）。

（一）制定挂职计划

“亲清互挂”工作通常由组织部门牵头，采取需求申报、综合梳理、确认实施的方式，实施精准服务。这个过程又可以细分为三个步骤：首先，进行需求申报，下发关于开展服务企业申报有关事项的通知，由发改、经信、科技、税收、国土等部门申报可开展的指导服务内容和在日常工作中计划开展或正在开展指导服务的企业基本信息；其次，了解企业需求，通过走访、调研、座谈等形式，了解掌握企业需要指导服务的内容、意向挂职部门或具体科室、挂职时间等；最后，制定挂职方案，组织部门将上述信息分别梳理汇总，形成《企业骨干赴机关部门挂职情况表》《机关部门联系服务企业情况表》等，并再次向涉及部门和企业确认表内所包含的基本信息，进而制定政企双向挂职锻炼计划。

（二）选派挂职人员

“亲清互挂”涉及的挂职人员，主要通过三种方式选派。第一种方式是点名选调，即对退出现职的领导干部和有潜力的年轻干部直接点名选调。具体来说，就是组织部门根据退出现职领导干部管理办法，选派经验丰富、身体条件胜任工作、具有经济工作经历的退出现职领导干部，尤其是在换届中退下来的领导干部参与驻企服务；同时也把驻企服务作为发现培养锻炼干部的重要平台，大力选派具有培养潜力的优秀中层干部或年轻干部以脱产形式服务半年至一年时间。第二种方式是约定选派，即根据企业需求，发改、经信、科技等职能部门与之建立联系帮办关系，按双方约定的服务期限、服务内容等，提供实时服务。这一部分人选由所在机关部门按每2～3个企业1名联企干部的比例确定，报组织部门备案。第三种方式是骨干上挂，即由企业选派高级管理人员或业务骨干到意向机关部门挂职。机关部门根据挂职意向安排具体挂职岗位，力求在挂职中进一步熟悉政策、拓宽思路，更好地服务于企业长远发展。

（三）严明工作纪律

严明纪律，主要是针对驻企干部和机关单位的要求。首先，明确机关部门的职责，要求机关单位支持干部驻企、联企工作，妥善安排好工作任务，保证挂职精力。在挂职期间，驻企干部的日常管理仍由原单位部门负责。对于企业骨干上挂人员，机关部门则需要创造良好的挂职环境和工作条件，明确专人指导帮扶，让其在有限的挂职时间内取得更多收获。其次，严明驻企干部纪律，在驻企干部进驻企业前，专门进行集体谈话。最后，强调工作纪律，如不得以任何形式从企业获取报酬，不得在所驻企业报销应由个人负担的各种费用等，还必须遵守企业各项规章制度，主动帮助企业解决发展经营中的各项问题，时刻保持机关干部的良好形象。

（四）重视考核管理

考核管理以及对考核结果的运用，主要针对驻企干部。每年年底，由组织部门、人社部门和所在单位组建联合考核组，对挂职干部进行年度考核。考核时，挂职干部既将服务企业情况单独写入述职报告，还要接受与会干部群众代表、企业代表等民主评议。明确年度考核优秀等次单列，比例上浮5%，其中市管科级领导干部的年度考核等次在征求分管经济工作的市级领导意见后，由组织部门形成等次建议，报市委审定。此外，还建立了“亲清互挂”专项考察制度，挂职干部与企业约定挂职时间结束后，由考察组进行深入考察。考察组重点听取企业负责人对挂职干部表现情况的评价，并结合挂职干部个人总结、“企情e点通”反馈数据及干部一贯表现等形成考察报告，将考察情况纳入干部成长信息库。

（五）及时反馈改进

为了保证“亲清互挂”的效果，一些地方政府还特别建立了反馈机制，根据各方评估结果不断改进“亲清互挂”工作。主要包括：一是问卷调查，从挂职基本情况、帮办项目及资金、挂职干部作风形象、挂职工作存在问题及建议等方面入手设计问卷，并根据问卷调查结果持续完善“亲清互挂”的运作方式，随时替换不合适或不负责的驻企干部；二是联访季析，举行组织部长办公会议专题听取考核、考察组关于“亲清”互挂工作的汇报，重点分析挂职干部表现情况、实际存在问题等，并根据约定挂职时间、干部综合表现及换届后培养选拔计划，统筹确定拟调整名单和新选派挂职名单；三是专题会商，组织部门与发改、经信等部门会商研讨，进一步明确服务对象和挂职干部的工作内容，服务对象从不设门槛到向发展前景好、投资意向强、审批事项多的企业倾斜，挂职干部的工作内容从尽量满足企业各方面需求转变为侧重项目协调、政策讲解和审批服务。这三种反馈机制在各地实践中或是单独使用、或是多措并举，较好地改善了“亲清互挂”的政策效果，形成了一种良性循环。

三、“亲清互挂”的综合效益

从各地的实践来看，“亲清互挂”不仅受到了民营企业的普遍好评，同时也给地方政府带来了诸多好处，达到了“一石多鸟”的政策效果。

（一）民营企业受益匪浅

在构建新型政商关系的政策背景下，“亲”“清”二字虽然涉及到商人（民营企业家）和官员双方，但对官员的约束明显要多于商人。新型政商关系既要矫正勾肩搭背、过从甚密的官商不分，又要防止谈商色变、为官不为的过犹不及，这就为改善营商环境指明了方向。而“亲清互挂”作为一种区域新型政商关系的具体方案，为民营企业带来的收益是相当丰厚的。大体来讲，至少包括以下四个方面：

第一，有利于为民营企业争取财政补助。我国的涉企财政补助具有较强的导向性，并且基本上都属于无偿补助，其初衷在于提高企业自主创新能力、优化产业结构、促进区域经济发展。但长期以来，涉企财政补助也存在着种类繁多、宣传不到位等问题，不少企业根本就不知道当地都有哪些涉企奖励和补贴政策。实施“亲清互挂”之后，民营企业上挂人员通过学习涉企政策法规和办事流程，为所在企业成功申请到财政补助的可能性大幅度提高。譬如，W公司财务经理项某挂职H市财政局企业（金融）科副科长，在学习政策文件的同时对照整理本公司享受政府奖励补贴的情况，发现当地政府对大项目还有“预奖励”制度，于是通过及时申请该奖励为公司正在筹建的三期项目缓解了资金压力。与此同時，驻企干部也会积极帮助企业争取财政补助。例如，N市发改局某干部为其结对联系的印染企业成功争取到850万的央补资金，随后业内其他印染企业借鉴经验，也成功申请到820万的资金补助。

第二，在一定程度上降低民营企业税费。长期以来，中国企业的税费负担水平在全世界相对偏高。世界银行发布的《世界纳税指数2017》显示：美国、日本、德国、英国、印度的企业总税率分别为44%、48.9%、48.9%、30.9%、60.6%，而中国大陆的企业总税率为68%，位居全球第12，排在中国大陆前面的大型经济体只有巴西。另据天津财经大学李炜光教授测算，中国企业的实际税负大约为40%，该结论得到知名企业家曹德旺、宗庆后等人的公开认可[13]。近年来，为了降税减负，我国推出了营业税改增值税等政策，取得了一定成效，但企业的总体税负水平依然较高。那么，在不触动中央政策的前提下，地方政府能不能做到为民营企业减费降税呢？调研发现，在“亲清互挂”过程中，H市经信局干部帮助R科技公司成功申请到进口设备免税确认书，进而为企业获得减税和贴息160余万元；H市国税局干部在X家具公司挂职期间，多次与发改、供电等部门协调执行差别电价政策误收加价电费事宜，最终退还企业多收的加价电费17.68万元。由此可见，在驻企干部的帮助下，为部分民营企业减费降税是可以实现的。

第三，有助于民营企业形成创新保护机制。发明专利是评价创新能力的一个重要指标，专利申请和授权是保护创新技术的重要手段。虽然我国在2010年和2011年先后超越日本和美国成为了全球第一大发明专利申请国，但就区县而言，许多民营企业的知识产权保护意识依然不高，既不了解专利申请的流程，也不知道地方政府的专利奖励政策。实施“亲清互挂”的政企双向挂职锻炼政策之后，“上挂”和“下挂”都对民营企业申请专利行为产生了积极的促动作用。仅以W县为例，该县几乎所有涉及“亲清互挂”的科技公司都能做到每个月获得1个专利授权。短短两三年时间，该县科技公司平均拥有各类专利数量已经达到30件，大大提高了行业竞争力。

第四，促进新生代民营企业家和中层骨干成长。随着第一代创业经营者年龄日渐老化，民营企业的代际传承已经成为一个备受关注的问题。它不仅关系到企业自身的生存和发展，而且还将影响到未来几十年的地方经济增长，所以地方政府甚至比老一代民营企业家还要焦虑。总体来说，“子承父业”是民营企业代际传承的主流方式，但由于受到计划生育政策、人生理念等影响，家族内部可供选择的接班人有限。因此，一些民营企业家也非常重视培养中层骨干。调研发现，“亲清互挂”中由企业选派“上挂”的往往都是未来接班人或者业务骨干，他们到政府机关挂职锻炼的时间一般为3～12个月，挂职单位通常是发改、科技、财税、市场监管等与企业关联度较高的部门。尽管这种基于政府“父爱主义”的“学习型挂职”时间不算很长，但对于个人成长来说却是格外重要的一段经历[14]。

（二）地方政府一举多得

“亲清互挂”并不意味着地方政府单方面的人力、物力、财力付出，恰恰相反，它能够给地方政府尤其是区县级政府带来多种收益。例如，改善区县级政府在纵向府际关系和横向府际关系中的地位，优化公共组织人力资源配置，提升政府形象，等等。其中，最主要的收益体现为：

第一，提高了得到上级嘉奖的可能性。在“全国一盘棋”的战略之下，每一个政府组织都被授予了一定的权力和责任。地方治理作为一项任务，既具有异质性也具有同质性。那么，在逐级传达了构建新型政商关系的指导精神之后，地方主要党政领导怎样做才能得到更多的关注和认可呢？唯有创新。只有在做好“规定动作”的基础上再搞好“自选动作”，创造性地完成上级交给的任务，才有可能获得上级的肯定，才有可能成为“标兵”和先进典型。显然，“亲清互挂”就是一种创新，“下挂”是“规定动作”，“上挂”是“自选动作”。再经过媒体的宣传和上级政府的审视，较早实行“亲清互挂”的地区也就更容易获得政治上的收益。

第二，在区域营商环境竞争中取得优势地位。从改革开放40多年来我国横向地方政府间关系的特征来看，竞争一直是主基调。其中，营商环境竞争更是重中之重。在当前经济增长速度放缓和不能随意给予民营企业家政治荣誉的形势下，地方政府尤其是区县级政府靠什么吸引投资？靠什么留住企业？这几年在全国搞得轰轰烈烈的“放管服”改革成效显著，但仅仅把“放管服”改革作为抓手是不够的。因为民营企业家的诉求是多元的，不少人对政治吸纳和政治参与一直有所期待[15]。“亲清互挂”的做法，在不违背中央禁令的前提下，以柔性手段适当满足民营企业家的“入仕情结”，是一种新的政治吸纳形式。充分发挥地方政府的自主性，大胆地探索吸纳民营企业家的新途径，有利于在府际竞争中获得优势。

第三，缓解了工作中人手不足的困境。长期以来，由于种种原因，许多政府部门经常面临人手不足的难题。为了有效地开展工作，许多政府机构不得不反复采用抽调、借调等用人方式来减轻本单位正式在编人员的工作压力，甚至个别单位由于工作需要还会雇佣临时工。最近几年，受到中央导向影响，各公共部门都在陆续执行定机构、定编制、定职能的“三定”方案，然而减员增效并不是一个容易达成的目标。改革政策要执行，工作还得有人做，于是乎如何“征用”免费劳动力就成了一个技巧问题。在“亲清互挂”的框架下，不管是“上挂”人员还是“下挂”人员都不得在挂职单位取得任何收入，这就让政府机关短期无偿借用企业员工变得名正言顺。同时，与事业单位和国企员工相比，民营企业员工挂职之后不会产生“留下来”的想法，部门领导也就不必给予挂职人员人事上的承诺。

四、“亲清互挂”引发的争议

“亲清互挂”作为一种创新尝试，成效显著，但同时也面临着一些困境和争议，有待进一步厘清和完善。

（一）“下挂”效果难达预期

在构建新型政商关系、优化营商环境的背景下，“下挂”驻企干部肩负着地方政府的重托，企业也对他们期望较高。然而，这些驻企干部未必人人都能圆满完成任务。课题组在浙江开展的问卷调查显示：有73.9%的企业反映“挂职干部不能满足企业需求”，14%的驻企干部表示自己“不能有效对接企业需求”，80.31%的驻企干部表示“原单位工作较忙影响作用发挥”，47.8%的企业“希望挂职干部能多抽点时间下企业”。这些调查数据表明了两个问题：一是驻企干部与企业需求契合度不高，二是派出单位事务较多影响“下挂”效果。结合前文对“亲清互挂”成效的描述，笔者认为“下挂”的实际效果存在个体差异、部门差异和企业差异，可谓参差不齐，从而也就难以避免引发争议。

关于“下挂”干部与企业契合度不高的问题，调研发现其原因主要在于企业方面。就干部培养而言，政府机关通常比较强调计划性和长远性，但企业的需求则往往是具体的、短期的甚至是特殊的。比如，不少民营企业反映，他们期盼的驻企干部最好是熟悉税收政策或者能够帮助民营企业股改上市的，希望干部“即插即用”，帮助企业解决一些非常迫切的问题。显然，这与各政府部门自主选派干部的做法存在客观冲突。毕竟，直接与企业打交道的政府部门只有那么几个，原本就人手不足，协调起来非常困难。

至于派出单位事务较多影响驻企干部发挥作用的问题，其成因主要在于派出单位和干部自身。一方面，根据组织要求，驻企干部平均每周要到企业工作三天，帮助企业纾困解难；另一方面，他们作为单位业务骨干，还得兼顾所在单位的事务工作，“两头跑”的情况造成他们精力不足，顾此失彼。另外，从驻企干部自身得失考虑，到企业挂职未必完全自愿，完成任务也不一定能得到嘉奖。相反，如果在企业花费时间过多，可能会影响自己在單位的地位，万一被调换工作甚至被架空，可谓得不偿失。因此，一些“下挂”干部可能会以单位太忙作为借口。

（二）“上挂”是否真有必要

选派民营企业骨干到机关挂职锻炼，既是“亲清互挂”创新的亮点所在，也是争议的焦点所在。因为，在构建新型政商关系的时代背景下，安排机关干部“一对一”或者“一对多”帮扶企业是地方政府的普遍做法，并无多少新意。换句话说，“下挂”是正常现象，“上挂”则是大胆尝试。在广东调研时发现，对于“上挂”，各方态度差异较大。总体来说，组织部、工商联、接收挂职人员的部门、民营企业和“上挂”人员这几方对“上挂”评价较高，然而，其它政府部门和社会舆论却大多认为该做法没有必要。另外，在浙江的调研中发现了一个有意思的现象，即不同级别的官方媒体对于“亲清互挂”的宣传重点存在分歧：譬如对于下辖的H县的“亲清互挂”活动，J市的媒体都是及时跟进、全面报道，但浙江的省级媒体对于H县的活动不仅报道数量少，而且新闻稿中只提到了“下挂”，有意或者无意省略了对“上挂”的介绍。这似乎说明，市级领导对H县的“亲清互挂”是高度支持的，而省级领导对此则持谨慎态度。

为什么会有不少人认为“上挂”没有必要呢？其理由在于：一是企业的诉求在于一旦遇到诸如水电、用地、劳务纠纷等“涉政”问题时政府能够及时出面解决，其需要的是结果而非过程。如果非得企业骨干去政府挂职才能解决本企业遇到的问题，那就说明政府本身服务不到位；二是企业人员要在公司和机关两边跑，平添了许多麻烦；三是由于挂职时间较短，企业人员在机关体验到的基本都是“皮毛”；四是企业人员在挂职期间接触到的政策信息，其实在网上一般都能查到。

（三）政商关系存在差序格局

费孝通先生提出“差序格局”这个概念的时候，旨在描述亲疏远近的人际格局。实际上，地方政府与辖区内诸多企业的关系结构也是一种差序格局。在“亲清互挂”的实践中，安排机关干部到哪些企业开展联系和帮扶工作？从哪些企业选派人员来政府挂职？其主要考量因素就是企业的规模和纳税能力。也就是说，“亲清互挂”涉及到哪个企业并不完全是由企业的真实需求所决定的，而是有关部门在初步征求意见之后按照自己的标准来选择的。在资源稀缺的条件下，那些规模小、缴税少、就业贡献低的企业自然就得排在后面。这种“抓大放小”或者“先大后小”的做法虽然符合常理，但毕竟有失公平。

此外，“亲清互挂”还涉及一个颇具争议的话题，即地方政府如何处理与那些陷入困境的大型民营企业的关系？大型民营企业对地方经济社会发展影响较大，与地方官员的关系也较为密切，在政商关系的差序格局中位于核心圈层。一旦大型民营企业由于资金链断裂或其它原因陷入困境，地方政府往往不能坐视不管。那么，什么情况下该帮，什么情况下不该帮？帮扶企业的时候采用哪些手段较为合适？政府对企业的帮扶有没有底线？倘若帮扶失败或失当，谁来承担责任？这些问题，没有标准答案，各地的做法也不尽相同。但是，从机会成本来看，如果政府把有限的注意力和资源优先分配给那些处于初创期和成长期的企业是不是会更有效率呢？

（四）潜在负面影响难以把控

腐败问题，从关系维度来讲在于官员与商人之间的关系产生了异化。政府与企业，是两种不同的组织，而组织与组织之间的关系终究要落实到人与人之间的关系上。当官员与商人的关系从工作关系变成了私人关系之后，也就为钱权交易创造了机会。“亲清互挂”在组织层面优化了地方政府与民营企业的关系，同时也在个体层面建立了“熟人”关系。“下挂”干部在工作中难免会与一些民营企业家走得很近，“上挂”人员也会在短短几个月内结识许多机关干部。就算在挂职期间双方都恪守纪律红线，这种由于挂职特别是“上挂”可能带来的隐患也是难以预料的，“同事”关系毕竟要比很多其他关系要牢靠得多。

进一步讲，虽然在实施“亲清互挂”之前就制定了严格的纪律，但作为一种创新尝试，纪检部门对于双方挂职人员一时难以给出细化标准。哪些能做，哪些不能做，只能参考一般的纪律执行。“打擦边球”“钻空子”等行为以及一些难以识别和定性的现象依然难以避免。例如，有的政策信息在机关干部看来并不是什么机密，但却可能会对企业产生重大影响，特别是政府采购、招投标等事项，有意或无意的泄密都会损害市场公平。

五、主要研究结论

“亲清互挂”作为一种区域政商关系创新的探索，在实践中取得了一些成效，也带来了一些争论。那么，应该如何认识“亲清互挂”的理论价值呢？结合政商关系理论、政府创新理论和政策执行理论，我们提出以下观点：

首先，“亲清互挂”在人事制度上丰富了政商关系理论。在现有的关于政商关系、政企关系、官商关系等主题的理论研究中，大多数都是从较为模糊的“关系”上入手，探讨其消极影响，带有明显的制度或文化层面的色彩。当然，也有一些学术成果是从具体人事安排的层面来展开分析的，比如经济学研究中的“政治关联”理论强调公司高管曾经在政府的任职经历，而政治学、社会学等领域的学者则更为关注民营企业家作为政协委员、人大代表等的政治“帽子”。但总体看来，罕有研究者提出政府与民营企业双向人事交流的议题。鉴于“亲清互挂”在区县级政府层面已经成为一些地区组织部门的重要工作，今后学术界从理论上加强对政企双向人事交流的研究是非常必要的。

其次，“亲清互挂”在形式上体现了地方政府创新焦虑。改革开放以来，我国地方政府创新的背景和动因，主要来源于三个方面：制度变迁、政绩驱动和危机压迫。其中，地方领导人出于晋升冲动的政府创新最为常见。然而，要想用真正的创新来获得上级或中央的认可又谈何容易？于是，在实践中便出现了许多低水平政府创新，或是对原本简单的举措进行包装提升，或是对别人的创新稍作改动，各种手段和花样儿层出不穷。如此种种表明，地方政府已经普遍患上了“创新焦虑症”。从创新的形式来看，“亲清互挂”实际上是对“上挂”和“下挂”的综合，并无太多新意。因为不管是机关干部到企业挂职，还是民营企业骨干到政府挂职，拆开来看都不罕见。然则“亲清互挂”贵在大胆尝试，敢于大张旗鼓地去宣传这种组合创新。这其实也反映了地方政府在创新焦虑中的机会主义倾向。

最后，“亲清互挂”在本质上属于一种互利型政策变通。政策变通是政策执行理论研究中的一个重要议题。在当前的央地关系结构背景下，只有充分认识地方政府对中央政策的变通执行现象，才能深刻理解国家治理和地方治理的复杂性。从政策执行者与政策客体的变通收益来看，不妨把政策变通分为三种：利己型政策变通、利他型政策变通和互利型政策变通。就构建新型政商关系这一中央精神而言，地方政府和民营企业均是政策客体，但同时地方政府又是政策的执行者。中央的要求是既“亲”又“清”，如果地方政府不去积极帮助民营企业，只“清”不“亲”，可以视为是利己型政策变通；如果地方政府为了帮助民营企业不计回报，又“亲”又“清”且超出了中央预期，可以看作是利他型政策变通；而“亲清互挂”由于在帮助民营企业的同时也给地方政府带来了收益，虽然符合“亲”“清”的要求，但却是一种互利型政策变通。也就是说，“亲清互挂”在本质上是把中央压力和地方诉求相结合的产物。

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