新时期优化高校预算管理的初步思考

[摘 要]预算管理是高校财务管理的核心和关键内容，在高校财务管理工作中处于主导地位。党的十九大明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。为贯彻落实党的十九大精神，配合国家财税体制改革，加快推进高校治理体系和治理能力现代化建设，高校在预算管理中必须紧紧围绕提高财政资源配置效率，不断提升预算管理能力和水平，将绩效理念和管理方法融入预算编制、执行和考核反馈等全过程。该文以提升预算管理效率、提高教育资源配置效率为根本出发点，对高校预算管理现状进行了初步的思考和分析。通过分析指出，高校在预算管理中普遍存在预算编制缺乏科学性和统一规划、预算执行乏力和控制效能低下、预算管理信息化建设滞后以及预算绩效评价机制缺失等制约性问题。结合预算决算管理工作实际，对于优化高校预算管理给出了初步的对策建议。

[关键词]高校;预算管理;问题;对策建议

[基金项目]北京信息科技大学2016年高教研究项目“我校财务预算内部控制问题研究”（2016GJZD01）

[作者简介]郑彩云（1982—），女，黑龙江人，硕士，中级会计师，研究方向为预算管理。

[中图分类号] G647[文献标识码] A[文章编号] 1674-9324（2020）27-0027-03[收稿日期] 2020-05-22

一、新时期高校预算管理存在的主要问题

（一）预算编制缺乏科学性和统一规划

高质量的预算应该能够科学配置资源，确保学校事业发展规划和年度工作任务得到精准体现和合理支持。然而，当前部分高校的预算编制缺乏科学性和统一规划。一方面，一些高校内部责任主体对业务全局性规划不足、预算目标模糊不清，预算数据仅仅经过粗略“匡算”确定，如表1，某A高校2015—2018年部分收入、支出项目预决算差异率持续偏高，就充分反映出这一点。另一方面，由于高校内部责任主体的短视行为，在预算编制时没有进行统筹规划和系统设计，预算安排未能与学校中长期事业发展规划结合，资金投入缺乏连续性和系统性，难以形成累积投入效益。比如某A高校为推动实验室建设当年投入一笔经费，次年实验室负责人更换后，又将资金改做其他用途，预算执行因缺乏中长期规划的支撑引领而变得零乱无效，浪费严重。

（二）预算执行乏力和控制效能低下

当前高校对于预算执行重视不足，普遍存在预算执行乏力、控制效能低下现象。一方面，许多高校预算执行进度缓慢。有些部门在预算下达后，没有及时开展工作，到了年底又“集中报销”“突击花钱”;有些归口部门因重视不够，或立项启动缓慢，下达经费较晚，个别部门甚至到了下半年才完成项目批复下达，严重影响了预算执行进度和效果。以图1为例，某A高校2018年度下达295个校内项目，其前三个季度累计预算执行进度仅为21%，落后于目标进度54个百分点。另一方面，部分高校预算刚性约束不足、控制效能低下。由于前期预算编制过于粗糙，对拟开展项目的论证准备不够充分，高校内部经常年中频繁追加预算、年末“扎堆”调整预算;此外，个别部门“无预算”和“超预算”支出现象还时有发生，预算严肃性无从谈起。

（三）预算管理信息化建设滞后

目前，部分高校借助信息化手段优化预算管理的建设还相对滞后。一方面，高校预算管理信息系统缺乏，信息化基础薄弱。例如，目前许多北京市属高校采用复旦天翼财务软件系统进行预算管理及会计核算，尽管已扩展引入了“网上预约报销系统”“薪酬

发放系统”“网上缴费系统”等应用模块，但是对基于预算申报、预算编制、预算执行以及数据分析等事前、事中和事后管理功能的系统开发还十分有限。由于信息化基础薄弱，预算编报、批复以及执行分析等日常管理只能依赖手工操作，预算管理人员疲于应付大量的数据统计，缺少对预算执行的深层次分析评价和反馈应用，严重制约了预算管理效率。另一方面，当前高校整体信息化建设推进不足，部门之间“信息孤岛”现象严重，“业财”部门数据传递效率低下，不能实现数据互通、互享，预算执行情况无法在校内进行动态传导，也是制约预算管理信息化建设推进的重要因素。

（四）预算绩效评价机制尚未全面形成

目前，高校尚未全面形成科学实用的预算绩效评价机制。第一，从环境基础来看，由于国家及地方的顶层制度和实施细则尚不完备，高校预算绩效评价的内容、方法、流程以及各环节运行都缺少相应的制度依据。第二，从技术保障来看，鉴于行业主管部门的参照体系指导缺失以及指标设计的专业性、复杂性和综合性等因素，当前教育行业内针对高校的权威、科学系统的预算绩效评价体系还未构建。第三，从评价范围来看，预算绩效评价的广度和深度还有待加强。尽管当前许多高校已经按照上级要求组织对专项经费进行了绩效考评，但是评价涵盖的项目数量、内容以及深入程度都还十分有限。第四，从反馈机制来看，预算绩效评价的激励约束机制尚未设立。当前，高校预算绩效评价结果没有与负责人考核挂钩，绩效奖惩措施缺乏，绩效评价流于形式，其激励和约束作用也无从体现。

二、新时期优化高校预算管理的对策建议

（一）科学规划、统筹考虑，改进预算编制

为确保将有限的资源配置到事业发展的重点工作中去，高校应加强科学规划和统筹考虑，探索改进预算编制。一方面，高校应加强预算编制的长期性规划设计和阶段性任务统筹。预算编制人员应该将预算安排与学校中长期事业发展规划和部门年度工作计划精准匹配，不断探索扩大中长期项目“滚动”预算编制范围，使预算安排既保证当年工作需要，又能体现学校改革发展方向，确保教育资金投入真正形成持续、良好的支出效益。另一方面，要多措并举、统筹考虑，夯实预算编制基礎，提高预算数据的准确性。高校应逐步在规范预算编制流程、细化预算目标设定、灵活选用多种预算编制方法以及加强预算管理信息化建设方面有所作为，不断提高预算编制效率和预算数据的准确性，降低预决算差异率，使预算真正成为学校中长期规划和年度工作计划的精准、有序的货币化体现。

（二）加强预算执行控制，提高资金使用效益

针对当前预算执行中的突出问题，高校应该在强调预算编制目标设定和项目论证准备的同时，加强预算执行过程控制。第一，要提高部门年初预算指标的下达率和及时性，积极敦促相关部门做好项目的立项论证和预算分解，确保预算资金及时、足额批复到位。第二，要强化支出进度管理，通过加强宣传或定期通报等方式不断提高校内人员对于支出进度的重视度，对于未达到支出进度的部门或项目，采取核减指标、收回预算等方式，维护预算执行的严肃性。第三，要借助高校开展内控制度建设的契机，在不断健全制度和完善机制的基础上，规范内部预算调整行为、强化预算执行控制，消除“无预算”和“超预算”支出现象。第四，要充分利用信息化手段和“大数据”平台，对各部门预算执行情况及时分析和反馈，不断修正预算执行效果，提高资金使用效益。

（三）推进预算管理信息化建设，提升预算管理效率

为提升预算管理效率，高校应探索建立一套高效实用的预算管理信息系统。从架构上看，系统的设计要充分考虑新时期高校预算管理要求，至少具备预算申报、预算编制、预算执行控制与分析以及自由报表编制等在内的管理模块（如图2），并且模块之间应具有充分的交互性，从而实现预算管理过程的全面信息化。从功能上看，该系统应该对预算管理的全过程进行动态跟踪和反馈，以便及早发现问题并迅速采取有效措施加以调控;同时，还应该与其他管理系统实现有效对接，打破“信息孤岛”，提高“业、财”部门数据的共享性和传递效率。需要说明的是，预算管理信息化建设是一项复杂的系统工程，需要借助各级领导的牵头推动和业财部门的通力配合，切实加强信息化的顶层设计和分层落实，才能真正建立起一套高效的全面预算管理信息系统。

（四）探索建立科学有效的预算绩效评价机制

党的十九大明确提出要“全面实施绩效管理”，高校应该顺应国家战略，积极探索建立科学有效的绩效评价机制。第一，要强化观念、牢固树立绩效意识，学校领导要从战略和政治高度认識预算绩效评价的重要性和紧迫性，改变重投入轻管理、重支出轻绩效的观念。第二，要不断推进制度建设，高校应探索制定预算绩效评价管理办法，对预算绩效评价的内容、方法、流程以及各环节运行机制，予以规范化、制度化。第三，要加大研究投入，努力构建一套系统科学、精简实用的绩效评价指标。高校应在教育主管部门指导下，研究建立一套科学系统、细化量化、可比可测、能够全面反映预算支出效益的绩效评价指标体系，为管理层决策提供支持。第四，要建立严格有效的绩效评价奖惩机制，把绩效评价与部门预算安排和政策调整挂钩，将绩效评价结果同项目负责人年度考核挂钩，真正做到“花钱必问效，无效必问责”。