论行政诉讼变更判决适用条件件

李卓权

摘要：《中华人民共和国行政诉讼法》颁行近三十年，成绩显著，但是变更判决在司法实务中适用现状严峻。随着2014年该法的修改，理论上司法实践中给予了变更判决的适用范围扩张的有力支持，将其适用范围扩张至行政处罚外其他数额认定行为。然而适用范围的扩张并没有带来变更判决的适用增加，为保障变更判决自身独特价值的实现，必须设置适用明确的条件，规避任意扩张的风险，进而更好地适用此判决类型。

关键词：适用范围 禁止不利变更 行政裁量 明显不当

中图分类号：D925.3  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）11-0065-02

2014年修法后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）关于变更判决的规定发生了变化，第七十七条第一款改为“行政处罚明显不当”。变更判决适用范围扩大，除了行政处罚案件外，还可以适用于其他行政行为涉及款额确定、认定错误的情形。并且新《行政诉讼法》第七十七条第二款规定了不得加重原则。然而从司法实践中变更判决的案例来看，其适用数量相对稀少。本文通过分析研究的方式，揭示变更判决的适用现状，展示其适用范围，并且结合司法实务案例，明确具体符合司法实践的适用条件。

一、我国变更判决的适用现状

1.行政案件结案数

行政案件的结案数逐年上升，意味着行政案件数量与日俱增，一定程度上显示出公民诉讼意识增强。各类判决的比例也相对稳定，体现法官裁判案件判决类型适用习惯相对稳定，也反映出了法官判案时的思维模式，驳回诉讼请求使用较多，说明当事人提起行政诉讼更多的是败诉的结果。而变更判决一直是几类判决类型中使用最少的，受到2014年《行政诉讼法》修改的影响，2010—2012年间，变更判决的使用总体数量没有太大波动，有相对减少的趋势。行政诉讼法修改后变更判决的适用范围得到一定程度的扩大，适用数量明显增加。但相对于总结案数，增加幅度与其他判决类型比较，使用总数则更少。

变更判决的适用在司法实践中是法官最少选择的，在行政案件结案数与日俱增的前提下，变更判决才呈现出相对增加的趋势，但适用率即使呈现相对增加，也仅占总结案数的0.25%，相当于1000个行政案件中仅有2个案件适用变更判决，实际适用数量还相对较少。因为每年发生的行政案件中，案件类型、具体事由各有不同，所以不能以总数来判断，应当结合不同案件的特殊性加以综合判断。

2.变更判决主要适用情形

修改前变更判决的适用范围仅限制在行政处罚中数额认定错误的案件，以至于法官在之后的一段时间内形成了判决习惯，对变更判决的适用局限在行政处罚内。但在实践中也偶尔出现在其他行政行为中，如尹敏诉桐庐县人民政府城南街道办事处补偿案[（2017）浙0122行初8号]行政征收补偿、行政赔偿中涉及款额确认错误的问题。

因此，虽然在实践中仍以行政处罚作为变更判决适用的主要范围，但偶尔也出现一些行政处罚之外的行政行为能够适用变更判决，说明实践中还是有为变更判决的适用范围扩张留有余地。2014年修改后的《行政诉讼法》适用范围增加了“涉及款额的确定、认定确有错误”，变更判决适用范围呈现扩张的趋势，不过，鉴于立法安定性的原因，需要循序渐进式的完善，这体现了司法实践经验对完善立法的积极反作用。

二、变更判决适用过程中存在的问题

1.适用率低，绝对数量少

从上述统计数据发现，虽然行政案件的结案数与日俱增，但变更判决的绝对数量依然不容乐观，结案数甚少，有学者曾称变更判决是“被遗忘”的判决类型，可见其地位与其他判决类型无法相提并论。虽然判决适用数量并不能完全代表变更判决的作用是否具体发挥，但与其他判决类型相比，差距过于悬殊，适用率仅占0.2%。

2.适用范围狭小，多用于行政处罚

在《行政诉讼法》修改后，法律扩张了变更判决的适用范围，除了行政处罚外，增加了“其他行政行为如果涉及款额确定、认定，并且符合‘确有错误的标准”。由于旧法对判案法官产生的影响一直存在，法官在实践中判决案件依然机械地将变更判决限制适用在行政处罚案件中。不可否认的是，变更判决作为一种特殊判决类型，主要针对的是裁量型行为，而行政处罚案件作为日常生活中最為常见的行政案件事由，也相对其他案件数量更多，故变更判决适用的情形也在行政处罚案件中居多。但是，伴随着行政案件数量的与日俱增，行政行为的种类也在不断增加，更多更复杂的行政案件类型在不断涌现，例如行政协议、行政合同的案件[1]。此时法官适用变更判决的情形不应局限在行政处罚案件内，若其他类型的案件也符合适用变更判决的情形，而法官则机械式地认为仅限行政处罚行为可以适用变更判决，将无法应对发展迅速的行政案件现实需要。

3.审判者适用变更判决的态度较为谨慎

人民法院考虑到司法权与行政权的分工，在处理行政案件过程中，采取谦抑的态度。而变更判决恰恰是对行政机关先前行为的绝对否定，故法官适用时会更谨慎，在选择适用时更小心[2]。

考虑到两个方面的原因，一是立法上变更判决的规定本身存在余地，首先是《行政诉讼法》规定的“明显不当”赋予法官的自由裁量空间较大。其次是法条规定：人民法院“可以”判决变更，也就是说本来属于变更判决范围内的情形，人民法院有权选择变更，或有权选择不变更转而适用撤销。二是司法审判中法官考虑的因素过多，反而束缚自己作出审判的手脚，变更判决的最终作出需要考虑的因素，包括行政机关的压力、当事人诉求，改变的压力，社会舆论评价等。例如“周凤林诉定边县政府案”中存在行政行为不断重复处理的情形，1984至2004年的20年间，人民法院3次撤销县政府作出的行政处理决定，而县政府又4次作出了类似的处理决定[（2015）榆中行初字第00080号]。归根结底，变更判决首先是对行政机关前行为的否定，所作出的判决是司法权与行政权博弈的结果，而这对于法官来说也是一种挑战，故多数法官会选择有意识地回避变更判决[3]。

三、变更判决适用条件

扩张变更判决适用范围也不是一味无休止地任意扩张，虽然司法实践中已经存在对其他无法律规定的情形也适用变更判决，但总的原则是不得超越新《行政诉讼法》的立法规定，变更判决的扩张也应当控制在一定范围内，应当满足一定的条件才可将变更判决的范围扩张到其他无法律规定的情形。考虑到其他无法律规定的情形，法院在适用时须谨慎，适用应该遵循以下的适用条件：

1.事实认定清楚

在庭审中如果存在事实不清证据不足的情形，不得适用变更判决。又如果存在被诉行政机关拒绝出庭的情形，根据行政机关负责人出庭应诉的制度，人民法院可以计入案卷，并提出司法建议。但是在这种情况下，缺少行政机关出庭辩护而导致事实无法查清的情形，也不能适用变更判决。人民法院经审理对行政协议的效力予以认定，此为本案的关键，经由法院认定协议约定系双方真实意思表示，相关事实均已认定清楚。

2.行政机关没有行政裁量的余地

判断是否存在行政裁量的余地，是适用变更判决的关键。因为变更判决直接用法院的裁量取代了行政机关的裁量，只有在行政机关没有裁量余地的情况下，在每一种情形下，法院都只能产生一样的结果，最后由法院作出还是由行政机关作出的效果都是一样的。变更判决并不要求法院用自己的裁量去取代行政机关的裁量[4]。

行政机关是否存在行政裁量的余地，是一个复杂的判断因素，而从哪些地方判断行政机关没有行政裁量的余地，也是行政诉讼法官判断的难题[5]。法律明文规定行政机关的裁量需要考虑该情形，如果存在案件，行政机关并未考虑此情形且其处罚明显不当，人民法院便可主张行政机关尚存在裁量的余地，而未予裁量判断的。法院根据此条文作出从轻、减轻的变更判决则符合该使用条件，而很多情况下，法官应当根据案件的现实情况自由裁量，判断行政机关是否存在行政裁量的余地。

3.不抵触原告的意愿

如果原告提请撤销判决，人民法院不得自行变更判决，即便该变更判决是有利于原告方的。不过理论上存在一种观点认为，行政诉讼的诉讼目的是维护当事人权利，限制公权力，人民法院在审理行政案件的过程中可以依职权主动作出对当事人有利的判决。并不是原告方不愿选择变更判决作为诉讼请求，如果存在原告诉讼请求并不包括变更判决，而诉讼过程中经法院释明后，变更诉讼请求的情况，人民法院则可以作出变更判决，则不存在与原告意愿抵触的情形。

4.禁止不利变更

新《行政訴讼法》第七十七条第二款相比于修改前增加了禁止增加原告义务、减损原告权利的规定。因为在行政诉讼中是私权利主体原告方对抗公权力被告方，原告处于弱势地位，规定了禁止不利变更，是为了鼓励私权利主体提起行政诉讼。若判决结果改变后反而加重原告义务或减损了其利益，则会挫败原告方起诉的积极性。变更判决的独立价值既体现对当事人诉讼请求的回应，也体现在解决行政纠纷实现当事人权利上。司法实践中如何适用条件，具体表现在行政处罚案件中，因为行政处罚是对行政相对人的人身和财产上的制裁，禁止不理变更，有利于保障行政相对人的合法权益。同时该适用条件存在例外，如果存在同为原告的利害关系人提出相反的诉讼请求，便可以加重处罚。

四、结语

扩张变更判决的适用范围就是使更多行政案由能够纳入变更判决的适用范围，从而提高变更判决的适用率，通过提高变更判决的适用率，更好更充分地发挥变更判决的独立价值。这是人民法院在审理行政诉讼适用变更判决所要面对的重要难题。变更判决能否有效适用的关键就在于，要在诉讼效率和权力分工之间找到一个平衡点，这个平衡点必须既能发挥变更判决的效率优势的独立价值，又不至于破坏司法与行政之间的关系。

参考文献：

[1]张静.论行政诉讼变更判决[J].行政法学研究，2015（2）：75.

[2]滕亚为，康勇.论行政诉讼变更判决的适用范围：兼评新《行政诉讼法》第70条[J].重庆理工大学学报（社会科学），2015（10）：104.

[3]林文婧.论行政诉讼变更判决的适用范围[J].知识经济，2012（3）：24.

[4]李哲范.司法变更权限定与扩大的博弈：以司法权界限论为视角[J].吉林大学社会科学学报，2012（5）：141.

[5]郭修江.行政诉讼判决方式的类型化：行政诉讼判决方式内在关系及适用条件分析[J].法律适用，2018（11）：13.

责任编辑：景辰