北上广深低碳政策措施及其绩效评估

[摘 要]在建设低碳、绿色、生态城市的背景下，北上广深四市的低碳政策措施值得关注。文章对北上广深的低碳政策措施进行了梳理和横向比较，并且对这些政策的实施效果进行了评估，发现北上广深的低碳政策措施和实施效果虽然有所差异，但整体来看，实施低碳政策措施的效果较好。

[关键词]北上广深四市;低碳政策措施;绩效评估

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.12.022

自2003年英国发布《能源白皮书》以来，“低碳经济”就不断引起社会各界的关注，节能减碳已成为各国经济发展中不得不面临的问题之一。改革开放四十多年来，我国在经济发展方面取得了巨大的成就，一跃发展成为全球第二大经济体。然而，我国的经济发展建立在“高投入、高能耗、高污染、低效益”粗放型经济发展模式之上，这种模式是不可持续的，政府也已经采取措施向“低碳经济”转型。北京、上海、广州、深圳四市同为我国一线城市，常常被各大媒体统称为“北上广深”，其中，深圳是我国首批低碳试点城市，北京、上海、广州均为我国第二批低碳试点城市，北上广深四市代表着我国低碳经济发展的方向，其做法具有很强的代表性和示范性，而北上广深采取的低碳做法也各具特色，因此，将北上广深的低碳政策措施进行梳理，在此基础上发现各自的可取之处是很有必要的。

1 北上广深低碳政策措施的现状及其比较

1.1 碳减排目标责任制

目标责任制在20世纪80年代被引入政府管理中，至今一直是我国绩效评估的重要手段，它是目标制和责任制的结合，实行属地化管理，将地方政府领导和企业的主要负责人作为责任人，与上级或当地政府签订目标责任书，并接受“一票否决”式的责任考核。碳减排目标责任制是我国低碳政策措施的核心，因为碳排放主要来源于能源消耗，所以，可以说其雏形是节能目标责任制。早在2006年，中国“十一五”规划就明确提出2010年全国单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，之后国家发展改革委将这一目标具体分解到中国大陆各省市，北京、上海的目标均为下降20%，广东省的目标为下降16%。2007年，广东省政府发布《广东省节能减排综合性工作方案》，规定广州、深圳市的目标为下降18%。2011年12月，国务院发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，规定到2015年中国单位GDP的二氧化碳排放量比2010年降低17%，还规定了各省、自治区、直辖市“十二五”期间的碳减排目标，其中广东省被设定为19.5%，为全国最高，这是我国最早的碳减排目标责任制。

随后，2012年8月，广东省政府公布了《广东省“十二五”控制温室气体排放工作实施方案》，将广东省的碳减排目标进一步分解到了21个地级市，规定广州、深圳的目标为下降21%，高于全省目标1.5个百分点。2016年10月，国务院发布了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，规定2020年中国单位GDP的二氧化碳排放量比2015年降低18%，还规定了各省、自治区、直辖市“十三五”期间的碳减排目标，其中广东省被设定为20.5%，仍然为全国最高。2017年5月，广东省政府公布了《广东省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》，规定广州、深圳的目标为下降23%，高于全省目标2.5个百分点。可见，在“十二五”和“十三五”期间，北上广深的碳减排目标是高于全国平均水平的，且广州、深圳的目标高于北京、上海，见表1。

1.2 碳排放权交易试点制度

不同于依靠行政手段的碳减排目标责任制，碳交易是通过市场机制降低碳排放的。碳交易是一种制度创新，作为全球第一大碳排放国，中国也在积极引入碳交易制度。2011年10月29日，中国国家发展改革委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等“二省五市”开展碳交易试点工作。2013年为中国碳交易“元年”，深圳、上海、北京、广东、天津五大试点省市相继启动。可见，北京、上海、深圳均直接参与了我国碳排放权交易试点，广州并未直接参与碳排放权交易试点，而是作为广东省的代表间接参与了碳排放权交易试点。北上广深四个试点城市在碳排放权的交易规则和制度建设方面进行了积极探索，为建立全国碳市场积累了经验。2017年12月19日，国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着我国碳市场正式启动。

1.3 产业结构调整政策

就生产、生活两部门而言，碳排放主要来源于生产部门，生产部门的碳排放来自经济规模增大带来的规模效应、产业结构调整带来的结构效应、技术进步带来的技术效应三个方面。在产业结构调整政策方面，北上广深除了按照国家层面的《产业结构调整指导目录（2011年）》调整产业结构外，还因地制宜地采取措施优化产业结构。北京市的产业政策重点针对增量调整，支持制造业的研發、中试、技术服务等环节以及科技、文化、信息等高端服务业，体现在《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015）》《北京市新增产业的禁止和限制目录（2018）》;上海市在2010年发布《上海市产业结构调整专项补助办法》，从“十二五”期间开始实施“双倍增一提升”计划，即推进战略性新兴产业倍增、生产性服务业倍增和先进制造业提升，连续发布《上海市产业结构调整负面清单及能效指南（2014）》《上海市产业结构调整负面清单（2016）》《上海市产业结构调整负面清单及能效指南（2018）》，规定了15大产业的限制类项目和淘汰类项目，并且列明了具体时间，实施差别电价;广州、深圳同属广东省，除了实施广东省产业政策外，还实施了自身的产业政策。比如自2008年起，广深二市各自都根据《广东省产业结构调整指导目录（2007）》调整产业结构及实施“双转移”战略，促使劳动密集型产业向粤东西北地区转移。

2011年，广州市出台《广州市产业结构调整导向目录（2011）》将产业划分为鼓励类、限制类、淘汰类、鼓励类四类;2017年，广州市首次全面梳理各类产业政策，形成“1+1+N”重点产业促进政策体系：第一个“1”指《广州市人民政府办公厅关于构建促进产业发展政策体系的意见》;第二个“1”指《广州市人民政府办公厅关于印发广州市产业发展资金管理办法的通知》;“N”指涉及总部经济、先进制造业、IAB及新兴产业、商贸、现代物流业、金融、旅游、科技创新、招商引资、商事登记、知识产权、国土规划、城市更新等若干具体产业促进政策。深圳市在实施产业政策方面也是比较积极的，先后发布了2000、2001、2002、2003—2004、2005—2006 五个版本的《深圳市产业导向目录》，以及2007、2009、2013、2016 四个版本的《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》，将产业分为鼓励发展类、限制发展类和禁止发展类三类。可见，在产业结构调整政策方面，北上广深都出台了相关文件，给予不同产业不同的政策倾斜。

1.4 财政税收政策

北上广深在节能降碳方面的财政税收政策包括财政补贴政策和禁止特定企业享受税收优惠政策两方面。从资金来源看，北京、上海、深圳三市的财政资金来自于中央拨款及本市自有财政资金，而广州市来源于广东省财政厅拨款和自有财政资金。

我国在国家层面设置“节能减排补助专项资金”，用于支持各省市节能减排。从中国国家财政部官网可知，2017年，北京、上海、深圳、广东省获得的节能减排资金支持分别约为：26.109亿元、9.2979亿元、20.2437亿元、23.9845亿元;2018年，北京、上海、深圳、广东省获得的节能减排资金支持分别约为：11.0151亿元、13.4181亿元、22.177亿元、12.6527亿元。广州市需要从广东省发改委口间接获得国家的节能减排补助资金。可见，从中央拨款层面看，北上广深获得的节能减排补助资金额度相差较大。

为了弥补中央拨款的不足，北上广深四市也都在自身财政预算支出中设置了节能减排专项资金。北京市于2008年制定《北京市节能减排专项资金管理办法》、2010年制定《北京市节能减排奖励暂行办法》、2013年制定《北京市节能减排及环境保护专项资金管理办法》，用于支持节能减排，但北京政府未在官网上披露节能减排专项资金的支出额，不过从北京统计年鉴可知，北京市的节能环保支出额呈现逐步上升趋势，从“十一五”期间的199.77亿元提高到“十二五”期间的862.83亿元;“十三五”期间的前两年——2016年和2017年，北京市的节能环保支出分别为363.38亿元和458.44亿元，两年投入接近“十二五”期间的投入。

从上海市发展和改革委员会官网公布的信息可知，上海市于2008年制定《上海市节能减排（应对气候变化）专项资金管理办法》，从2010年1月到2019年9月，上海市共支出约185亿元节能减排（应对气候变化）专项资金。上海市政府近年来加大了对节能减排的资助力度，2010—2014年5年间共支出约61亿元，2015—2019年9月共4年多的时间支出约124亿元，整整提高了1倍。广州市除了设立节能专项资金，用于支持工业、建筑、交通、公共机构及其他领域的节能改造、清洁生产等工作之外，还设立了战略性新兴产业发展资金，用于支持包括新能源和节能环保产业等六个新兴产业的发展。深圳市于2012年制定《深圳市循环经济与节能减排专项资金管理暂行办法》，从2014—2018年3月，该专项资金共支持440个项目。2014—2017年，深圳市的節能环保支出分别为135亿元、108亿元、140亿元和213亿元。

1.5 能源政策

北上广深的能源资源总体匮乏，能源自给率低，属于典型的能源输入型地区，石油、天然气等化石能源依靠外地调入和进口。本地可利用的能源资源主要为水能、太阳能、风能等可再生能源。能源政策包括能源结构政策和差别电价政策。

从北上广深出台的“能源发展规划”可以大概了解各市的能源结构政策，此处以各市“十三五”能源规划中的能源结构目标进行说明。北京市的目标为到2020年，煤炭消费总量控制在500万吨以内，优质能源消费比重提高到95%以上，可再生能源占能源消费的比重达到8%以上。上海市的目标为到2020年，煤炭占一次能源消费比重下降到33%左右。天然气消费量增加到100亿立方米左右，占一次能源消费比重至少达到12%。非化石能源占一次能源消费比重上升到14%左右，其中本地非化石能源占一次能源消费比重上升到1.5%左右。广州市的目标为将煤炭消费控制在1363万吨以内，电煤占煤炭消费比重进一步提高到90%，天然气年消费量力争达到60亿立方米，占一次能源消费比重力争提高到10%。深圳市的目标为到2020年，一次能源消费结构中煤、油、气、其他能源的比例为4.6∶28∶17.2∶50.2，清洁能源占一次能源消费比例达到67.4%，非化石能源占一次能源消费比例达15%。

我国的差别电价政策始于2004年6月，为了加快高能耗产业淘汰落后产能，促进能源节约和能耗降低，中国国家发展改革委将电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁6个高耗能产业的企业区分为淘汰类、限制类、允许和鼓励类等并试行差别电价政策。同年11月25日，中国国家发展改革委将差别电价政策列入《节能中长期专项规划》。北上广深严格执行差别电价政策，相继出台差别电价实施细则，将征收对象扩大到国家和本市规定的限制类、淘汰类企业。差别电价政策的实施表明我国包括北上广深开始使用经济手段来促使节能减排。

1.6 外经贸政策

北上广深的外向型程度较高，外经贸政策通过影响企业的市场准入、产品销售，进而影响产业结构，最终影响节能减排。参照中国商务部的做法，北上广深均设置了外经贸发展专项资金，用于支持外贸稳增长、调结构，推动服务贸易创新发展，引导有序开展对外投资合作业务。这些措施在一定程度上有助于提高低碳产业的比重，进而降低碳排放。

2 北上广深低碳政策措施的绩效评估

鉴于在采取低碳政策前，北上广深的起点不同，加上四市的政策目标也不相同，所以使用北上广深当前的一些指标来评估低碳政策绩效是不妥的。此处以北上广深相关指标的变化情况或是否完成规定的目标作为评价标准，考察“十二五”以来（2010—2019年）四市低碳政策措施的效果。

就节能减碳目标责任制的效果而言，根据官方披露的信息，北上广深均超额完成了“十二五”期间的规定目标，切实发挥了低碳示范作用。就碳交易的效果而言，北上广深的表现各有千秋，比如北京、深圳涉及所有行业，上海率先出台碳排放核算指南，广州碳排放交易所是唯一以碳排放权命名的交易所，因上海市争取到全国碳排放交易系统建设落户，显得略胜一筹。就产业结构调整的效果而言，北上广深第三产业的比重分别由2010年的75.7%、57%、61%和52.4%提高至2018年的81%、69.9%、71.8%和58.8%，分别提升了4.3、12.9、11.8和6.4个百分点，表明上海市在产业结构调整方面效果最大。

就财政税收政策方面的效果而言，四市均降低了单位GDP的能耗，超额完成了中央或省里规定的减排目标。就能源政策的效果而言，北上广深均降低了煤炭的消费比例，提升了清洁能源和可再生能源的比重，达到了预期效果。就外经贸政策的效果而言，深圳市的进出口额连续多年居全国各城市首位，表明深圳市的外经贸政策效果较明显。总之，北上广深的低碳政策措施虽然差异较大，政策措施的效果也有所不同，但是整体来说实施效果较好。

参考文献：

[1]王磊.低碳政策下共同配送运作再探究[J].中国市场，2017（26）.

[基金项目]深圳信息职业技术学院2017年度校级科研培育项目“深圳市提升碳生产率的策略研究——基于与北上广的比较”（项目编号：QN201720）;深圳市哲学社会科学“十三五”规划课题“粤港澳大湾区实现绿色发展的机制与政策研究——基于碳生产率的视角”（项目编号：SZ2018C002）。

[作者简介]赵秀娟（1982—），女，汉族，河南三门峡人，博士，讲师，研究方向：国际贸易与绿色发展。