特别国债，给你特别的爱

张国云

“两会”档期。

这天5 月25 日，学习强国推送了我在《中国发展观察》发表的“新基建”一文，很快转为热搜。第二天一早，我转在朋友圈，半小时光景，省卫计委老马厅长在文后留言：

“我国处在‘老基建’要补短板，‘新基建’要抓紧快上的重要关口。如医疗卫生的基础建设与人民群众追求健康需求的差距还很大。科技教学的基础设施，特别是一些关键配套的大平台还十分薄弱，如美国有15 个以上P4 生物安全实验室，我国台湾地区也有2 个，而我国大陆仅有1 个，这样的基础设施配置根本无法适应生命医学科学的发展。”

面对疫情，没有想到卫计委领导讲得入木三分。

我幽默了一句：“美国15 个以上P4 生物安全实验室又怎么啦？照样成了全球感染新冦肺炎的重灾区，死亡已经超过10 万人。”

但我又不敢怠慢的是，为中国医疗基础设施短板而汗颜。如果中国能达到美国实验室水平，想必这次新冠肺炎在中国，或许就没有“市场”了。

不是吗？

针对我国重大公共医疗设施短板，到底该由谁来买单？

就在一分钱难倒英雄汉时，蓦然想到全国“两会”政府工作报告刚刚提出的，要发行抗疫特别国债。

于是，我立刻给卫计委领导回复：医疗卫生的基础建设，也许只有等待抗疫特别国债！

为什么是特别国债？

这事，早在今年3 月27 日，中共中央政治局召开会议就明确提出，宏观政策力度要加大，要推出一揽子宏观政策措施。主要包括增加地方政府专项债规模、适当提高财政赤字率以及发行特别国债。

注意这个时间接点，按惯例本是传达贯彻“两会”精神的时间。由于疫情造成 “两会”推迟，改用中央政治局会议部署工作，表明高层对抗击疫情和复工复产的高度重视。

4 月17 日，中共中央政治局会议再度重申，积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。

在“两会”之前，高层频频提及的特别国债，就是指特定时期发行，用于特殊用途，并形成特定资产的国债，它无须列入一般公共预算，而是纳入政府性基金预算管理。

这里政府性基金预算的原则是“以收定支”，因此必须有受益性要求。据我们了解，我国历史上发行过两次特别国债，分别在1998 年和2007 年，其中2007 年发行的部分特别国债在到期后进行了定向续作。两次特别国债的用途分别是补充四大行资本金和注资中投。

具体看，第一次特别国债发行是1998 年8 月，财政部宣布发行期限为30 年的2700亿元特别国债，向工、农、中、建四大国有银行定向发行，用于补充四大行资本金，化解不良资产，提高资本充足率。

据公开资料，1998 年时，国有四大行不良资产比例达20%，为处置不良资产，财政部还设立了四大资产管理公司分别对接四家银行。

第二次特别国债发行是在2007 年，当时的背景是我国因持续增加的外贸创汇而导致的基础货币增加，同时对外汇储备管理进行改革。

这次共发行8 期、规模1.55 万亿元特别国债，期限分10 年、15 年期，其中0.2 万亿元向社会公众发行，用于向央行购买现汇及汇金公司股权，注资成立中投公司。

可见，特别国债是国债中的一种，相互之间又有着明显区别：

从资金用途看，普通国债所融的资金用于弥补政府预算赤字，而特别国债所募集的资金并不是用于弥补政府预算赤字，而是有特定的用途，一般是用于增补四大国有专业银行的资本金。

从时点要求看，普通国债收入与支出有一定的时间间隔，而特别国债收入与支出同时进行，即收即支。

从投资对象看，特别国债主要采取定向发行模式，认购方主要是国有商业银行，如果是面向社会公开发行的特别国债，个人是有机会购买的，比如，在2007 年的特别国债中有2000 亿元，是向社会公开发行的，而普通国债的对象主要为个人投资者。

从国债期限看，特别国债的期限一般为7 年期，或者10 年期，而普通国债分为短、中、长期三种，其中短期国债期限1 年以内（包括1 年），中期国债在1 年到10 年以下，长期国债期限超过10 年。

从实施情况看，这两次特别国债发行，先后都发挥了保持中国经济相对平稳快速发展的作用，而且两次发行特别国债之后，指数都有一波趋势性上涨行情，1998 年一个月内上证涨幅12.7%，2007 年正值牛市，随后冲上6124 点。

说到这里，必须申明一下，本次发行特别国债，是为了疫情，不是为股市而来。当然货币多了，对股市而言，肯定是利好。

因为根据今年政府工作报告，发行抗疫特别国债1 万亿元，赤字规模约3.76 万亿元，地方政府专项债券3.75 万亿元，意味着推出一个约8.5 万亿元的财政政策大包，是集中精力做好“六稳”工作、落实“六保”任务、实现政策有为和推动经济高质量发展的重要制度安排。伴随着当前全球疫情和经贸形势极大的不确定性，短期阶段性地将赤字率提高至3.6%，有利于稳定并提振市场信心，以更大的政策力度有效对冲疫情影响，真正发挥财政政策稳定经济的关键作用。

政府工作报告明确，新增的1 万亿元赤字与同时发行的1 万亿元抗疫特别国债将全部转给地方，主要用于支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等确保“六稳”“六保”的支出需要。通过特殊转移支付机制直达市县基层、直接惠企利民，体现了积极财政政策的执行效率；在资金的使用上，还将更加注重进一步发挥乘数效应和杠杆效应。

“积极的财政政策要更加积极有为”是对今年财政工作的整体部署。一系列积极的财政政策，不仅为促进经济社会秩序全面恢复、助力市场主体纾困发展提供切实保障，也是激发市场主体活力、推动经济发展方式加快转变、推进更高水平对外开放的有力支撑。

这么一说，人们可能不免纠结或焦虑起来，发特别国债这是抗疫时的特殊手段，某种程度说，也是小曲好唱口难开。

特别国债这钱怎么到位？

本来2020 年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是脱贫攻坚决战决胜之年，面对突如其来的新冠肺炎疫情给我国经济社会发展带来的冲击，日子肯定过得紧巴。

正如5 月28 日李克强总理在十三届全国人大三次会议在北京人民大会堂举行的记者会上所言：“过去我们说不搞‘大水漫灌’，现在还是这样，但是特殊时期要有特殊政策，我们叫作‘放水养鱼’。没有足够的水，鱼是活不了的。但是如果泛滥了，就会形成泡沫，就会有人从中套利，鱼也养不成，还会有人浑水摸鱼。所以我们采取的措施要有针对性，也就是说要摸准脉、下准药。钱从哪里来、用到哪里去，都要走新路。”

翻开2020“国家账本”，我们可以知悉一二：

根据预算法，我国政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”构成。

以一般公共预算为例， 2020 年全国一般公共预算收入预计180270 亿元，因受疫情影响比去年下降5.3%。

2020 年支出247850 亿元，因受疫情影响比去年增长3.8%，主要用于保障和改善民生、推动经济社会发展等。

不同于往年的是，2020 年“国家账本”中，还有一项特别的“账目”——抗疫支出。

李克强总理肯定地说：“这次规模性政策筹措的资金分两大块：一块是新增财政赤字和发行抗疫特别国债，共两万亿元。还有另外更大的一块，就是减免社保费，有的国家叫工薪税，并动用失业保险结存，推动国有商业银行让利、自然垄断性企业降价以降低企业的经营成本。这一块加起来大概是前一块的两倍。我们是要将这些资金用于保就业、保民生和保市场主体，支撑居民的收入。这些资金和我们现在全部居民收入40 多万亿元的总盘子相比，比例达两位数。”

有人统计，将财政赤字、特别国债、地方专项债三项合计，今年债务高达约为8.51万亿元，较2019 年增加了3.6 万亿元。

谁都知道，改革开放以来，中国赤字率始终保持在3%以下，只在2016 年和2017年预算赤字率达到3%的水平，2019 年预算赤字率又降为2.8%。

此次受疫情影响，一举突破3.5%大关。赤字规模将比2019 年的2.76 万亿元增加1万亿元，达到3.76 万亿元。

需要注意的是，抗疫特别国债体量的最终确定，也为近期引发广泛争议的中国要不要“赤字货币化”问题给出结论。

从1 万亿的抗疫特别国债额度和用途限制，可以看出财政逆周期发力，并未依靠带有一定“赤字货币化”影子的特别国债来支撑，而是更多地依靠在严格财政纪律约束下的赤字规模来填补，体现出当前中国财政政策实加积极有为。

正如5 月28 日李克强总理在十三届全国人大三次会议在北京人民大会堂举行的记者会上所言：“过去我们说不搞‘大水漫灌’，现在还是这样，但是特殊时期要有特殊政策，我们叫作‘放水养鱼’。没有足够的水，鱼是活不了的。但是如果泛滥了，就会形成泡沫，就会有人从中套利，鱼也养不成，还会有人浑水摸鱼。所以我们采取的措施要有针对性，也就是说要摸准脉、下准药。钱从哪里来、用到哪里去，都要走新路。”

当下抗疫特殊国债1 万亿，比此前市场预期的3 万亿左右的规模要低。由此传递出的信号是：中国并未随西方发达经济“亦步亦趋”，不是机械地、简单地规划财政刺激规模。中国政府依然珍惜正常的财政政策空间，注重财政资金使用的针对性、适时性和有效性。

中国在赤字安排上仍然节制。在这一点上，绝不会向欧美国家学习，搞大举发行货币的“偏门”。

对于今年总额达3.75 万亿元的地方政府专项债的用途，政府工作报告也予以明确——“两新一重”，即新基建、新型城镇化和重大工程建设。

这里的新基建，主要是发展新一代信息网络，拓展5G 应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。

这里的新型城镇化建设，主要是大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求，新开工改造城镇老旧小区3.9 万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。

这里的重大工程建设，主要是加强交通、水利等重大工程建设，增加国家铁路建设资本金1000 亿元。

在央地财政压力凸现的前提下，本次政府工作报告提出的为企业减负目标甚至大于去年。2019 年全年减税降费共2.36 亿元，超过了原定的近2 万亿元规模。2020 年提出的目标是，全年为企业新增减负超过2.5 万亿元。

主要包括，继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000 亿元。还包括前期出台6 月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。

作为政府工作报告起草组成员、国务院研究室党组成员孙国君告诉我们，市场对特别国债规模的有些预期要更高一些，但广义财政政策涵盖一般公共预算、政府性基金预算等四大预算，在这些盘子里有通盘考虑。

就抗疫特别国债而言，1 万亿元的规模是合适的。

孙国君又进一步说，今年中国同时还将发行地方政府专项债券3.75 万亿元，比去年增加1.6 万亿元，这些债之间要配合使用，同时还有预算内投资：

“我们不能简单地看一项来确定财政政策力度，一定要通盘地看今年报告提出的财政政策，包括金融政策的配合，包括财政政策执行方式。”

在发行特别国债的同时，中国新增地方专项债也扩大了规模。若把二者放到一个盘子里通盘使用，无疑是科学合理的。

这么一算账，人们心里有底了。下一步，我们应该如何用好这笔特别国债？

这就是说，我们的钱往哪里去？

——进一步明确抗疫特别国债的资金用途。政府工作报告已经明确，将与财政赤字内增加的1 万亿元结合，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，可以说是一条市场化改革的路子。

在降费节支方面，一要强化阶段性政策，与制度性安排相结合，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。前期出台的6 月前到期的主要减税降费政策，执行期限延长到今年年底，支持市场主体纾困发展，努力稳企业保就业。预计全年为市场主体新增减负将超过2.5 万亿元。二要调整优化支出结构。今年基本民生支出要只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减。中央本级支出下降0.2%，其中非急需非刚性支出压减50%以上。地方财政也要大力压减一般性支出，继续压减“三公”经费。

——抓紧建立特殊的转移支付机制。作为特殊时期的特殊举措，今年政府工作报告还强调要建立特殊的转移支付机制，缓解地方财政困难，新增加的财政赤字和抗疫特别国债全部安排给地方，要不折不扣用在落实“六保”任务和减税降费等方面。

抗疫特别国债与新增赤字共2 万亿元资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

——努力加大有效投资。正如“两会”前夕，5 月14 日财政部部长刘昆发表的《积极的财政政策要更加积极有为》一文中提及，“要通过抗疫特别国债、地方政府专项债券等多种渠道，增加政府投资”。这也是官方层面首度明确，抗疫特别国债将用于“增加政府投资”。

不可否认，这次疫情给市县财政带来的收入性冲击是最大的。据我们了解，不少地方市县财政收入降幅已达到50%，因此必须保证地方基本财政能力。抗疫特别国债主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。安排地方政府新增专项债券3.75 万亿元，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。 重中之重确保脱贫攻坚任务如期全面完成。以“六保”“六稳”为着力点提高政府投资收益，同时撬动社会资本跟进。

——发挥“四两拨千斤”的作用。就像李克强总理强调的：“钱是可以生钱的，用之于民的钱可以创造新的财富，涵养税源，使财政可持续。我们一定要稳住当前的经济，稳定前行，但也要避免起重脚，扬起尘土迷了后人的路。如果经济方面或其他方面再出现大的变化，我们还留有政策空间，不管是财政、金融、社保都有政策储备，可以及时出台新的政策，而且不会犹豫。保持中国经济稳定运行至关重要。”

笔者觉得，还应将相关资金用于注资一些需要补充资本金的金融机构，尤其城商行、农商行等，也包括国有大行，适度提高其资本充足率。唯其如此，才能让银行更有能力给企业贷款、支持实体经济。特别需要注意的是，国债资金在使用上，必须发挥“四两拨千斤”的作用。

写到这里，想到本文开头马厅长的留言，之后我见浙江籍的全国政协委员、中国工程院院士、军事科学院军事医学研究院研究员陈薇，在“两会”聚焦国家公共卫生安全建设的建言献策，马上推送给他：

“进一步融合生物安全科研、产业等多方力量，搭建学科交叉平台，整合从原始创新到成品产出的全链条，打通成果转化‘最后一公里’，以更好更快地保障人民健康安全。”

好吧，在危机中育新机、于变局中开新局。

有了特别国债的真金白银，在这个特殊之年，就让我们一起撸起袖子加油干，加快经济“体能恢复”，加码促进经济动能的复苏和经济活力的提升，早日将新冠肺炎疫情造成的损失夺回来。

特别国债，给你特别的爱，这是 “柳暗花明又一村”吧。