乡村治理的实践基础、主体协同与模式创新

孟祥林

(华北电力大学 马克思主义学院，河北 保定 071003)

十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，通过“自治+德治+法治”的“三治”结合的方式实现乡村善治，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴发展目标。针对乡村振兴问题，2017年底的中央农村工作会议明确提出了“创新乡村治理体系，走乡村善治之路”的主张。乡村治理的首要问题是“治理”，这里面涉及“由谁来治”“怎样治理”“治理目标”等关键问题，当然，除了这些问题之外还应该涉及“治理对象”“治理机制”“治理效果”以及“治理监督”等诸多方面的问题。俞可平认为：“治理是借助一定的规则、权威对治理对象进行管理的过程，确保公民权利得到应有的保障。”[1]当然关于乡村治理的表述可以从不同角度进行定义，这与不同学者的研究侧重点有关系，也与社会发展状况有关系，但总体而言，乡村治理的概念应该是“目标+效率+方法+对象+主体+过程”的整合，因此乡村治理可以表述为治理主体为了实现乡村善治、通过相对有效的管理方式实现乡村资源高效配置目标的过程。为了实现乡村善治，需要不断探索恰当的管理方式，在管理主体、管理机制等方面都要不断推陈出新。李祖佩认为可以通过项目进村方式推进乡村治理[2]，同时也需要关注“去集体化”过程中的乡村治理问题[3]，以便提升乡村治理的效率。乡村治理的模式和路径在不断变化，人民公社时期是国家为主导的全能治理模式。在社会变迁过程中，乡村治理正在发展成为“乡政村治”的发展格局[4]，“协商治理”正在代替“整体支配”[5]，农村社会结构也在发生变化，就人力资本的获利预期而言存量资本一般都低于外力资本[6]，乡村治理应该定位在“村民自治”[7]层面，从“乡政村治”走向“乡村民主自治”是历史发展趋势[8]。研究表明，村民公共参与对乡村治理绩效会产生较大影响[9]。在乡村治理实践中需要注意正式制度与非正式制度间的关系[10]，要重视新乡贤理事会在乡村治理进程中扮演的角色[11]，群众在乡村治理实践中需要担当主要角色[12]。在创新乡村治理方法过程中，不但要增加内生动力，还要不断汲取国外先进经验，德国与匈牙利等国家在这方面已经走在了前面[13]，为我国探索乡村治理的创新发展模式提供了经验借鉴。经济因素在乡村治理中不能被忽视，创建新型经济合作组织应该成为乡村治理的重要抓手[14]，除此之外，也要注意灰色势力在乡村治理过程中的潜在影响[15]。乡村治理模式还在不断变化，探索高效的治理模式是学界进行理论探索的重要任务，而这会进一步主导乡村治理的发展方向。为此需要进一步厘清乡村治理模式变迁的规律，研究法治、自治与德治的高效组合方式，为推进乡村治理的现代化进程提供理论支撑和实践准备。

一、实践基础：乡村治理功能、治理主体与模式变迁

(一)乡村治理功能与治理主体

1. 治理的功能

治理理论最早可见诸20世纪60年代的参与治理理论，该理论认为治理一定要以“参与”为前提[16]，只有民众饱含情感地参与才能够使决策更加真实地表达民众的意见，并提升社会进步效率。治理是治理主体运用公共权力维持社会秩序从而增进公共利益的过程[17]。世界银行对治理的定义是：治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践[18]。因此“治理”是“控制+管理+公共+权力+利益+资源”整合在一起的实践活动。但是治理可以根据实施效果区分为不同层次，治理是通过持续的制度创新实现善治目标的过程。在治理过程中需要处理各方面的关系，使得一定程度上存在冲突或者存在不同利益预期的实践主体能够整合在一起朝向治理主体希望的目标靠近，从这个意义上讲，治理并非是单纯的强制性控制，其中包含了更多的管理艺术，需要将严格的“管”与恰当的“理”整合在一起，只有通过“控制+疏导”的方式才能够实现善治，而这是乡村治理需要达到的目标。俞可平在前面论及的内涵的基础上加上了“规则+权威”的内涵，使得治理的内涵更加完整，认为治理是借助一定的规则、权威进行管理的过程，目的在于确保治理对象的利益和权利得到应有的保障。

2. 治理的主体

乡村治理过程中涉及四个方面的力量，即政府、市场、民众和社会，其中政府的行政力量最强，在信息不对称情况下，政府的政策供给与乡村的政策需求之间会存在偏差，影响乡村治理的运作效率。乡村治理并非单纯依赖外部强制，村民自治也应是不能省略的重要内容。村民才是乡村的主人，对农村更加熟悉，知道乡村发展过程中存在的问题以及这些问题的轻重缓急，能够零距离感知治理主体与村民的贴心程度。村民可以通过自我管理、自我教育、自我服务达到自我发展的目标。因此在乡村治理过程中不能舍掉村民这个重要的自变量，需要从农民群体中培养能人成为乡村治理的重要成员。有学者认为乡村治理应该是“乡政+村治”的结合[19]，“乡政”是基于行政权力的强制性管理，是一种自上而下的强约束，而“村治”则是以村民意愿为先导进行的自主管理，是一种自下而上的软约束。“乡政+村治”的治理方式中存在乡与村两个主体，更大程度上强调的是“村”这个主体，目标在于在乡镇行政领导下充分发挥村自治组织的主导权，根据乡村实际情况因地制宜地发展农村事业。因此学界比较关注以村民为主体的合作治理模式，这是对参与治理理论、多中心治理理论以及协商治理理论的新发展，其核心主张为：国家权力部门逐渐弱化在乡村治理中的强制力，在社会、公众与国家公共权力等多元治理主体间构建起更加平等的对话语境，决策系统中进一步增加乡村居民的意见表达权，提升决策效率。

(二)乡村治理模式变迁：从“乡村并存”到“乡政社治”

1. 从“乡村并存”到“政社合一”

在改革开放以前，我国在乡村治理的体制与机制层面经历了从“乡村并存”到“政社合一”的变化。(1)“乡村并存”。这是发生在土地改革时期的乡村治理方式，这时乡与行政村并存，同为农村基层的行政单位。行政村体制延续时间较短，1954年的第一部宪法中规定，乡成为县以下的唯一政权组织，撤销了村级行政建制，将原行政村内的村民划归乡领导下的村民委员会管理。“乡村”并存的政权体制虽然有利于政府对乡村实行集中统一管理，但管理生产资料私人所有的从事分散经营的农户的难度很大。土改后仍然沿用了以家庭为单位的分散经营方式，农民获得了长期希望得到而一直没有得到的土地，农业生产力在一定程度上得到了释放，但由于部分农户缺乏生产资料，因而其生活状态并没有发生根本性改变，于是在农村又出现了新的土地租佃问题，农村的生活状况开始出现分化，这种状况必须改变[20]，创新乡村治理模式成为必然。(2)“政社合一”。这是发生在人民公社化时期的乡村治理方式。人民公社是我国社会的基层单位，既是一个政权组织，也是一个经济组织。人民公社的最大好处是能够将工农商学兵等合在一起便于领导。人民公社制度确实加强了对乡村社会的管理，彰显了国家政权在广大乡村的辐射力、号召力和凝聚力。在农业社会主义改造过程中，通过互助组、初级社和高级社的“三步走”方式逐渐将分散经营的农户组织在一起，有秩序地将农户引到集体经济的发展轨道上来，这时候以人民公社为载体通过自上而下的行政约束，在广大乡村地区对资源形成有力控制，在一定程度上保障了资源高效支配。生产资料的组织方式创新，使生产力在广大乡村第一次得到了释放，农村的生产力水平较先前有了很大程度的提升。

2. 从“政社合一”到“乡政村治”

“政社合一”的乡村治理体制在实施初期极大地释放了农村生产力，国家权力以人民公社为载体深入到农村集体，对农村的经济发展过程进行全方位指导。但是这种高度集中也在一定程度上压制了农民的生产积极性，尤其是分配制度的不合理性造成“多劳者不多得和少劳者不少得”的问题，为了解决这些新出现的问题，客观上要求创新乡村治理机制，进一步合理配置乡村资源。家庭联产承包责任制以及在这一运行机制下的村民自治委员会，就是在这种情况下产生的。这种乡村治理方式是在坚持国家统一领导的基础上，充分调动农民的参与积极性，一方面有利于乡(镇)政府发挥行政领导作用，另一方面又可以充分发掘农民的智慧。“乡政村治”是在联产承包责任制基础上，以及在乡(镇)政府的领导下，农村发展潜力的又一次释放。农民可以自主经营和自主择业，农业的专业化经营水平也在不断提升。农业生产的方式开始向多样化方向发展。这是为推进农业发展而在制度设计层面的一次让步，在联产承包责任制的乡村治理措施下，农民在传统农耕业上具有了更多选择权，劳动积极性也得到了极大释放，传统的平均主义分配方式存在的问题得以解决，农民在资源占有、收益分配以及发展计划方面的主动性和积极性得到了极大提升。但是在这种治理模式下，由于集体经济下的大片土地被分割成小块，不利于规模化集中作业，尤其是随着农业劳动生产率提升，以及在城乡不对称发展情况下，更多的村民开始选择弃农经商，在城市化进程快速推进过程中，只要单位劳动力在城乡间的边际收益存在差别，城市就不会停止对农村劳动力的虹吸，于是在耕地紧缺的情况下反而出现了农地撂荒问题，优质的农村劳动力析出到城市造成农村劳动力资源匮乏问题也同时出现，客观上需要一种新的乡村治理方式来解决问题。

3. 由“乡政村治”到“乡政社治”

实施联产承包责任制以来的土地碎片化问题导致土地规模化经营遇到障碍，再加上农村青壮劳动力进城务工与同时出现的土地撂荒问题，严重削弱了农村的发展动力。农村发展环境的变化要求有新的农村治理方式产生，新型合作社经济就是在这种情况下诞生的。新型合作社已经不是改革开放前的合作社，这是农民自发建立的组织，目的在于充分利用农业资源。这种由农业能手牵头建立起来的合作化组织，是农村在自愿基础上将土地整合在一起进行合作化经营的制度创新，农民以土地为标的通过与合作社签订契约，按照参股的土地数量分红，并且可以成为合作社的产业工人。在这样的经营方式中，无论农民在农村还是在城里都会从合作社中得到收益。农民不再会有经营风险，土地资源也不会闲置。合作社可以按照规模化作业的方式对农田进行统一规划。“规模化种植+产业化经营”推进了农业工业化进程，也使得农产品面临的市场风险问题得以化解。“乡政社治”虽然接受乡(镇)政府的领导，但乡(镇)政府主要扮演“服务员”的角色。合作社是在村民自治委员会基础上，由种田能手或者新乡贤牵头组织起来的产业化合作组织，这是联产承包责任制以来通过“三权分置”解决农民因进城务工而导致的耕者与耕地分离进而产生土地撂荒问题，以及在更高层次上实现“耕者有其田”和“耕者享其富”的制度创新[21]。在乡村治理问题上，从“乡村并存”到“政社合一”再到“乡政村治”，以及到目前实行的“乡政社治”，行政对乡村的控制力度经历了从紧到松、从行政控制到行政服务的变化，乡村居民的意愿表达权逐渐扩大，村民的个人理性与制度理性逐渐统一，村民为乡村治理贡献智慧的意愿开始增强，村民的生活场、制度场和文化场有效套叠在一起，农村的生产力不断得到释放，不同乡村可以根据实际情况自主选择经营方式以及生产资料的组织方式，乡村治理一改此前整齐刻板的面貌而呈现形式多样、因地制宜的良好发展局面，为解决“三农”问题和乡村振兴问题做了很好的铺垫。

二、主体协同：乡村治理模式变迁过程中的影响因素与生态治理视域

乡村治理水平受到多种因素的影响，从“二元治理结构”向“多中心治理结构”转变过程中，利益主体间的互动方式在变化，需要乡村治理结构也要相应变化。乡村党组织、村民自治组织以及村民对农业资源的控制权等都在不同方向上影响着乡村自治的效率，深入挖掘这些因素对乡村自治的影响机制，从而形成生态治理视域下的乡村治理模式，对提升乡村自治的效果具有重要意义。

(一)乡村治理模式变迁过程中的影响因素

1. 乡村治理结构：“二元治理”变为“多中心治理”

在乡村治理模式变迁过程中，乡村生产力的每一次释放都需要以扩大农村的经营自主权为前提，无论是“乡政村治”还是“乡政社治”，目标都是扩大村民的经营自主权。在乡村治理方式的变迁中，农村的自主经营权逐渐扩大。自上而下的行政空间与自下而上的村民意愿表达，在相互磨合中达到均衡。在治理模式变迁过程中，通过制度创新在“农村”与“乡镇”形成的二元治理结构中间，产生一个将二者联系起来的中介组织，例如村民自治委员会或者新型的农村合作化组织，用以弥补此前“乡村并存”与“政社合一”治理模式下，将乡村行政化和乡镇直接控制农村经济发展而存在的缺陷。此前的乡村治理方式因过于行政化而使乡村失去了发展的独立性，在生产内容、经营方式以及资源的组织方式等方面都严重缺乏自主权。传统治理方式实际上属于政府治理范畴而非乡村治理。“中介组织”弥补了二元治理模式中乡镇政府对乡村的过度行政干预问题，扩大了乡村自治的主动权，于是开创了乡村治理的“多中心治理”的新模式。在这种新的治理模式下，乡镇政府的角色由此前的“行政干预”转变为提供“公共服务”，中介组织能够更好地了解农民需求，将分散经营的农户组织起来融入市场并有效抗御市场风险。

2. 乡村党组织：乡村治理的“定心丸”和“发动机”

村党组织应当是乡村治理的“定心丸”“发动机”。乡村党组织是乡村治理的把舵者和动力提供者，在乡村治理过程中需要得到重视。前文论及的中介组织大多数情况下都是在村党组织的引领下得以建立起来的。江阴市华西村的吴仁宝、寿光县三元朱村的王乐义、临颍县南街村的王宏斌、新乡市刘庄的史来贺等都是乡村治理的“领头雁”，都是通过带领村民走乡村工业化道路改变乡村面貌的。在乡村治理过程中，村党委需具有克服困难的坚强意志，为村庄发展制定蓝图。华西村的吴仁宝在20世纪50年代就开始建起小五金加工厂，带领村民走上“以工促农”的发展道路。华西村在吴仁宝的领导下一步步实现了原先的规划，在发展之初的农田改造过程中，带领村民喊出“烂手烂脚不算病，头痛头昏不缺勤”的口号，坚决完成党组织交给的任务。在村民都富裕起来后，吴仁宝又在村规民约方面做文章，通过设计严格的制度让村民成为遵规守矩的新农民。在吴仁宝心中，华西村的建设目标就是“美丽的华西村、幸福的华西人”。三元朱村的王乐义在带领村民发展冬暖大棚蔬菜之初，也是充分发挥了村党委的引领作用，全村党员首先种植冬暖大棚蔬菜，而后引领全村农民加入到冬暖大棚蔬菜的种植行业中，没有王乐义早期的艰辛探索和果断决策，冬暖大棚蔬菜种植就会因遇到阻力而裹足不前。辉县市回龙村的张荣锁带领村民在悬崖上修出一条“救命路”，将山里面的回龙村与大山外面联系在一起，这条“救命路”又发展成“致富路”，改变了村庄的发展面貌，没有村党委的“闯劲+干劲+严劲+韧劲”，就没有这条“救命路”“致富路”。

3. 村民自治组织：“村两委”相互掣肘与乡镇政府越权

村民自治委员会在乡村经济发展中担当着重要角色。村民自治委员会是由村民发起建立的自我教育、自我约束、自我管理、自我发展的民间组织，行使乡村治理的决策权，乡镇政府只对乡村治理提供服务支持。但是在乡村治理实践中，乡镇政府与村民委员会之间在关系处理上，乡镇政府往往会有越权行为，在很大程度上束缚了村民自治委员会的乡村治理主导权，不利于乡村在产业组织、规模化生产以及资源配置方面的开展，乡村治理的正常秩序受到影响。除了乡镇政府与村委会间的关系会影响乡村治理外，村两委之间的关系也会影响乡村治理的效率。村两委即村委会和村党委，在决策乡村治理的具体问题上村两委有时会由于意见不统一而相互掣肘，影响村民自治组织的工作效率。因此恰当处理村两委间的关系，建立起乡村治理方面的决策机制就显得非常重要。村委会主任兼任村党委书记的办法可以有效解决村两委之间决策意见不统一问题，但这需要以提升村委会的决策质量为前提。在村委会与乡镇政府间关系层面，需要对乡镇政府的职责进行更加清晰的界定，拓宽村委会与乡镇政府间的对话通道，在乡村场域内构建起平等对话语境，确保乡村自治过程中村委会具有充分的抉择权，乡镇政府要为村委会的正确决策保驾护航，为乡村自治创造政策环境和提供服务支持。

4. 资源配置效率：“向下”控制权与“向上”自治权的角力

在讨论乡村治理方式的变迁过程中实际上有一条主线，即农业资源的自治权问题。无论采用“自上而下”的控制权----以乡镇行政干预为主的控制权，还是“自下而上”的自治权----以充分发挥村民智慧的乡村自治权，目标只有一个----提升农业资源的配置效率。但是无论是以“控制”为主还是以“自治”为主的资源配置方式，都需要基于“合理的分配制度”提升资源配置效率。联产承包责任制是在乡村治理过程中的一次重要制度创新，但这次制度创新的重要特征是包产到户，农业资源的存在状态由集体统一经营变为分户经营，收益分配方式也从根本上解决了平均主义问题。但在实行联产承包责任制的同时，也有一些农村仍然实行集体经济运作方式，而且也取得了很好的效果。因此，谋求农业资源的配置效率，除了要重新建构资源的组织形式，还要重新建构收益的分配方式。在强调控制权时，乡镇对农村的管理主要从行政角度考虑，村民与乡镇政府之间存在信息不对称问题，农民的生产经营自主权不能充分发挥。在乡村享有充分自治权后，管理主体与管理客体之间在信息对称基础上建构有效的沟通机制，在村民的付出与所得间实现对称。“控制权”实际上就是话语权，谁具有资源的控制权谁就同时掌握着收益分配权，在农民掌握资源并具有设置收益分配权时，无论采取何种资源自治方式，都能够取得较高的资源配置效率。

(二)乡村治理模式变迁过程中的生态治理视域

从“乡村并存”“政社合一”到“乡政村治”再到目前的“乡政社治”，乡村治理过程中的行政控制力逐渐减弱，乡村社会的话语权逐渐增加，政府通过行政放权逐渐构建起了乡村制度的多元治理主体构架，乡村社会发展的制度场、生活场和文化场逐渐套叠在一起。“政府+社会+村民”综合治理的发展构架正在形成，生态治理视域下的乡村治理模式的发展空间逐渐放大。乡村社会是基于地缘网络构建起来的熟人社会，世代生活在一起的乡村居民基于相似的习惯而在共同场域内形成一致性的价值追求。乡村社会治理实际上并不局限在经济层面，只有从产业视域转化为空间视域，并从文化空间角度考虑问题，才能够在村民心中形成非制度性的内在自觉，激发出彼此间更强的合作愿望，每个个体都能在与其他个体合作中受益并促进社会资本存量的积累速度，个体理性服从制度理性，每个人的存在都会使其他人的生存境况变好，在乡村场域内，法治、德治与自治相互融合建构乡村治理水平得以提升的治理逻辑。“三治”的不同组合方式会形成不同样态的治理空间，制度空间转化为乡村居民的生活空间的程度进而在管理主体与管理客体间的对话质量也会存在差别。因此，探索“三治”的有效组织方式从而形成科学的乡村治理模式，将治理优势转化为乡村居民的体化实践，推进乡村治理模式创新，探索多元治理主体协同的发展模式，就显得具有重要的现实意义。

三、模式创新：乡村治理过程中的政府角色定位与政策组合模式

从乡村治理的发展过程、影响因素以及政府影响力在乡村治理进程中发挥的作用等诸多方面看，国家一直没有中断在乡村治理实践方面的探索，其目的在于摸索更加有效的乡村治理模式，以便通过更加有效的政策组合方式实现乡村善治，善治是乡村治理的发展方向。很多研究文献中也论及让新乡贤参与乡村治理，加大乡村自治过程中村民参与的组织自主权，在此过程中政府角色一定要准确定位，法治、德治与自治的不同组合方式会产生不同的治理效果，对这方面的探索能够对乡村治理提供较好的理论支撑。

(一)乡村治理过程中的政府角色定位

改革开放以来，中央推出了很多有关乡村治理的重要政策，在乡村发展问题上，从起初的行政力量强约束到目前的行政力量弱约束，在乡村治理的政策变迁过程中，乡村自治的权重越来越高。乡村治理模式也从起初的单中心治理模式走向多中心治理模式，以村民为主要成员的治理主体正在逐步形成，政府在乡村治理过程中担当的角色也越来越突出。乡村治理过程中的政府强制权逐渐弱化，但是“弱化”并不等于退出，在乡村治理过程中仍然要强调政府的“引导”和“服务”功能。十九大报告强调，乡村振兴要达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标，其中“治理有效”目标的实现与其他目标紧密联系在一起，也需要政府在乡村治理过程中能够正确定位[22]。在“小政府+大社会”的发展预期中，政府直接干预的范围虽然在缩小，并且由此前的强制性干预转变为服务性参与，但是政府的服务意识、服务能力、把控能力和引导能力一定要强，因此在乡村治理过程中政府需要处理好“强”与“弱”之间的关系。

(二)乡村治理的政策组合效果与组合方案

1. 法治、德治、自治的政策效果

十九大报告提出在乡村治理过程中强调“法治+德治+自治”的“三治并举”的治理政策，三者对治理对象的强制性程度与政策效果是有差异的。(1)法治的外在强约束性。法治具有最高的强制性，通过外在强约束规范被管理者的行为，因此在短时期内能够达到预期目标。但是乡村面积广大，而且不同地区发展状况存在很大差异，管理者与被管理者之间存在严重的信息不对称，法治需要在信息对称情况下才能够降低管理成本并且达到较好的效果。乡村治理过程中面对的治理对象情况复杂，而且某些被治理对象会存在人为制造信息不对称的可能，这样就会进一步加大法治的难度。(2)德治的内在软约束性。德治的强制程度较弱，通过道德观念对治理对象形成内在软约束，治理对象是在长期形成的乡村文化氛围和既有的道德规范内自律，如果既有道德规范和乡村文化能够对治理对象形成较强的约束，并且乡村文化与道德观念不存在被扭曲的问题，每个被治理对象都是乡村文化和道德观念的建设者和受益者，会对被治理对象形成较强的约束力。在“法”无法监督到的地方“德”也是存在的，德治依托强大的内在软约束能够对被治理对象形成内在自律。但是在乡村文化或者道德观念被扭曲的情况下，治理对象就会存在超越德的底线从事实践活动的可能，从而德的约束力就会很弱。由于德治不具外在强约束，如果不借助法治的强制力，乡村治理就会偏离正轨，因此需要强化法治的强制性约束力。(3)自治的自我规范性。乡村自治委员会的目标是通过村民“自我管理、自我教育、自我服务”实现自我发展。这是村民的自我管理方式，只有自治组织素质相对较高，自我治理才能实现高效。这里需要提及的是，“自治”并不是不需要法治和德治，而是要在法治框架内进行自主管理，对管理者的道德水平要求较高。如果管理者有违法乱纪倾向、缺失道德底线并且法治监管不到位的情况，乡村自治机构就会失去信用基础，自治组织机构从而被虚化，因此缺失“法治+德治”保驾护航的“自治”是不完善的治理方式。

2. 法治、德治与自治的组合方案

按照三种治理措施的不同组合方式，可以分为“法治+德治”“法治+自治”“德治+自治”“法治+德治+自治”等四种不同组合方式，每种组合方式中，按照各方面的强弱程度差别又可以细分为若干细类，不同方式的治理措施组合可以实现不同的效果。

(1)“法治+德治”的组合方案

“法治+德治”会存在“法治强+德治强”“法治强+德治弱”“法治弱+德治强”“法治弱+德治弱”等四种组合状态。法治是外在强约束，德治是内在软约束。法治通过行政措施对人的行为进行约束和引导从而能够达到较高的治理效率，但是这种外在强约束由于是从外到内规范人的行为的，虽然能够达到较高的效率，但被管理者不一定在内心深处接受这种行政控制措施，因此在短时间内可以取得成效，但从长期看并不一定能够收到很好的效果，于是往往会出现“效率”与“效果”之间不对称的问题。当然从管理学角度看这并不是最佳组合，只有“效率强+效果高”的组织才是管理学意义上的标准配置。“效率强+效果弱”局面的出现，说明很多被管理者存在阳奉阴违问题，表面上接受外在强约束，但内心深处存在较强的抵触情绪，实际上已经降低了管理效率，只有当法治的外在强约束转化为被管理者的内在自律时，法治才能够真正奏效。“法治强+德治强”的政策组合方式既强调法治也强调德治，就会对被管理者形成外在强约束的同时也形成内在软约束，在政策组合的实施效果层面，既能看到短期内的效率也能看到长期内的效果。“法治强+德治弱”政策组合方式在短期内能够取得不错的效率，但在长期内缺乏实施效果。“法治弱+德治强”的政策组合方式强调内在软约束，但由于被管理者群体庞大，所有成员的道德水平都达到一个相对较高的层次需要较长时间，于是这种政策组合方式短期内会存在缺乏效率的问题，但从长期看会取得较好的效果。就乡村治理而言，既要看到短期内的效率也要看到长期内的效果，但是短期内的效果可以为长期的效率提供重要前提，在被管理者的综合素养有待提升的情况下，这种政策组合方案不作为备选项。“法治弱+德治弱”的政策组合方式将会造成一种混乱的发展状态，不在讨论之列。

(2)“法治+自治”的组合方案

按照前文的分析逻辑，“法治+自治”同样可以划分为“法治强+自治强”“法治强+自治弱”“法治弱+自治强”“法治弱+自治弱”等四种组合方式。“自治”需要建立在“能力充分”和“道德充分”的基础上，乡村自治的管理者能够与村民之间实现信息共享。自治需要从乡村实际情况出发制定村规民约，让村民强制执行并得以常态化，让科学的村规民约成为乡村文化的重要组分，因此“自治”本身就应该已经包括了强制的成分，但是这种强制低于法治意义上的强制，高于道德层面的内在软约束。法治强约束有时会不符合乡村实际情况，在实际执行过程中会出现有效率无效果的情况。因此在“法治强+自治强”的政策组合方式中，外在强约束与乡村自治的内在自律之间有时会出现冲突，前者会对后者形成不同程度的挤出效应，造成“效率高+效果弱”问题。当然按照该分析逻辑，“法治强+自治弱”的政策组合方式会进一步加大乡村自治效果的挤出效应。所以在“法治强+自治强”“法治强+自治弱”两种政策组合方案中，虽然前者较后者具有比较优势，但仍然不是一种理想选择(后者当然更不是理想选择)。为了尽量克服在政策组合方案中来自法治的外在强约束对乡村自治形成的挤出效应，可以考虑“法治弱+自治强”组合方式，在该种组合方式中，法治的外在强约束适度放松，但来自自治的内在自律得到一定程度的强化，强化了自治在政策组织中的权重，村民参与的积极性得到强化，而且强化自治过程中，也就包含了德治的成分。但是在这种组合方案中，自治基础上形成的具有强制性的村规民约必须严格遵守，在更大程度上保障方案的实施效果。“法治弱+自治弱”方案不会促成乡村有序发展，不在讨论之列。

(3)“德治+自治”的组合方案

德治是一种内在软约束，通过将制度规则内化于心、外化于行，被管理者发自内心地按照制度规则行事。道德是没有缝隙的，很多层面与法治的严格控制不同，由于行为者是发自内心地服从制度规则，因此可以尽量降低监管成本，但形成这样的治理状态需要被治理群体的综合素养普遍较高，并且需要经历相对更长时间才能够见到成效，因此治理效率相对较低。“自治”是一种自律性质的管理方式，虽然在字面上并未论及德治和法治，但在实践中已经将德治和法治的内涵融入。按照前文的分析思路，“德治+自治”同样可以分为“德治强+自治强”“德治强+自治弱”“德治弱+自治强”“德治弱+自治弱”等四种类型。“德治强+自治强”是一种效率很高的治理状态，这种状况下的被治理对象综合素养很高，具有很强的自律意识，在自治过程中能够进行很好的自我教育和自我发展。与这种情况相比，“德治强+自治弱”与“德治弱+自治强”两种组合方案中，德治或者自治两个方面都在不同程度上存在缺陷，相比之下“德治弱+自治强”的组合方式能够取得更好的治理效果。两种组合方案虽然都存在效率较低的问题，但自治的强与弱应该成为区分组合方式质量的标准，因为乡村治理的目标是实现善治[23]，而善治的目标就是效果较高的自治，从这个层面讲“德治弱+自治强”组合方案达到了要求。“德治弱+自治弱”组合方式不符合乡村自治发展要求，不在讨论之列。

(4)“三治并举”的组合方案比较

表1 “法治+德治+自治”不同组合方案与效果比较

综上所述，在法治、德治、自治的不同组合方式中，“法治强+德治强”的组合方案，既能达到外在强约束的目标，又能达到内在软约束的目标，其他诸种方案中都存在不同程度的“跷跷板效应”，即在强调一方的情况下，另外一方的作用被削弱，同时也存在效率与效果之间的不对称问题。根据以上分析，“德治+自治”的组合方案缺少法治的外在强约束，“法治+自治”缺少德治的内在软约束，“法治+德治”的组合方案在自治的发展目标上缺乏稳定预期。不同组合方案在效率与效果的关系层面如表1所示，各种组合方案需要按照如下顺序进行选择：ⅠA→ⅡC→ⅢA→ⅡA→ⅢC→ⅠC、ⅠB、ⅠD、ⅡB、ⅡD、ⅢB、ⅢD等，在如上选择顺序中只将长期内效果为“高”或者“较高”的组合方案作为备选项。当然在乡村自治过程中，不同村庄在同一时期的状况或者同一村庄在不同时期的状况都会有差异，因此在实施组合方案的过程中应该有所侧重，在“三治”并举过程中不能整齐划一。一般而言，在乡村发展状况较差阶段应该强化法治的外在强约束，在村庄发展进入良性运转轨道并且发展水平相对较高时，需要强调“自治”和“德治”。无论何种方案，都需要在不同程度上强调“三治”。如果弱化法治的外在强约束，村治就会缺乏效率；如果弱化德治，村治就会缺乏效果。从总体上看，乡村治理过程中需要重构法治、德治与自治的比重，在强调法治的同时不断扩大德治的比重，为乡村治理实现更高水平的自治目标搭建平台，使效率与效果均得到提升。

3. “三治并举”的权重选择

图1 两个村民间的博弈示意图

四、进一步思考：乡村治理过程中存在的问题与对策

博弈主体的目标是实现自身效用最大，但在不能实现帕累托改进的情况下，博弈一方效用的增加是以利益相关方效用的降低为代价的，在信息不对称从而资源占有不对等的情况下，在博弈中处于弱势一方的利益就会受损。为了提高乡村治理水平，需要处理好乡村党组织与自治组织、行政控制权与乡村自治权之间的关系，处理好法治、德治与自治之间的关系，正视乡村自治中存在的诸多问题。随着乡村发展环境的变化，乡村自治模式也会不断变化，法治、德治与自治的不同组合方式呈现出来的治理效果也会不断变化。在目前情况下表1中的ⅠA自然是最理想的组合方案，博弈各方都具有较强的行政自律，乡村自治也能够取得最佳效果。要达到乡村自治的这种预期效果，需要不断发现问题和解决问题，克服博弈各方在博弈过程中自身效用无限放大而导致利益相关方效用损失的可能性，实现乡村治理的帕累托改进。

(一)乡村治理过程中存在的问题

1. 压力型体制弱化了乡村治理的独立性

压力型体制即高层管理机构对下属管理机构通过定指标、定任务的方式并辅以严格的惩罚措施责令下属管理部门完成。在乡村发展过程中，与乡村直接打交道的就是乡镇政府，由于乡镇政府对乡村实行压力型管理体制，极大地限制了农村发展的治理自主权。这种压力型管理体制以完成上级任务为前提，在实际工作中采取的一些措施就可能与农村实际发展情况不符，于是本来应该按照自治原则发展的乡村又被高度行政化。乡村治理发展历史表明，农村发展行政化会以农业资源配置效率下降的结果出现，乡村自治组织以及村民的生产积极性都会受到负面影响，对乡村长远发展不利。

2. 城乡间劳动力边际收益差距导致乡村能人被抽空

乡村能人是乡村中具有较强影响力、对乡村发展具有独到看法并能够带领村民一起创业的村民，这样的村民有魄力、有智慧，能够认准并抓住发展机会，乡村能人能够改变乡村的发展面貌，从而能够得到村民的敬重。乡村能人由于能力强而有更多发展机会，在城市能够享有更高的发展平台，有实力的乡村能人会选择到城市发展，乡村治理面临高端人才被抽空的问题。在城市化进程中，只要劳动力的边际收益在城乡间存在差异，有智慧、有能力的乡村能人就会不断被吸引到城市，城市对乡村的优秀人力资源的虹吸导致乡村缺乏具有高度影响力的高端治理人才，只有协调重构乡村产业布局，这种局面才能得到彻底改变，乡村治理环境才能得到优化。

3. 乡村干部监督机制不完善导致自治组织腐败

村干部在乡村治理过程中扮演着主要角色，掌握着全村很多公共资源，在监管不到位的情况下就会滋生腐败。村干部的腐败行为主要表现在：以权谋私、挪用和贪污公款、克扣和截留补偿款、虚报或者冒领补助金等。村干部虽然职位不高，但关系到全体村民的利益，如果乡镇政府存在懒政问题，不能及时监督以及了解到村干部在乡村治理中存在的问题，就不能及时发现并遏止这些问题，村干部的腐败成本就会降低，因而会进一步助长村干部腐败，腐败问题在恶性循环中不断滋长，严重影响了乡村治理机构的权威性，削弱了乡村治理机构的领导力。

4. 乡村选择“当家人”过程中的贿选问题

乡村自治委员会是村民自主成立的为村民服务的组织，但“贿选”已经让村委会蜕变，由原先的服务组织转变为腐败的温床，很多媒体已经报道过乡村在选拔村干部过程中出现的贿选问题，“钱生权-权生钱”的非法逻辑严重影响了乡村自治前进的步伐。不同经济发展状况村庄的贿选成本也存在较大差别，经济发展状况好的村庄贿选成本也会相应提升。这样的“当家人”任职后就会发生如上论及的各种腐败问题。贿选怪圈一旦形成，乡村发展就会脱离正常轨道，村民也就会失去话语权，乡村自治组织的凝聚力就会丧失，乡镇政府的形象也会被打折扣。“当家人”扭曲了的思维逻辑会进一步扭曲乡村治理逻辑，乡村自治和德治就会遇到瓶颈。

(二)提升乡村治理效果的对策

前文详细论述了乡村治理的多种可能方案，也论及了乡村治理过程中存在的问题。只有认识这些问题并针对不同乡村选择切实可行的解决对策，才能真正推进乡村治理水平的提升。

1. 夯实产业基础：通过土地确权实现“耕者享其富”

土地是农民的生活保障，在土地所有权制度变迁过程中，农民与土地的关系，从起初的“耕者有其田”到“耕者享其权”再到目前的“耕者享其富”，不断发生变化。联产承包责任制实施后，土地的集体所有权和农民对土地的经营权相分离，在最初提升了劳动生产率并促进了农业生产发展。在城市化进程中，随着农民流动性的增加，土地的经营权和受益权之间开始出现偏差，解决这一问题的途径就是通过土地确权[24]进行经营权的二次转让，在农村实现规模化作业、产业化经营，推进农村的工业化进程，通过“三权分置”实现“耕者享其富”。

2. 拓展文化空间：强化新乡贤治村的文化氛围

完善的乡村治理模式需要依托乡村文化得以构建，选贤任能的文化氛围能够让村民大胆表达意愿，在治理主体与治理客体之间形成公平的对话空间。新乡贤治村已经显示出张力[25]。乡贤可以区分为本土乡贤、回归乡贤和外来乡贤。本土乡贤是在本土成长起来的乡村致富能人；回归乡贤是事业上获得成功后回乡创业的致富能人；外来乡贤是非本村籍贯的致富能人。乡村治理过程中要形成吸引乡贤、留住乡贤和激励乡贤的管理机制。通过成立乡贤理事会等方式或者类似组织让乡贤发声，变乡贤的智慧为乡村的财富，通过乡贤完善乡村治理的体制和机制，形成“法治+德治+自治”的融合治理平台，达到有效的乡村治理目标。

3. 提升监管力度：加强乡村自治组织的监管

村干部腐败会严重影响乡村治理的发展样态，关键是法治的外在强制不到位。法治的监督成本会很高，只有降低信息搜寻成本，才能在乡村自治基础上增加法治约束力的有效性。为此可以借助现代化通讯手段，通过微信平台或者建设“乡村治理‘互联网+’”平台，畅通乡村治理过程中存在问题的反映渠道，提升村民自治的主体意识，让村民成为乡村反腐的摄像头，做到处理问题不留白。同时要对乡镇部门人员进行管理技能培训，强化解决农民问题的耐心和提升解决问题的能力。只有“发声”听到“回声”才能够对村民形成反馈激励，乡村自治的村民主体意识才会增强。

4. 构建评价体系：完善乡村治理“当家人”的选聘机制

乡村治理的当家人一定要“讲政治有信念、讲道德有品行、讲规则有纪律、讲奉献有作为”，这是村干部行为自律的标准，也是村民对村干部进行监督的标准。只有选拔出“为村民服务”的村干部，才能够真正推进乡村治理的进程。为此，要创新村干部的选聘机制，围绕选聘制度完善考核制度、奖惩制度以及退出制度，构建起村干部的评价体系，让村干部有危机意识。村民生活的改善程度、乡村社会环境的良好程度以及村民的口碑应该成为评价村干部的重要参数，将行政意志与村民意愿转化为乡村自治主体的行动，提升法治、德治与自治的对接程度。

五、研究结论

乡村自治的发展环境在变化，但高效治理的发展目标始终未变，为了达成该目标就需要妥善处理各利益主体间的关系。乡村治理走向善治的过程实际上就是重新配置资源控制权和理顺利益各方关系的过程。乡村治理变迁的发展历史表明，从“乡村并存”到“乡政社治”是在乡村治理实践中的制度释放，治理模式在不断转型，乡村在治理实践上拥有了更多的自主权，乡村正在实现从治理客体向治理主体的转变。法治、德治与自治是乡村治理过程中相互影响的三个重要侧面，在不同的社会环境下三个侧面所占权重会存在差异，在不同权重下利益各方在博弈过程中的主动权有差异，从而会导致不同的治理效果。适当的政府介入和行政强制在乡村治理过程中是非常必要的，这样可以保证不同力量在组合过程中实现效果最优。乡村治理需要逐渐扩大德治与自治的比重，并不意味着行政控制权完全退出，在“法治+德治+自治”的综合治理模式中，需要根据乡村场域内乡村社会的不同发展样态，构建治理主体与治理客体之间的对话平台，使行政意志与村民意愿实现无缝对接，实现制度理性与个人理性高度协同，让行为自律成为行为自觉，为了实现利益各方在博弈过程中的帕累托改进，需要深入了解制约乡村治理的负面因素，并提出针对性的解决对策，不断校正乡村治理的方向，从而创新乡村治理的有效模式。