“公共管理”的真相

马翠军

西方政治学不仅关注那些给社会带来秩序、提高生产率的组织方式如何转换成政治层面的权力分配机制和政府层面的执行机制，更纠结于一系列二元矛盾的共生与契合：权力与权利的“团结”，权力与真理的“一致”，自由主义与极权主权的“双生体”，官僚行政与自由市场的内在亲和等。这些现象不同程度显现于西方政治运行，但并不是孤立或分散的存在，而是共存于西方政治治理的流变中，或者说是西方民族国家自带政治基因在治理层面呈现的不同政治症状，具有综合性和系统性。如果从发生学角度来理解和探源这一问题，米歇尔·福柯在其《安全、领土与人口》中带有原初意义上的“公共管理”概念将为我们提供一个极为恰当的切入视角。

福柯所谈的“公共管理”与今天学界的公共管理、新公共管理以及新公共行政等有很大区别，甚至具有截然相反的含义。今天谈的公共管理是针对市场外部性的公共服务供给，或者是以市场为中心、以市场为原则推进公共资源的配置;福柯的公共管理则是和商业活动、城市发展、市场经济相结合的统一体，是以市场经济、城市共同体为范本，通过一系列必要的干预手段，将整个国家的安全、领土和人口按照城市化、市场化、商业化的标准来管理，带有强烈的规划性、指导性和强制性。公共管理是国家理性，以增加国家力量为目的。从十五、十六世纪开始努力将社团、协会等置于其公共权力之下，到十七、十八世纪操纵、维持、分配、重建一些力量关系，进而在组织人口进行商品生产中形成竞争性力量关系，公共管理逐渐形成一整套可以增强国家力量又能维持良好秩序的方法，开始在“秩序与力量之间建立一种动态的、特定的和可控制的关系”。公共管理以国家理性开启现代治理方式，并以国家理性塑造政治与行政、国家与个人、政府与社会等二元关系，为以治理为核心的现代政治发展框定演进路径。

一

“政治革新像同时代的社会革新一样，以流动的财富和货币的扩散为条件。”伴随欧洲城市兴起和商业流通，经济要素扩充为可自由流动的土地、资本（货币）和劳动，完全建立在地产基础上、人身依附性的庄园经济受到极大冲击，土地可以租赁、买卖，农奴可以自由流动，劳动可以换取价值，与现金经济不相容的庄园制度趋于瓦解。十六世纪的欧洲，与新兴资产阶级同步出现的还有一个新的阶级—“贫困贵族阶级”。贵族为保持个人荣耀开始逐渐放弃暴力习惯接受国王权威，放弃自治和司法权力进入王室，他们拥簇国王组成为王室成员，依靠国王的庇护过着贵族生活，在宫廷礼仪的训导下逐渐形成诺贝特·埃利亚斯所说的“宫廷社会”。宫廷社会与市民社会成为支撑十七至十八世纪西欧社会政治转型的两股核心力量。宫廷社会延续了封建贵族的身份和荣耀，同时也在宫廷礼仪的纽带下逐渐成为一种带有身份和地位影响力的政治团体。贵族、领主从原有封建统治的政治基石转换成议会、政党、王室的职业政治家，通过政治建议、政治决策、政治立法等影响甚至决定国家政治走向，政治作为一领域出现在国家上层社会。如马克·布洛赫所说，西欧各国议会，英国议会、法国三级会议、德国等级会议和西班牙代表会议表现出来的都是非常贵族化的代表制度（《封建社会》）。政治从起初就是精英政治，政治意味着地位、权力和影响力。政治阶层的精英属性使其不齿于对下层社会直接管理，尤其仍以贵族身份彰显自身影响力的政治精英更不愿参与市民阶级的社会治理。如托克维尔所说：贵族领主不齿于总督的官僚职位，认为它是一个僭权者的代表，是资产阶级或农民在政府中任职的一批新人，是一群无名小辈（《旧制度与大革命》）。贵族将整个社会治理任务让位于君主—政府主导下的公共管理。由此，从宫廷社会和市民社会延伸出两种社会治理力量，即议会（政党）政治和公共管理（行政）。

精英政治阶层专注于法律、立法和决策，并试图以此来影响、指导和规约君主和政府行为。而君主政府主导下的公共管理则是完全根据商业化、市场化和城市化的标准实施治理，注重实际治理中的细节管理，而且迅速地、直接地采取行动，解决当下问题。工商业、市场、资本作为新兴领域，大量新兴事务并不能从自然法、习惯法中找到惯例，必须依赖于公共管理自身确定解决问题的方法，如此，规章、制度、法令、禁令、指示等成为公共管理的特点。正如福柯所说：“如果说主权的目的内在于主权自身，并且主权以法律的形式从自身获得其手段，那么治理的目的则存在于它治理的事物中，存在于对治理所指导的过程的完善和强化中，治理的工具不再是法而是策略。”在福柯那里，推动公共管理的国家理性与主权、与法律是断裂的，没有来源问题，没有基础问题、合法性问题，合法性只源于治理本身。人民法、道德法、自然法、神圣法，国家理性可以顺从这些法律，遵守这些法律，条件是这些法律只是国家理性的游戏元素。公共管理在治理和实践中推进自身合法性，政治层面的法律对其不构成约束，只是其实现自身目的的工具。公共管理对政治和法律蔑视，甚至导致国家极权化走向，是因为公共管理更符合国家理性对国家力量增长的强烈要求，而非议会政治淡出国家理性选择范围。政治与行政间的矛盾与冲突具有天然性，从君主时代到二十世纪，这种不可调和的矛盾始终存在，政治与行政在国家功能和权力分配上的关系也始终在调整。

但公共管理引发的真正问题，不是政治与行政谁强谁弱的问题，而是国家理性的问题：谁能够，或者如何能够增长国家力量。政治与行政以及司法等其他权力形式共同构成的相对权力域和权力竞争空间，是国家在“秩序与力量之间建立一种动态的、特定的和可控制的关系”的基础，国家理性无论形式上还是本质上都追求权力和功能的分化、开放与竞争。国家不排斥政治，也不排斥行政，只要能够促进国家力量增长，国家就愿意让某些方面做出牺牲，君主专制、议会专制以及代议制其实没有根本不同。民主与极权有时候只是同一权力体系内两个“孪生”的可供国家理性选择的治理形态。

二

贵族、领主作为一种阶级力量曾是封建社会的政治基石，而脱胎于封建社会的民族国家在治理上仍试图寻找一种新的、稳定可靠的政治基石来支撑国家权力运行。推进城市化、商業化、市场化的公共管理不再依靠阶级力量或特权势力，而是依靠从阶级和特权中解放出来的自由劳动力组成的各种职业。因为城市为君主提供了一个各种职业、不同人群紧密共存的共同体范本，“公共管理的目的在于控制和负责人们的职业，而这个职业可以构成国家力量发展中的区别特征”，职业的这种国家力量中的区别特征恰恰是公共管理推进官僚行政的依托。

自由曾是一种专利品、一种特权，拒绝被农民阶级分享，贵族将农民捆绑在自己的土地上，而市民则将农村阶级排斥在商业和工业活动之外，贵族是自然垄断，城市的管理层是蜕变的寡头政治。从城市到乡村到处充斥着城镇卡、道路卡、桥梁卡、河道卡。公共管理就是要打破城市、庄园、教会特权，将城市、庄园和教会的一切公共事务，诸如市政、道路、河流设施、市场、商业、手工业、文化教育、公共卫生、济贫赈灾等都纳入公共管理范围。私有特权的公共化，其结果便是大量人口、劳动力从原有司法庇护和特权制度下解放出来，成为可流动的自由劳动力。自由劳动力正是国家以公共管理推进重商主义的前提。

公共管理对公共责任的承担让个体能够自由选择生活，某种意义上就是“将权利交给国家意味着自由”。但对公共管理来说，让领土上的人口、劳动力自由流动，并不是真正的目的，其真正的目的在于如何让自由的人口与国家理性结合，让个人力量与国家力量结合。这个结合点就是对自由人口进行组织和动员，把缺乏共同目标的分散的个体变成一个个高效协作的团体，由此，国家开始刺激、引导和决定人们的职业。对自由人口进行职业化组织，是公共管理、重商主义和国家理性目标的具体化行动。福柯说：“公共管理就是一整套干预和方法，保证生活，让生活更好，能够真正地有益于构成国家力量，有了公共管理，就有了一个循环;始作于针对个人理性的、盘算性权力的国家，又回到作为一整套增长的或有待增长力量的国家。”公共管理，最重要的不是贵族和庶民的区别，也不是身份的区别，而是不同的职业。职业是一种个体身份转换器，将人从一种身份地位转换成独立的个体，拥有自身的岗位和职责，甚至权利和义务。福柯认为公共管理瞄准的就是人的职业，而人的职业与国家有关系，职业是个人达到完善的途径，也可以让国家臻于完善。

公共管理第一次将国家与个体民众直接对接起来，第一次运用公共权力对民众进行职业化的组织、动员，开启了国家权力与个人权利关系塑造，并以此影响和改进整个社会政治运行。但以国家理性开展对个人组织形式和职业结构的塑造，自然会过分强调国家理性、强调组织制度和职业规则，个人的成长空间、职业空间、发展空间完全被政府掌控，个人成为一个消极的、被动的、任由支配的存在。国家和政府似乎成了每个个体的“监护人”。用“职业”这一似乎吻合市场、商业社会规范的组织方式取代传统贵族阶级作为国家政治基石和治理渠道，政治上达到了目的，实现了君主和国家的权力高度集中以及国家力量的增长，但对于个人，可能只是从原有私人特权步入到另一个放大版的私人特权中。当然，我们很难将此归罪于公共管理本身，由于公共管理构建了一整套对于商业、市场高效的理性运作体系，它将国家理性与经济理性、职业理性结合起来，成为一个整体，资本主义因此得以生成。

但无论如何，公共管理对国家与个人关系的探索对政治治理具有重大意义，为此后公民权利与国家权力的“双向度”同步增长指明了方向。自由主义作为新的治理方式要改变“单向度”的人，实现个人自由、权利的增长，但增长的路径并没有改变，如同政府刺激、引导就业一样，政府“通过更多的控制和干预来引入更多的自由”。在福柯看来，自由主义的主要治理后果便是“控制、约束、强制手段的惊人扩张”。在控制与干预方面，自由主义与公共管理一脉相承。

三

公共管理在努力瓦解私人特权的同时，寻求新的政治基石，塑造新的治理渠道，转变新的治理方式，这一切都不是革命性的，而是在不自觉地参考封建社会治理规则的基础上进行的选择，正如寻找新的政治基石一样，职业相对于私人特权，并不神秘，只是另一种对人的控制和占有方式。同样地，公共管理追求新的治理方式，也需要从原有的封建契约模式转换成与国家理性、职业理性、经济理性相一致的官僚行政。也正是国家理性、职业理性、经济理性与官僚理性一起催生了市场经济和资本主义，更主要的还在于理性官僚体制本身就是原有诸种社会力量通过权力公共化聚合而成的： 在国家破除私有特权的同时，将私有特权治理方式政令化、专业化、组织化，以官僚行政取代封建契约。

福柯认为公共管理国家不是各种社会力量组合成的整体，不是意大利那样在不同政党、工会、行会、教会、南方、北方以及黑手党之间建立必要的平衡，各种社会力量没有共同目标、没有协作机制，没有共同体的内在关联。公共管理在治理层面就是要对这些不同的社会权力进行改造：它要操纵、维持、分配、重建一些力量关系，一些处于竞争空间的力量关系。公共管理的目的就是将所有社会力量纳入到实现国家理性目标的竞争中，每一种社会力量必须在实现国家力量增长中扩充自己。竞争是激励，又是约束;是效率，又是公平;是秩序与力量的结合，是现代社会秩序与增长的根本所在。如福柯所说，治理艺术在一个相对力量的场域中展开，治理艺术迈进了现代的一大门槛。

要操纵、维持、分配、重建社会力量关系，最简单的办法就是将社会力量的权力公共化、国家化，让传统和习俗力量转换成国家法令。这种转换，强化了社会力量的国家属性，强化了社会力量服务国家力量增长的约束力和竞争性。在吸收、借鉴，甚至利用传统行会、城镇、教会等治理方式基础上形成的官僚行政，熟知各种社会力量内在运行规则，从起初就具有很强的专业性，这让其与市场化、商业化进程中的职业理性、经济理性呈现天然的吻合，从而助推国家力量的增长。同样，在公共领域，长期由教会掌管的社会济贫事务交由政府负责，并以《济贫法》的方式转化为公共管理，由政府主导的济贫不再是像教会那样展示善良行为的社会救济，而是一种国家干预主义政策，通过接受国家供给，个人要放弃某种自由，譬如进入工厂为国家服务。如托克维尔所說，国家不仅赈济农民于贫困之中，还要教给他们致富之术，必要时还要强制他们致富。由教会负责的教育也由政府接管，公共教育的内容、目的完全与日后的就业登记和职业选择紧密相关，教育成为一种系统性、专业化、体系化的管理。行会、城镇、地方、教会等社会力量，在公共管理的专业化、政令性塑造中，逐一聚合到国家理性建设的行政管理中。

当社会力量逐一聚合成行政力量，社会的方方面面便纳入公共行政的主导范围。为了国家力量的增长，行政手段可以延伸到几乎所有具有集体属性的团体。城市不再自由，地方不再自治，行会不再自主，工业统一流程，农业统一规划。沒有一个城市、乡镇、村庄、济贫院、工场、修道院、学校能在各自的事务中拥有独立意志，能够按照自己的意愿处置自己的财产。以城市为例，设立入市关卡，不能征收捐税，不能抵押、出售、诉讼，不能租赁城市财产，不能加以管理，不能使用城市收入中的盈余部分，除非得到依据总督报告而发出的御前会议裁决，城市的一切工程都得依照御前会议裁决的方案和预算进行（托克维尔：《旧制度与大革命》）。对公共管理推行下的行政管理和国家权力无限增长，福柯作如下判断：这种与国家权力相连的常量所带来的首要的、可见的后果就是摧毁了社会共同体的网络和组织，正是这种毁坏通过某种连锁反应和循环反应，又要求保护主义、统制经济和国家权力增长。

无论是政府行政性地聚合社会力量还是国家直接摧毁社会组织，都导致政府与社会一体化，社会失去自主性和创新能力，社会对政府的依赖会进一步强化政府与国家权力的增长，直到政府无法承受。这种治理教训迫切要求划清政府与各种社会组织、社会力量的界线，也迫使政府采取措施激励、引导各种社会组织发挥自身积极性，参与社会各方面治理。但必须清楚的是，无论政府推行什么样的自由政策，社会力量增长如同个人自由增加一样，都是治理的一种结果，都会伴随政府控制、刺激、引导等干预性力量的进一步扩张。

福柯意义上的公共管理是国家权力第一次跨过理性门槛，对于如何施展自身的权力，如何处理政治与行政、国家与个人、政府与社会诸多关系，没有任何经验，它更多地是以封建国家治理为模板，仍带有私人特权的行事风格。但作为国家理性，公共管理毕竟开启了现代治理方式，塑造了现代治理体系框架，为此后自由主义、新自由主义治理的开展、变迁、走向确立了基本路径。治理是现代政治的核心，不只是公共管理，自由主义、新自由主义的本质同样也是“治理主义”，自由主义思考问题相对于公共管理有着异曲同工、殊途同归的感觉：“自由如何能够具有一种国家化的功能和作用。”

福柯以“公共管理”探源现代西方政治真相：政治就是治理，治理就是生产—生产法令、生产制度、生产职业、生产市场、生产自由、生产权利、生产社会组织和社会力量等，这一切无一例外，都是在生产国家力量。

（《安全、领土与人口》：[ 法] 米歇尔·福柯著，钱翰、陈晓径译，上海人民出版社二0一八年版）