中国监管沙盒的区域性适用研究

吴 瑕

引言

监管沙盒(regulatory sandbox)是金融监管部门为了促进金融创新和金融科技发展,允许部分金融机构或初创企业,在一个安全区域内测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式,并在这一区域内主动合理地放宽监管规定。①本文在英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA)提供的定义的基础上作出调整和发展。See FCA,Sandbox Regulatory,p.3,资料来源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory -sandbox.pdf,2002 年2 月15 日。目前,我国对金融创新的监管是持包容态度的,监管思路主要为“先发展,后规范”,②胡滨、杨楷:《监管沙盒的应用与启示》,载《中国金融》2017 年第2 期。监管规则仍不够明确和稳定,金融机构和金融科技初创企业较难准确地理解和预测监管意图和趋势。在金融科技快速发展和我国积极探索沙盒试点的积极形势下,监管沙盒如何在中国落地适用是需要探讨的重要问题。

2019 年10 月30 日,中国人民银行(以下简称央行)上海总部发布《关于促进金融科技发展支持上海建设金融科技中心的指导意见》(以下简称《指导意见》)。③《关于促进金融科技发展支持上海建设金融科技中心的指导意见》(银总部发〔2019〕 67号)。《指导意见》指出,将支持金融机构强化战略部署、探索设立金融科技创新实验室、研究探索监管沙盒机制等体现了金融管理部门对当前金融科技发展和监管的理念。①参见《关于促进金融科技发展支持上海建设金融科技中心的指导意见》(银总部发〔2019〕 67号)第七条。12 月5 日,央行官网发布了《中国人民银行启动金融科技创新监管试点工作》,支持在北京市率先开展金融科技创新监管试点,努力打造包容审慎的金融科技创新监管工具,着力提升金融监管的专业性、统一性和穿透性。②参见《中国人民银行启动金融科技创新监管试点工作》,资料来源:http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3933971/index.html,2020 年1 月3 日访问。2020 年1 月8 日,上海市政府印发《加快推进上海金融科技中心建设实施方案》,提出按照金融科技监管顶层设计,全力推进监管创新试点。③参见《上海市人民政府办公厅关于印发〈加快推进上海金融科技中心建设实施方案〉 的通知》(沪府办规〔2020〕 1号)。同年1 月14 日,中国版“监管沙盒”率先在北京试点。④中国人民银行:《北京金融科技创新监管试点正式启动》,资料来源:http://www.pbc.gov.cn/kejisi/146812/146822/3964808/index.html,2020 年2 月13 日访问。同年4 月13 日,上海市政府印发《上海市促进在线新经济发展行动方案(2020—2022 年)》,明确上海将探索包容审慎的“沙盒”监管模式。⑤《上海市人民政府办公厅关于印发〈上海市促进在线新经济发展行动方案(2020—2022 年)〉 的通知》(沪府办规〔2020〕 1号)。广州市地方金融监管局于6 月5 日印发《广州市地方金融“监管沙盒”试点工作实施意见》。6 月17 日,上海市地方金融监督管理局发布《关于征集上海市金融科技创新监管试点创新应用项目的公告》,宣布启动上海市金融科技创新监管试点创新应用项目征集工作。⑥上海市金融科技创新监管试点小组:《关于征集上海市金融科技创新监管试点创新应用项目的公告》,资料来源:http://jrj.sh.gov.cn/zwdt-gg/20200617/051a54fc99bb4f41bc8ca4b543be4be0.html,2020 年6 月2 日访问。6 月23 日,央行杭州支行官网发布《关于征集杭州市金融科技创新监管试点创新应用项目的公告》,杭州金融科技“监管沙盒”试点正式启动。⑦杭州市金融科技创新监管试点小组:《关于征集杭州市金融科技创新监管试点创新应用项目的公告》,资料来源:http://hangzhou.pbc.gov.cn/hangzhou/125248/4044001/index.html,2020 年6 月29 日访问。7 月21 日,成都市地方金融监管局官网公布成都正式获批开展人民银行总行金融科技创新监管试点。目前试点范围已扩大至9 个地区(北京、上海、重庆、深圳、雄安新区、杭州、苏州、广州、成都)。⑧成都市地方金融监督局:《成都市正式获批人民银行总行金融科技创新监管试点》,资料来源:http://jr.chengdu.gov.cn/jinrongban/c138994/2020-07-21/content_1af7a6e33d394a0b9bc5004c88f96637.shtml,2020 年6月29 日访问。同时,中国人民银行上海总部也在21 日公示第一批拟纳入试点的八个应用。⑨上海市地方金融监管局:《上海金融科技创新监管试点首批创新应用公示亮相》,资料来源:http://shanghai.pbc.gov.cn/fzhshanghai/113571/4060034/index.html,最后访问日期2020 年7 月21 日。

然而,当前,监管沙盒地方适用的具体措施和协调机制还并未正式出台,为了更好地推动监管沙盒的地方试点,实现中央和地方的统筹监管,需对监管沙盒在中国的区域性适用予以进一步系统的研究。

一、监管沙盒：金融创新与现行监管矛盾的解决方案

(一)金融科技带来的挑战

金融稳定理事会(Financial Stability Board,FSB)将金融科技定义为,金融服务中的技术创新,形成对金融服务提供产生实质性影响的新的商业模式、应用、流程或产品。①FSB,Financial Stability Implications from FinTech,Supervisory and Regulatory Issues that Merit Authorities' Attention,资料来源:http://www.fsb.org/wp-content/uploads/R270617.pdf,2020 年2 月21 日访问。央行在其发布的《金融科技(FinTech)发展规划(2019—2021 年)》中指出,金融科技是技术驱动的金融创新、是金融服务实体经济的新途径、是促进普惠金融发展的新机遇。虽然我国在金融科技方面已具备一定基础,但仍应意识到,金融科技的快速发展将给金融监管带来更多挑战。②中国人民银行:《金融科技(FinTech)发展规划(2019—2021 年)》,资料来源:http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/127924/128038/128109/3886683/index.html,2020 年2 月14 日访问。

(二)监管沙盒有助于解决金融创新与现行监管之间的矛盾

“监管沙盒”有助于提高监管对创新的适应性,使金融机构和初创企业能在相对放宽的监管区域内测试其产品,减少金融创新产品面世的时间和成本。其优势和必要性体现如下三个方面。

1.为金融创新提供融资机会,减少规则障碍。监管滞后于金融创新是金融发展的普遍问题。金融科技背景下,金融法律模糊地带的金融创新潜在风险不可预计,风险暴露时,监管机构往往以牺牲效率和创新未来收益的方式限制了金融创新的发展。监管沙盒为金融科技提供了一个“监管实验区”,它以测试的方法,为新产品或新业务模式制定规则,探索新的监管平衡模式。首先,金融创新对实时性的要求较高,监管沙盒的实施,可以让创新在制定区域和范围内及时开展,使金融产品更快面世,节约成本。其次,监管沙盒有助于为金融创新提供融资机会。金融创新依赖投资,其中以股权投资居多。关键增长时期监管规则的不确定,意味着许多新兴科技公司很难融资,一些产品创意在初期就可能被抛弃而永远没有机会测试。监管沙盒通过主动合理地放宽监管规定,为金融科技创新带来更多的融资机会,将创新产品引进到市场机制。

2.实现有效的金融风险防范,鼓励金融创新。金融科技创新带来的高风险容易快速蔓延,并且金融创新有很高的失败风险,这些风险可能会影响创业者和消费者的利益,若不能对这些风险进行有效控制,甚至会导致系统性风险,破坏整个金融系统的稳定,进而对国民经济造成冲击。我国目前的金融规则的出台与金融科技创新发展的速度之间还存在差距。监管沙盒机制的推出,能够在一定程度上形成对现行的金融监管规则的有益补充,将金融风险保持在可控范围内,降低金融创新的风险性。结合中国金融创新发展趋势和金融监管体系,推出适用于我国的监管沙盒制度,有助于寻找到鼓励金融创新与实现风险防范之间的平衡点。

3.促进金融科技理想发展,提高金融服务包容性。首先,监管沙盒机制有助于实现监管促进创新。监管沙盒可以减少将创新技术推向市场的潜在成本,为创新者提供更大的融资机会,使更多创新产品得以实现。消费者将得到更多选择、更有针对性的服务和更准确的定价,因此可以确保在新产品和服务之上建立适当的消费者保护措施。中小企业将获得新的信贷,银行将降低交易成本,提高资本效率,增强运营弹性。金融体系本身也将更富弹性,增加广度和深度。这些监管沙盒实施后的有利影响,都将促进金融科技的长远发展。其次,监管沙盒有利于提高金融服务的包容性。监管沙盒可以使金融服务更具包容性,以满足那些可能无法被金融体系覆盖的消费者的需求。英国上议院特别委员会在2017 年3 月发表报告中指出,监管沙盒是一项鼓励金融科技解决金融服务覆盖不足问题的积极探索,其使更多的人能够使用到更优的金融产品和服务,更好地实现普惠金融。①Mark Carney,The promise of FinTech -something new under the sun?,资料来源:https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/speech/2017/,2020 年2 月21 日访问。

世界主要国家和地区的监管者相继提出监管沙盒机制以应对金融科技发展所带来的挑战。各国推行的监管路径都在一定程度上遵循金融科技发展的包容理念。首个提出监管沙盒的国家是英国。澳大利亚、新加坡等国家及我国的香港地区、台湾地区也在英国实践的基础上建立了自己的监管沙盒机制。只有对我国的监管沙盒制度进行更好的设计和构建,才能更好地实现对金融机构和金融科技初创企业的创新产品和服务的监管和有效保护,进而更好地促进金融科技的理想发展,提高金融服务的包容性。

二、中国的监管沙盒测试应当采用区域性测试

英国监管沙盒的监管主体是金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA),澳大利亚“监管沙盒”的监管主体为澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities and Investments Commission,ASIC)。ASIC 是澳大利亚金融服务、市场的法定监管机构,对公司、投资行为、金融产品和服务行使监管职能。ASIC 设立了创新中心(innovation hub)协助金融科技企业在监管框架下运作。②参见范云朋、赵璇:《澳大利亚金融科技“监管沙盒”的经验与启示》,载《财会月刊》2020 年第1 期。新加坡监管沙盒的监管主体是新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore,MAS),负责管理所有新加坡的金融、银行体系等方面有关的事务,职能范围相对更广。香港地区的监管主体是香港金融管理局(Hong Kong Management Association,HKMA),负责香港的金融政策,维持货币和银行体系稳定。台湾地区的监管主体是金融监督管理委员会,其是台湾地区保险、证券、金融等一元化监督机构,维持金融稳定、落实金融改革、协助产业发展、加强消费者与投资人保护和金融教育。

监管沙盒测试内容涉及不同行业的机构和产品,甚至涉及无法穿透和归类的监管客体,在我国现行监管框架内,由单独某一个机构实施均无法胜任,有学者提出“‘一行三会’ 与省级地方金融管理部门双层管理结构”的设想,①参见李有星、柯达:《我国监管沙盒的法律制度构建研究》,载《金融监管研究》2017 年第10 期。也有学者提出“可由人民银行牵头,会同银监会、证监会和保监会及其他相关部门,以部门规章的形式制定、出台监管沙盒制度”的建议。②参见张景智:《“监管沙盒”的国际模式和中国内地的发展路径》,载《金融监管研究》2017 年第5 期。

然而,由于我国地区差异性大,在全国范围内直接进行监管沙盒测试可能牵动太大,区域性的监管沙盒试点可能更符合中国现实,主要有以下三个方面原因。

第一,我国各地经济和金融科技发展水平有较大差异,区域的差异性决定了当地的金融资源应用程度也会有很大不同。③参见徐忠:《区域金融改革探索与实践》,中国金融出版社2018 年版,第6 页。同时,国家对各区域的发展规划也有所区别。国务院出台的《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》),从国家战略层面对我国不同区域的经济和科技发展进行了差异化的定位。例如,《规划》对核心区域的规划就进行了差异化定位:将江浙沪,即长三角地区作为全国的科技与技术研发基地,规划发展南京的金融科教、杭州的科技创新现代服务、沪宁高新技术产业带等;对珠三角地区的规划则是广东与港澳地区互补错位发展,建立科创中心等;而对环渤海地区也提出强化北京首都功能,建立国家创新型城市等规划。④参见《国务院关于印发全国主体功能区划的通知〈加快推进上海金融科技中心建设实施方案〉》(国发〔2010〕 46号)。各地金融科技的发展规划、发展水平和发展侧重点都表现出差异性。区域性试点使测试范围和领域更加集中,更有利于经验的积累,能够使各地的金融科技监管在垂直领域做得更为深入。

第二,从金融安全角度出发,区域性测试不会影响整体金融安全,使得风险更加可控。金融安全是金融创新的前提,在维护系统性金融安全的前提下鼓励创新是监管沙盒设计的初衷之一。观察域外实践,英国、澳大利亚、新加坡等都将“安全”“风险控制”列为首要考虑因素。2017年,国际货币基金组织(International Monetary Fund)在对中国金融体系稳定评估报告中已经关注到金融科技可能引发金融系统性风险,认为中国需要更加完备的法律规制和监管框架。⑤IMF,People's Republic of China Financial System Stability Assessment,资料来源:https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/12/07/people-republic -of -china -financial -system -stability -assessment -45445,2020 年2 月15 日访问。中国采用区域性试点的方式逐步推进监管沙盒,则可以在一定程度上避免系统性风险。测试只在特定的区域内小范围进行,有利于维护国家整体的金融安全。

第三,从可借鉴的经验角度出发,区域性测试也符合中国的习惯做法。深圳经济特区和上海自贸区等都采用了局部试点、先行先试的方式。中国改革开放时,开放了四个特区进行试点,试点取得了成效后,向其他地区进行了推广。中国有力推动了上海自贸区的试点,现在自贸区的数量已经扩大到11 个,很多先行先试的经验推向全国。2015 年,上海银监局在上海自贸区内探索的自贸区银行业务监管创新,是最早的监管沙盒试点模式。①参见姚辰:《“监管沙盒”的国际探索与中国选择——以上海自贸区为试点探索建立中国式“监管沙盒”》,载《浙江金融》2019 年第1 期。2019 年7 月,上海临港新片区《总体方案》提出了“参照经济特区管理”,也是我国在区域性试点方面的一次可借鉴经验。②参见《中国(上海)自由贸易区试验区临港新片区总体方案》(国发〔2019〕 15号)。

三、监管沙盒区域性测试的体制设计

区域性的监管沙盒测试在理论和实践中面临以下几个问题:

第一,在地方层面的监管沙盒测试,可能以地方金融局为主导,但如何协调中央与金融监管机构的地方派出机构的关系,取得相关的配合,是值得我们研究的问题。以加拿大为例,其是由3 个地区和10 个省组成的联邦国家,因此,加拿大实行联邦与省两级平行的监管模式,两级部门协调配合,并无垂直领导关系。为了实现有效监管简化流程,加拿大成立了包括金融机构监督委员会、高级顾问委员会、机构首脑委员会、加拿大存款保险公司董事会和加拿大证券管理委员会等机构协调地方和国家两级各监管机构。而澳大利亚则是成立了创新中心进行协调协助工作。借鉴域外经验,我国也可以成立创新中心、专家委员会、顾问小组等协调中央和地方派出机构等关系。

第二,在地方层面的监管沙盒测试,如何取得全国性的可推广可复制的经验,考虑到区域性差异,可能需要仔细研究。需要寻找一些科技金融发展较好的地区,探索监管政策、措施的效益。③参见徐忠:《区域金融改革探索与实践》,中国金融出版社2018 年版,第20 页。在总的监管政策框架下,针对各区域的不同特点在其金融科技发展的优势行业展开试点。例如,杭州在金融科技发展方面可更偏向于支付,深圳可以偏向小微金融,而重庆则偏向消费金融等。经过测试成功后的经验,可进一步在全国范围内进行借鉴、复制和推广。

第三,区域性的监管沙盒测试,需由中央监管机构批准验收之后,才能向全国推广。具体的评估过程可以经中央监管机构批准,邀请第三方独立机构参与评估。第三方独立机构可以设立中央和地方两个层面。经评估机构评估通过的项目,才可以向全国推广。为贯彻落实《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》(金融委办发〔2020〕 1号)要求,目前已有内蒙古、广东、江苏、山东、甘肃、四川、陕西、吉林、福建、上海、天津、江西、湖南、重庆、云南、山西、辽宁、湖北和安徽、深圳等省、直辖市、经济特区宣布该项机制在地方成功落地。①金融委办公室地方协调机制接受金融委办公室的领导,定位于指导和协调,不改变各部门职责划分,不改变中央和地方事权安排。这一协调机制主要协调中央金融管理和地方金融管理事项,主要通过加强统筹协调,推动落实党中央、国务院及金融委有关部署,强化金融监管协调,促进区域金融改革发展和稳定,推动金融信息共享,协调做好金融消费者保护工作和金融生态环境建设。金融稳定委员会(以下简称金融委)办公室地方协调机制的建立,将有利于我国金融监管机制的全国协调。

因此,在中央应当设立一个统筹机构,由国务院金融稳定发展委员会作为中央层面的机构较为合适,并协调“一委一行两会”,对金融科技进行统筹协调监管。国务院金融稳定发展委员会办公室设立在央行之下,被认为是“一委一行两会”的监管架构开始按照“统筹协调监管、有力有效”的要求进行方向性调整,具体实施办法细则以及执行可授权金融委负责。同时,可借鉴域外经验,专家顾问委员会进行金融政策的制定和前瞻性的研究等。金融委可下设金融科技中心或工作小组,配套科技、金融、法律领域的专业人才,对制定监管沙盒运行细则、准入评定、事中监督、事后救济等全程进行把握和指导,建立与国内金融创新发展特点和定位相匹配的沙盒监管实施主体。金融活动不仅包括监管机构和测试企业,还涉及工商、司法机构等,这就意味着监管沙盒的实施更可能是从区域性沙盒开始。

在地方层面,由地方金融监督管理局进行监管,由金融委办公室地方协调机制对中央和地方监管进行协调,负责中央和地方机构之间的信息交换和协调、确立地方监管的自主性,实现中央监管和区域协同。目前在北京、上海、杭州等城市率先开展的区域性试点,需要监管主体与沙盒所在区域的各有关部门积极协调配合,构建更为真实的运行环境,也为之后推行创新项目提供了更为有效、全面、可行的反馈。

四、监管沙盒的机制设计

我国监管沙盒的机制设计,具体包括以下六个方面:

(一)准入标准

监管沙盒的准入条件应当包括两个方面:一是准入主体,即哪些企业或个人可以进入沙盒监管;二是准入的对象,即哪些产品或服务可以进入沙盒。表1 为不同国家、地区监管沙盒的准入标准。

表1 不同国家、地区监管沙盒的准入标准

续表

从表1 中已有规则可见,监管机构偏好于风控能力较强的金融机构,对于非金融机构较为审慎,但也有诸如中国台湾地区采取非常宽泛的将自然人都包括在内的标准。对于产品准入,监管机构用了较为原则性的规定,澳大利亚采用了禁止性条款排除不可以参加监管沙盒的产品类型。

我国在制定监管沙盒机构和产品的准入标准时,建议考虑下列几个方面:一是制定动态的、原则性的准入标准;二是对于准入机构,可以考虑从较为稳健的金融机构逐步扩展至类金融机构以及特定科技公司等,在此框架内,具体审核标准由监管机构根据当地监管沙盒的需求制定;三是准入产品应当符合“提高金融消费者福祉,满足实体经济之需求”的特点,特别在如今层出不穷的“创新”环境下,监管者应当有能力甄别产品的实质是否能够降低金融消费者的成本,提供金融消费便捷度、促进实现金融普惠并且为实体经济发展提供更加有效的金融工具。对于那些为创新而“创新”的金融产品,应当避免浪费监管成本和实验成本。对于标准的把控应当由独立的专家评审团或委员会作出评估并给出建议供监管机构参考。考虑区域差异和地方特色,应当先报中央机构批准后,由地方实施测试,并由金融委地方办公室协调机制进行协调。

(二)信息披露标准

在信息不对称的情况下,强制的信息披露被认为对保护投资者利益大有裨益,在金融监管领域被各国普遍采用。在金融科技快速创新发展的时代,其开放性、互联互通性、科技含量更高的特征,使得金融风险更加隐蔽,信息科技风险和操作风险问题更为突出,潜在的系统性、周期性风险更加复杂。①参见朱太辉、陈璐:《Fintech 的潜在风险与监管应对研究》,载《金融监管研究》2016 年第7 期。此时信息不对称问题越发突出,从现有规则观察来看,信息披露在沙盒监管中也被高度重视。英国FCA 要求公司履行信息披露义务,包括汇报公司每周关键事件和完整的最终测试报告。澳大利亚ASIC 要求获测试企业在测试结束后的两个月内向ASIC 上报一份简短报告,报告应列出测试期间测试业务的详细情况,①该报告要求提供:(1)测试期间的客户数量;(2)客户的一般信息(如年龄与地点);(3)收到和处理投诉的数目和性质;(4)上升到外部争议处理的投诉数量和性质;(5)说明测试期间查明或面临的问题并阐述问题的解决方案;(6)发展障碍的可行性的监管要求;(7)收入和支出信息(如财务报告信息)。ASIC,Regulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,资料来源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23 -august-2017.pdf,2020 年2 月14 日访问。若非涉必要的或符合公众利益,报告提供的细节将不会公布于众。报告所提供的信息将用于协助ASIC 审查金融科技豁免申请的运作和有效性,以及识别测试企业和消费者所面临的主要风险和问题。②ASIC,Regulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,资料来源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23-august-2017.pdf,2020 年2 月14 日访问。

参加监管沙盒的测试产品一般都具有较高的复杂性、创新性和科技性的特点。在我国的监管沙盒规则机制设计中,应设置信息披露标准,使得测试能够接受公众监督,确保监管沙盒实施的信息透明度。监管规则中除了明确参与者需要披露信息的事项、频率、方式和可获得性等,还应当要求披露者使用监管者和金融消费者可明白的语言和方式,避免晦涩难懂的表达使信息披露流于形式,监管沙盒区域性测试应遵循信息披露标准。

(三)退出标准

从目前各国和各地区的监管沙盒制度来看,退出条件主要包括:一是针对测试成功的企业的退出方式;二是针对测试失败企业的退出方式。不同国家、地区监管沙盒的退出标准见表2。

表2 不同国家、地区监管沙盒的退出标准

续表

我国监管沙盒制度,应设计金融科技企业项目退出标准,可以包括:一是监管沙盒的测试期限,部分金融创新产品和服务在短期内无法完成实验,过短的实验期不利于监管部门对产品或服务的充分考察,也会增加金融科技企业申请“监管沙盒”实验的频率,增加其申请成本。可参考我国台湾地区的做法,将基本期限规定为12 个月。二是通过沙盒测试企业的牌照获取规则和方式,可以参考我国香港地区证监会的做法,对持牌机构和非持牌机构采用不同的方式。三是规定测试期满前未通过沙盒测试的企业,可向金融稳定理事会提出延长申请,沙盒退出机制要求金融科技企业在测试期内必须有计划地管理申请牌照、申请个人救济或停止经营的时间,如果在测试期即将结束时,企业还没能够获得金融牌照或个别豁免,那么其就应开始准备停止公司运作。在延长期限内仍未通过测试的企业应在延长期限届满后退出并对停止其公司运作进行公示。考虑到区域差异,我们在机制设置时,对不同区域的测试的延长期限设定可以有所区分,对于金融科技发展水平较弱的区域,可以给予较长的延长期,以鼓励区域内科技企业发展。

(四)豁免机制

监管沙盒需要豁免适用某些金融监管规则,如英国的监管沙盒就豁免了金融科技准入的某些监管要求。①参见周仲飞、李敬伟:《金融科技背景下金融监管范式的转变》,载《法学研究》2018 年第5 期。提供了有条件的救济,允许金融科技企业在不持有许可证的情况下,对某些产品和服务进行为期12 个月的测试。英国FCA 认为推行豁免机制的益处在于将使金融科技企业不在FSMA 的范围内,因此企业在沙盒测试时不受授权要求或金融监管的约束,这将比其他选择更具灵活性。②FCA,Sandbox Regulatory,pp.14 -20,资料来源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory -sandbox.pdf,2020 年2 月14 日访问。澳大利亚的豁免机制规定,金融科技企业,产品和服务可以享受金融科技许可豁免,主要分为两大类:一是金融服务和信贷活动;二是金融产品和信贷合同产品。允许金融科技企业在不持有《澳大利亚公司法》或《国家信贷法》许可证的情况下,对某些产品和服务进行为期12 个月的测试。③ASIC,Reg ulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,资料来源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23 -august-2017.pdf,2020 年2 月14 日访问。并规定金融科技许可豁免不适用于以下范围:发行金融产品或提供信贷、复杂产品(如衍生品)、针对弱势消费者的产品(如消费者租赁)、长期关注的产品(如退休金和人寿保险)和不易逆转的非流动性产品。④参见范云朋、赵璇:《澳大利亚金融科技“监管沙盒”的经验与启示》,载《财会月刊》2020 年第1 期。

我国制定监管沙盒相关规则时,也需要考虑到一定的配套豁免机制,可以通过允许金融科技企业在12 个月(测试期)内不持有许可证的情况下测试某些金融产品和服务,促进金融服务和信贷创新。尤其是在我国已开展试点的情况下,各地情况必将存在差异性,对各地区的豁免机制可有所不同,对区域内的特色和核心金融产品和企业给予更多的豁免,以有利于这些科技产品和科技企业的创新。同时,通过金融委办公室地方协调机制,进行中央与地方监管沙盒的协调,进一步实现中央和地方的互通制度,进而向全国进行推广。

(五)项目评估机制

从域外和部分地区的经验来看,项目评估机制可以从评估阶段与内容和评估机构两个方面来总结。

1.评估阶段与内容。项目评估阶段一般分为准入、测试期和测试后三个阶段,目前主要国家和地区进行项目评估的阶段和内容稍有不同。

英国的项目评估针对准入和测试后两个阶段。测试前,FCA 在准入阶段对金融创新企业进行评估并给出结果,若申请获批,随后企业开始进行沙盒测试。测试后,测试企业向FCA 提交总结报告,FCA 根据测试结果予以正式评估,决定是否在更大范围内推广。澳大利亚的项目评估针对测试期和测试后两个阶段。测试期内的评估以对企业运行情况监控为主;测试后,ASIC要求依赖金融科技许可豁免的测试企业在测试期结束后2 个月内向其提供一份详细报告,该报告协助ASIC 进行项目评估。新加坡的项目评估发生在测试前和测试结束后两个阶段。测试企业向MAS 提交申请和技术说明等文件,经审核后,MAS 在21 个工作日内给予回复,对适合的项目进行评估,根据评估结果决定该项目是否进入测试。测试结束后,MAS 对测试结果进行评估并向申请机构反馈,合格的项目可在更大范围内推广。我国香港地区,测试结束时由HKMA 对项目进行评估,HKMA 并未提出明确的评估标准,而是针对金融科技产品的具体条件制订个性化的评估方案,HKMA 将出具评估报告,根据报告决定项目是否通过测试及是否准予更大范围的推广。①香港金融监管局:《金融科技监管沙盒》,资料来源,https://www.hkma.gov.hk/gb_chi/key-functions/international-financial-centre/fintech/fintech-supervisory-sandbox-fss/,2020 年3 月2 日访问。

我国的“监管沙盒”机制设置,可以考虑在测试前、测试期、测试后对项目进行评估。测试前,由评估机构对项目进行评估,决定其可否进入测试;测试期,对测试的实施情况进行评估并出具报告;测试后,由评估机构进行评估,并出具报告,决定该项目可否推向市场。我国监管沙盒的区域性试点中,也可在这三个阶段进行评估。

2.评估机构。英国由监管机构FCA 对项目各个阶段直接进行评估。澳大利亚的项目评估机构则是ASIC,新加坡的项目评估机构为MAS,我国香港地区的项目评估机构为HKMA。域外主要国家和地区的监管机构都采用了由本监管机构对项目进行评估的方式。

然而,若由监管机构直接进行项目评估,监管机构和被监管机构的直接互动则更为频繁和紧密,更易发生监管俘获。因此,监管沙盒需要由第三方独立评估。②参见周仲飞、李敬伟:《金融科技背景下金融监管范式的转变》,载《法学研究》2018 年第5 期。这就要求我们在设计监管沙盒的制度时,对项目的评估由第三方进行而不是由监管机构自行评估。在我国监管沙盒的机制中,我们可以借鉴域外各国经验,建立专业评估机构。该评估机构由与监管机构和被监管机构无利害关系的金融科技专家组成,针对不同的创新产品和项目,由专家委员会来评估决定产品或项目是否准入、测试实施和退出。根据在监管沙盒测试期间内收集的数据,对进行测试的产品和业务是否扩大实验或者完全放开,或者是否需要限制、禁止等作出评估,适时反馈真实的测试情况。并且,构建监管沙盒机制,应注重项目评估机制与信息披露标准相结合与互动,同时在整个监管沙盒机制的设计中,应注重项目评估机制与信息披露标准相结合与互动。由金融稳定委员会来评估,可邀请第三方独立机构参与。第三方独立机构可以有中央和地方两个层面。在区域性测试时由报中央监管机构批准后,再由地方第三方独立机构进行评估。

(六)金融消费者权益保护机制

消费者的信心和信任能够增强良好运转的金融市场的稳定性、增长、效率和创新,对金融消费者的保护同时有助于金融系统的稳定。把消费者利益保护作为沙盒监管遵循的原则已是惯例。监管沙盒使事后救济的内容得以一定程度提前,从而促进了对金融消费者的保护。英国FCA 强调了参与沙盒测试的企业提供的产品创新点应当为消费者利益保护提供很好的方式,并且提出了四种方式用来保护沙盒测试的客户。①这四种方式分别是:(1)在试验中,沙盒公司只能针对已经知情且同意被纳入测试的客户测试他们的新解决方案。客户被告知潜在风险和可得补偿;(2)金融行为监管局同意在个案基础上将披露、保护和赔偿适用于测试活动;(3)客户与同其他授权公司解除的客户享有相同的权利;(4)进行沙盒测试的企业需要赔偿客户的任何损失,并且需要证明他们具有这样做的资本。FCA,Sandbox Regulatory,pp.9 -10,资料来源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf,2020 年2 月14 日访问。澳大利亚ASIC 为金融消费者可能带来的风险进行评估,不仅规定了整套的企业诚信措施,还提供了可能发生争端的解决方式,确保参与的金融消费者权利受损后有充分救济的途径。

我国的监管沙盒机制同样应当将金融消费者保护作为其机制之一,使金融创新产品或服务在上市前具有相应的金融消费者权益保障措施,②参见21 世纪经济报道:《央行金融稳定局局长王景武:试点推进“监管沙盒”机制,有利于金融创新监管》,资料来源:https://m.21jingji.com/article/20190304/herald/818d6e0d8a1031fe4eb8ebdd8c7ce19e.html,2020年3 月2 日访问。具体应当体现在:首先,应当将“提高金融消费者福祉”作为筛选和评价产品体系指标中的一项指标,加强客户适当性管理、帮助消费者更好地理解和使用金融产品,当出现纠纷时,应有便捷、高效的纠纷解决机制确保金融消费者基本权益得到保障。其次,应向有意参加产品测试的金融消费者告知,其项目通过监管沙盒进行测试可能出现的风险。再次,金融消费者应是自愿参与测试,并且需要签署书面同意书。禁止以捆绑、强制等方式强迫消费者参与。最后,参与测试的消费者有一般金融消费者同等的财产安全权和依法求偿权,测试企业还需制订经监管部门审核的详细金融消费者权益保护及补偿方案。我国区域性测试中,因核心产品和企业的不同,接受保护的金融消费者也会有所区别。例如,杭州地区偏向于支付金融的消费者、深圳地区更多的是小微金融的消费者、重庆则偏向消费金融的消费者等,应设置更有区域针对性的保护机制。

五、结语

金融科技的快速发展,要求金融监管应更具主动性、灵活性和响应性等特征。我国监管沙盒可以采用先行先试的办法,通过地区性试点,发现区域性适用的沙盒机制中的优势与不完善之处,进而逐步向全国进行进一步的推广。也正是基于此,本文选择“区域性适用”这个角度进行研究,尝试性地提出构建一个基于中央和地方联动发展的沙盒监管模式框架和机制标准,包括设立准入、信息披露、退出、豁免、评估及消费者保护等机制,希望对我国监管沙盒的地方试点及未来全国范围的复制、推广和适用有所参考或启发。