政策导向下资源型城市的路径创造研究

杨俊凤 李业锦

摘要：资源型城市在计划经济体制下对我国的经济发展起到了积极的推动作用。随着我国经济体制的改变，资源型城市发展进入了瓶颈期，同时资源型城市转型一直是我国关注的热点话题。现以四川省自贡市为例，主要分析了自贡资源型城市路径创造模式的发展历程，以及路径实施期的主要成效。对路径创造的经验做出总结，并提出发展智能制造，探索结构调整动能转换新动力;全面改革创新，探索构建内生动力机制新模式;扩大开放合作，探索区域协同转型升级新路径;强化顶层设计，探索构建政策制度转型新机制等发展对策，为其他资源型城市的政府管理提供理论参考，加速资源型城市的转型升级。

关键词：资源型城市;政策导向;路径创造

中图分类号：F290    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）07-0100-08

Research on Path Creation of Resource-based Cities under Policy Guidance

——Taking the aviation industry in Zigong City， Sichuan Province as an example

Yang Junfeng，Li Yejin

（College of Resources， Environment and Tourism， Capital Normal University， Beijing， 100048）

Abstract： Resource-based cities have played a positive role in promoting China's economic development under the planned economic system. With the change of China's economic system， the development of resource-based cities have entered a bottleneck period， and the transformation of resource-based cities always have been a hot topic of concern in China. This article takes Zigong City， Sichuan Province as an example， to learn from the "salt capital" of China to learn the "Zigong" aircraft， analyzing how the central government and local government behaviors jointly create a new advanced manufacturing industry and become a new economic growth， provide theoretical reference for government management of other resource-based cities，to accelerate the transformation and upgrade of resource-based cities.

Key words：resource-based city; policy orientation; path creation; Zigong City

一、前言

資源型城市是指依靠当地一种或多种自然资源的开发与加工而兴建或发展起来的，且资源型产业在整个城市经济中占主导地位，以资源或其初级加工产品输出为主要职能特征的一类城市的总称。我国有262个资源型城市，其中有116个为地级资源型城市，据《中国资源型城市转型指数报告》显示，我国近一半地级资源型城市面临严重转型问题，资源型城市亟待进入可持续发展阶段。党的十九大报告明确提出“支持资源型地区转型经济转型发展”，我国资源型城市转型任务艰巨，迫切需要找到一条适合资源型城市转型升级的路径。

20世纪90年代后期，以路径依赖理论和路径创新理论为核心的演化经济地理学的出现，为资源型城市转型问题的解决提供了新的视角。该理论强调不确定性、内生的技术变动或创新、企业的非利润最大化行为。胡晓辉的文章指出，资源型城市发展的三种模式包括制度层叠、制度转化和制度替代，强调制度在资源型城市发展中的重要作用。颜银根、安虎森指出，在演化经济地理看来，世界无时无刻不在变化，对于区域发展，要使用动态的视角来看待问题，需要演化的政策。李福柱通过对演化经济地理学进行文献综述梳理，认为制度变化会改变企业发展环境，进而导致企业组织惯例的演进，从而决定企业行为。

综观已有相关文献，关于路径依赖和路径创新已具有一定的研究成果。但是，在过去的路径依赖和路径创造的分析框架中，至少存在着两大不足。一是研究过多或少将资源型城市衰落与转型中的产业形成和演化等同于技术形成、商业化。事实上，资源型城市的产业演替过程中，除了技术，制度起着至关重要的作用，尤其在转型地区。二是由于受到新区域主义影响，现有研究多是关注本地尺度对地方产业形成与演化路径影响，忽视了国家的几个空间层面，特别是中央政府，以及对地方和中央政策的共同作用产生的路径创造，缺少多视角的角度进行分析。

由于我国资源型城市产业结构中资源型产业的特殊地位，单纯地依靠市场导向进行资源配置和产业转型难以达到有效的转型目标，因此，政府的干预、推动和政策扶持便起到了尤为重要的作用。2017年4月，自贡市被列为全国首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区。现在演化经济地理学的角度下，对自贡城市的成功转型进行理论和实践研究，以期在理论上丰富政策对资源型城市转型的认识，在实践上以期对国内其他资源型城市经济可持续发展提供可行性发展思路。

二、发展历程

自贡市具有两千年的盐业历史，从古至今自贡因产井盐而富商云集，素有“千年盐都”美称，一度成为中国井矿盐的中心和最大的手工工场，自贡也因盐业的鼎盛“富庶甲于蜀中”，被誉为“川省精华之地”。同时，自贡也是世界上最早开发利用天然气的地方，也是四川省最早的省辖市和工业重镇。改革开放四十年来，自贡市逐渐发展机械制造、盐及盐化工、新材料和航空等产业，突破自贡作为资源型城市依赖盐业发展的局限，并取得了显著的成效。此外，首届全国老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设政策培训会在四川省自贡市召开。总体看来，改革开放以来，自贡资源型城市路径创造可以分为三个阶段，包括路径探索期、路径尝试期和路径实践期。

（一）路径探索期（1978-1999年）

盐业技术改造，经济先蓬勃发展后连年亏损，遭遇瓶颈期。自贡盐业发展一直较为波动，但大体处于产量增产的状态。改革开放之后，自贡的工业生产力得到很大的解放，除对盐业和盐化工业进行技术改造外，又发展了化纤工业、机械制造、新材料等产业，成为了四川省加工制造能力最强的地区之一，工业经济总量居全省第三位，仅次于成都、重庆。部分产业在行业、西南乃至全国都具有较高的声誉和影响力。

从90年代市场经济在中国全面推进开始以来，自贡的经济遭遇发展瓶颈，工业经济出现连续下滑，产业结构没能跟上时代的步伐，经济受限于体制机制、人才交通等劣势发展停滞，一批企业逐渐走上年年亏损最终破产倒闭的道路。从1995年至1999年经济连续五年负增长，盐业连续八年亏损，工业经济总量由1988年全省（包括未直辖的重庆市）第三位后退到1999年第八位。90年代是自贡“失去的十年”，正式失去了清末民初（20世纪初期）建立起来的“成（成都）、渝（重庆）、井（自贡）”三足鼎立的格局，甚至开始与新兴城市发展差距拉大。自贡出现经济连续负增长的原因，主要是由于自贡没有注重盐产业集群、多品种盐及盐化工产品开发不够、原盐利用率低，物流经济建设迟缓，过度的盐业管制，生产成本高，盐文化旅游产业发展缓慢，旅游产品单一、缺少创新，并且一直以自贡盐业历史博物馆、海井参观为主。

1978年以后，自贡的重工业产值呈现增长趋势，1995年经济受挫，重工业产值开始下滑，重工业产值占比下降到66%。自贡因盐而兴，新中国成立之后，轻工业产值占比达92.5%。产品的附加值低，逐渐限制了自贡的发展，轻工业产值比重逐渐下降。

（二）路径尝试期（1999-2012年）

开始发展机械产业，但产业规模不足以成为优势产业。面临省内外井矿盐工业的蓬勃发展和精盐成本高、效益低的现象，且长期以来盐价严重背离其价值，加之税高价低和统筹死板的管理体制下，制盐企业严重缺乏生机和活力，缺乏自我创造和自我发展的能力。1999年，国家为协调东西部之间的经济发展差距，提出“西部大开发战略”，给西部地区带来了一定的经济发展动力。2002年，国家“振兴东北老工业基地”战略的提出，对地处西部，又是老工业基地的自贡，虽然没有享受到振兴老工业基地的政策，但却走上了一条振兴老工业基地之路。国家政府“西部大开发”战略的提出、地方政府应用“振兴老工业基地”等措施对自贡的经济发展起到一定的回升作用，但产业规模仍然较小，离优势产业发展要求还有差距，且加工工业特征明显，产品多处于产业链上游，产品技术含量低、附加值低，处于价值链的低端。这种现象一直持续到2012年。“十一五”期间，地方政府提出“把四川省以重大技术装备为重点的装备制造业建设成为结构优化、重点突出、特色鲜明、核心竞争力强的国家重大技术装备制造基地”的目標，发展机械工业和新材料产业，产品创造了多项“国内第一”和“国际领先”，拥有极高的行业知名度。由此，自贡市工业经济保持了快速、持续、健康发展的势头，综合实力不断增强。但作为老工业城市，自贡经济发展仍存在着诸多问题， 机械工业、盐化产业、新材料产业三大主导产业发展迅速，但盐化、新材料产业规模仍然较小， 离优势产业发展要求还有差距。自贡经济总量偏小、结构不合理、产业层次低， 产品结构调整与优化升级和节能减排任务艰巨， 骨干企业盈利能力和辐射能力不强、历史包袱沉重等问题。而且，自贡市工业经济发展面临越来越严峻的资源承载力和环境容量的约束，成为当时制约自贡工业发展的瓶颈。新型产业的出现，重工业产值占比逐年上涨，到2012年，重工业产值达81%。

2010年，国家发展改革委东北振兴司负责人在自贡，就编制全国老工业基地调整改革规划，研究制定老工业基地调整改革的政策措施进行专题调研，并表示将把自贡纳入全国老工业基地调整改革专项规划，为自贡发展航空产业奠定基础。2009年，国家民航局表示国家为建设“航空强国”，将注重航空产业的发展，并出台一系列相关政策。2012年，自贡市抓住国家发展通用航空产业的契机，瞄准通用航空产业招商引资。

（三）路径实施期（2013年至今）

招商引资，发展航空产业为主的新型产业。自2013年自贡瞄准航空产业园的契机，进行招商引资，已经开始走“自贡造”飞机这种新工业道路，并纳入了《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》范围。近年来，自贡经济社会保持平稳健康发展，特别是2017年以来，全市经济发展呈现稳中向好的良好态势，自贡市作为全省唯一一个成为全国首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区的城市，迎来了新一轮的历史机遇。

2013年，四川省出台了一系列关于航空产业发展的政策，自贡瞄准航空产业园的契机，进行招商引资，成功引进川南航空产业园项目。2015年，自贡通航机场发展有限公司与捷克JIHLAVAN公司就Skyleader600型两座轻型飞机合作生产签署了正式协议，并于2016年，自贡市设立了自贡通用飞机制造有限公司。且在中央政府与捷克对外开放合作政策的推动下，把自贡建成川南通用航空基地，与科胡特进行了友好会谈。双方进一步确定将共同合资合作在四川省设立一个四川——捷克飞机研发中心。至2017年，自贡市航空与燃机等高端装备制造业规模以上企业实现产值16.5亿元，同比增长12.6%，建成航空燃机工业增加值超一百亿的特色产业集群。2018年，首届全国老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设政策培训会在四川省自贡市召开，自贡市作为全省唯一一个成为全国首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区的城市，不仅为四川省其他资源型城市转型起示范推动作用，也为全国资源型城市的转型提供经验和做法。

从三次产业结构来看，第一产业所占比重整体呈下降趋势，在20世纪90年代初波动性较强。新中国成立后第一产业所占比重一直维持较高水平，1978年后，第二产业逐渐开始维持较高的水平，20世纪90年代，第二产业一直处于低谷状态，大致处于36%左右。2000年之后，第二产业呈现增长趋势。2016年，第二产业出现骤降的情况。2000年前，第三产业所占比重呈现持续增长状态，西部大开发战略实施后，导致第三产业所占比重逐渐下降。2016年，自贡逐渐注重旅游等服务业的发展，导致第三产业比重大幅上涨。（图4）

三、路径实施期的主要成效

（一）产业转型

一是抓住战略调整契机，建立航空产业体系。四川省提出全省“一个基地、两条产业带”空间布局中，将自贡市等列为重点高端装备产业带，发展重点为航空装备等五大产业。且自贡市还有部分高端航空装备制造产业列入《四川省高端装备制造产业发展规划（2013—2015）》的支持重点。地方政府在省政府规划的推动下，自贡抓住中航工业集团发展航空产业战略调整的契机，与中航签署战略协议，建立航空产业与地方经济的融合发展体系，发展低空飞行领域新市场。

二是吸引關键零部件技术加入，完善全航空产业链。自贡航空产业与地方经济融合的发展体系，吸引了自贡市贡井工业集中区靠加工燃机叶片起家的海川实业公司进行加入，海川实业公司在长期与国际知名航空企业合作过程中，已初步掌握国际先进航空发动机及燃机关键零部件制造技术，提升自贡航空制造产业市场占有率。因此，以自贡市海川实业有限公司、自贡市通航机场发展有限公司、四川煜峰有限责任公司等骨干企业为龙头，可初步形成集构建“航空与燃机新材料制造—航空与燃机零部件制造—飞机整机及零部件制造—通航运营服务—通航旅游运动”等“地空一体”的航空全产业链特色产业集群，形成老工业城市产业转型升级的新动力。

三是形成良好园区布局，推动航空技术的发展。自贡航空产业园形成机场运营服务核心区、成佳镇、通航小镇、通用飞机研发制造区等的“一心两镇五片区”布局，着力打造成为西南航空与燃机零部件研发生产基地、西部航空燃燃机新材料研发应用基地，被确定全国首批产业转型升级示范产业园区。

（二）政府职能转向

一是产业招商全力推进。自贡政府积极贯彻落实习近平总书记关于改革优化营商环境的一系列重要指示精神，抓牢招商引资“第一要事”变“政策招商”为“产业链招商”，积极融入长三角、珠三角和成渝经济区发展，先后组建四个驻外招商机构，实施产业链配套招商，强化市级领导带头招商，区县和部门主体招商责任，出台招商引资引智和工业招商奖励政策，凝聚形成了招商合力。围绕新一代电子信息、航空与燃机、新能源汽车、轨道交通等重点产业领域，组建专业招商工作组，包装推出亿元以上项目两百个，加强与川发展、中车等国内知名企业精准对接和深度合作，围绕机床、盐及盐化工等产业，引进战略投资者，采取股权投资、租赁、品牌合作等方式，盘活一批存量优质资产。

二是建设服务型政府。以深化“放管服”改革为抓手，通过以“简政、减税、减费”为重点，以“数字政府”建设为突破口，制定投资行政审批工作文件，完善企业服务“绿色通道”。深化相对集中行政许可改革试点，实现“一枚印章”管审批。推进政务服务信息化，实行一体化网络政务服务平台应用。并健全企业信用联合激励惩戒机制，深化诚信政府建设以及降低企业运行成本，争取扩大企业直购电范围。出台投资环境行为责任追究等文件，为自贡资源型城市路径创造奠定基础。

三是加强自贡市政府的扶持。根据《自贡市老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设方案》制定了推进老工业城市产业转型升级示范区建设的配套政策，积极探索老工业城市产业转型升级示范区先行先试的有效途径和建设做法，探索传统优势产业优化升级、新兴产业培育发展、军民融合发展等有效途径。积极争取国家和省上政策支持，加大了在产业、创新、投资、金融等方面政策的争取力度，积极融入“一带一路”等国家重大战略，加强财政资金引导扶持示范区的建设力度，注重政策统筹集成，提升示范区整体发展活力。

（三）技术创新引领

一是营造良好的创新投入环境。建立支持科技创新投入新机制，确保财政科技投入稳步增长，建立自贡市创新投资基金，积极引导社会资本加大科技研发投入。完善中央、省、市三级投入机制，加大对示范区科技创新的支持力度，支持重大科技基础设施、高水平创新平台和科技成果转化平台等建设。破除体制障碍和政策束缚，搭建新型高效快速的创新创业服务平台。紧扣产业链布局创新链，推进企业为主体的多层次创新平台体系建设。加快研发机构、技术转移服务机构和产业园区科技企业孵化器建设，加快建设一批技术创新平台，初步形成了特色鲜明、布局合理、支撑有力的创新平台体系，极大提升了企业的核心竞争力，营造良好创新投入环境。

二是航空产业技术的推进。抓住国家逐步开放低空空域，重点发展航空航天装备重大机遇，突破性发展航空产业园，自贡凤鸣通用机场项目于2017年8月完成建设并申请投入运营。为积极推进“建设航天强国战略”目标，中央政府与泽曼签署了《中华人民共和国和捷克共和国关于建立战略伙伴关系的联合声明》，双方一致同意优先在通用航空产业领域开展合作。中央政府在对外开放合作政策的推动下，地方政府（四川）到捷克进行友好访问并达成协议，共同实施开发、认证、生产、销售通用航空飞机。自贡市委书记率市投资促进考察团远赴捷克，就进一步深化合作，开展全方位协作，把自贡建成川南通用航空基地，与科胡特进行了友好会谈，并进一步推动了航空产业技术的引进，推动D6飞机在国内的研发、生产、销售。最终，捷克D6商务飞机研发生产项目于2017年底启动研发及生产组装。几年前，自贡曾与俄罗斯、西班牙谈判飞机零部件组装项目的合作，由于航空配套产业不发达，均以失败告终。如今，自贡涌现出海川实业、兆强密封等一大批航空高端装备制造企业，且自贡已与多个国家建立航空产业合作。

三是推进科技创新成果转化应用。加快科研事业单位科技成果处置和收益分配权改革，加强和完善科学技术评价、奖励体系，建立科技创新分类评价制度和鼓励创新驱动发展绩效评估体系。支持地方政府加强创新能力建设，强化创新链和产业链、创新链和服务链、创新链和资金链对接，支持有实力的企业牵头组建产业与技术创新联盟推动协同创新，开展行业共性关键技术攻关，推进科技成果转化应用，促进创新链整合。重点组织实施“航空发动机整体闭式叶环（盘）制造关键技术研究及应用”等十项国、省级重大科技攻关项目，五十三个项目纳入市级重点科技支撑计划实施。

因此，自贡市航空产业园和航空与燃机产业成为了全市转型升级发展格局的主战场之一，从“地下资源”到“空域资源”开发的转型，从“做地下的盐”到“做天上的飞机”，自贡市战略性新兴产业培育取得重大突破。

四、经验总结和对策

（一）自贡城市路径创造的经验

借鉴这些证据，自贡航天产业的兴起不能简单的理解为自上向下的单向、单标量、政府引导的路径创建过程。相反，地方和中央政府的相互作用导致新型产业的形成（图5）。在路径出现之前，西北地区缺乏足够管理当地经济事务的力量，这是由西部多高原地區等复杂地形、交通不发达、多重工业、发展速度慢造成的。

在自贡航空产业新路径的创建过程中，从国家层面来看，中央对自贡初步的地方调查为自贡与中航签署战略协议奠定基础。在自贡发展航空产业的过程中，并没有出现一个初步发展动力，而是从之前，自贡抓住国家发展改革委东北振兴司负责人在自贡就编制全国老工业基地调整改革规划，研究制定老工业基地调整改革的政策措施进行专题调研中出现。新的产业创新是由国家自上而下的“建设航空强国战略”发展目标政策和当地自下而上的解锁地方新兴力量共同驱动的。

从地方层面来看，自贡航空产业比在川南乃至整个西南更快、更早，且制定《自贡市军民融合发展规划（2017-2021年）》，这是因为当地政府积极响应对外开放机会，实施新的治理以及采取相应措施加强新路径发挥了建设性的作用。外部政策干预下的自贡特定政治经济政策成为产生当地内生能力的源泉。因此，将外部政策刺激转化为内部变革发展动力方面，当地政府起着至关重要的作用，这样的路径创造可以被理解为一种本地化的过程。

自贡资源型城市的华丽转身，从“提卤制盐”到“造翼飞天”的调查，探讨了当地政府和中央政府在资源型城市如何共同推动新的增长路径。路径创造受益于国家政策行动和地方需求反应的集体效应和综合效应。现观察到国家对自贡造成推动的政策，部分包括国家对西北地区经济情况的战略调整，另外一部分在于目前的国家议程重点是建设航空战略强国目标。尽管在“千年盐都”新路径创造上缺乏适当的工业资产，但自贡政府的新治理能力建设和政策激励投入等方面的作用不应低估。国家干预可以被理解为激活和促进当地政府的变革。

对资源型城市自贡市的新路径创造方面的分析可以得出三个结论。首先，资源型城市在创造路径时承担有限的内生能力。新兴产业更倾向于通过外部干预措施启动。其次，中央政府能够在资源型城市引进新兴产业，知识和技术方面发挥扶持作用，主要是通过政策驱动的对外投资的方式。自上而下的政策激励可以提高资源型城市的恢复力（弹性）。例如，刺激当地政府提升自己的能力引入资金，加强经济活动。最后，资源型城市在路径创造时，地方政府要积极抓住发展机遇，例如关注可待发展的新型产业。

总体来说，自贡市从“做盐”到“做飞机”，千年盐都寻求新旧动能的转换，示范区转型升级模式实现了资源开发从“地下”到“天空”取得新突破，成为四川航空与燃机产业三大集聚区之一，要求在现有资源型城市的路径创造方面，需要一个多标量、上下相关和拥有包容性角度的国家政策和地方政策，共同来推动资源型城市转型发展。

（二）发展对策

第一，发展智能制造，探索结构调整动能转换新动力。结合自贡市产业转型升级需要，以“互联网+制造”为突破口，重点推进新材料、航空与燃机等产业信息化和工业化深度融合，提升产品品质和企业生产效率，推动企业向研发、服务提供商转型。实施智能制造示范工程，推进“机器换人”改造计划，建设一批数字化车间、智能工厂。深入实施工业转型升级行动，加大传统产业改造升级力度，实施高新技术产业和新兴产业双倍增计划，推动形成转型多点发力格局。

第二，全面改革创新，探索构建内生动力机制新模式。深度融入全面创新改革试验大局，实施创新能力提升工程，打造“政产学研用”技术创新体系，建设一批区域性、行业性创新中心，加速成果转化。以体制机制创新为根本动力，重点深化“三去一降一补”、放管服、国企国资、投融资、科技体制等改革，最大限度赢得制度红利。完善创新园区管理运营模式，推进“政区合一”管理，完善“管委会+公司”开发模式，通过政府性债务剥离、优质资产注入、混合所有制改造等方式，推进园区现有开发平台的市场化改造，引导园区向市场化融资、综合性投资转变。

第三，扩大开放合作，探索区域协同转型升级新路径。积极融入“一带一路”、长江经济带等国家战略，突破性推动“引进来”“走出去”，加强国家彩灯文化出口基地建设，引导支持节能环保装备制造、新材料等优势企业“走出去”，与沿线国家和知名企业开展经贸技术合作，全面提升外向型经济水平。进一步深化区域合作，重点对接成都、重庆等中心城市，探索建立产业合作示范区、技术联盟、资本联盟。抢抓四川自贸区建设机遇，创建国家级综合保税区，加快形成内陆开放口岸。

第四，强化顶层设计，探索构建政策制度转型新机制。突出理念引领规划先行，围绕产业转型、创新驱动、绿色发展等示范区建设方向，制定完善转型升级专项规划，形成科学实用的转型升级规划体系。完善推进机制和保障措施，明确牵头责任，强化过程考核和督查，定期在媒体“晒账”，形成共推示范区建设的整体合力。探索创新人才培养引进、使用流动、保障服务等机制，放眼全球、全国知名顶尖专家学者，与中科院、北京大学、国家宏观经济研究院等全国知名院所合作，采用多种形式引智、借智，帮助自贡开展建立转型升级智库、转型升级指标体系等开创性工作，推进全市转型升级科学发展，形成转型升级的自贡示范、样板、经验。

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[责任编辑：王功巧]

收稿日期： 2020-01-14

基金项目： 国家自然科学基金青年项目（41001105）;北京市教委科研计划项目（KM201510028013）

作者简介： 杨俊凤（1995- ），女，山西吕梁人，硕士研究生，研究方向：资源城市转型;李业锦（1977- ），男，海南澄迈人，副教授，博士，研究方向：城市与区域规划。