财政资金审计监督全覆盖的实现路径

自2014年10月《国务院关于加强审计工作的意见》提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖后，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，在完善审计制度的总体目标中又一次对其进行强调。2016年3月，李克强总理在《政府工作报告》中部署了“推进审计全覆盖”工作。党的十九大也指出全力推行横到边、纵到底、无禁区、零容忍的审计全覆盖。审计全覆盖在不断发展完善的过程中，对帮助国家治理和维护经济社会持续有效运行发挥着积极作用。

就财政资金审计来说，监督的对象主要是筹集和分配的资金，监督的内容主要涉及资金的预算管理和支出，监督的效果应该体现在经济性、公平性等方面。财政资金的审计监督全覆盖最终要以推动资金领域的系统性改革为指向，进而推进国家治理体系现代化的发展。

财政资金审计监督全覆盖面临的困境

尽管2018年首次对中央一级预算单位实现审计全覆盖，但从国家审计署的公告《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中可以看出，许多预算编制、预算管理以及违规收费等问题依然存在，而且主要出现在二级单位中，这说明有关部门对其所属单位的监管不到位，没有达到全覆盖的要求。另外，重点专项资金的审计情况介绍中提到的问题包括：4省12市7.9亿元就业补助资金闲置超过2年；2省27市县通过占用财政资金、贷款等方式筹集133.57亿元发放养老金；41县335个项目的23.35亿元滞留或闲置，其中4.08亿元闲置1年以上，最长超过4年等。这些问题都从侧面反映出审计机关对财政资金监督的力度和覆盖面远远不够，关注重点依然停留在资金使用状况的真实性，对配置的合理性和合法性问题的关注度仍然不足。因此，审计机关急需加大对财政资金审计监督的力度，扩大覆盖面。

笔者结合财政资金审计现状，对目前财政资金审计监督全覆盖面临的困境总结如下。

（一）审计工作重复性大。这一点在地方审计工作中更为突出。比如地方在进行财政收支审计时，有时对同一个部门一年中进行多次审查，同级财政预算执行审查一次，上级审计机关财政决算或经济责任审查一次，最终还要经过审计署的体系改革审计调研审核通过。审计计划安排不到位、缺乏统筹部署等原因导致的重复审查，严重影响了工作效率，是对人、财、物的极大浪费，更有可能因为各层级不同的制度和标准而导致审计质量的降低。

（二）审计人才能力要求不达标。财政资金管理、分配和使用的全面监督审查，对审计机关和审计人员来说，面临着范围宽、工作量大、要求高的挑战。在信息化大环境的背景下，审计人员除需要具有较好的审计理论知识体系外，更需要将综合素质和专业素质做到有效结合。但从现有情况来看，高素质复合型人才的缺乏，在很大程度上制约着财政资金审计全覆盖的顺利进行。

（三）审计信息资源分散。实现财政资金审计全覆盖的过程中，信息收集、整理、分析及运用的过程都至关重要，应实现内部信息归集和外部信息利用的融合，以达到信息资源的共享。但实际工作中，部分审计机关对于获取到的不同信息资源无法进行有效的分类整理和利用，使所涉及的部分数据、资料等内容处于分散状态，导致在预防财政资金管理风险、掌控财政资金分配过程以及监督财政资金的使用等方面存在零散化、片面化现象，未能进行整体把握。

（四）审计方式方法落后。大数据和审计信息化的发展进程中，财政资金流动的各个环节，如预决算和税收的征缴等，都面临着内容多样化、方式差异化及对象复杂化等问题。而当前财政资金项目审计大多缺乏对这些问题的有效应对。开始着手准备审计项目时，审计计划单一、审计目标宽泛、审计方案缺乏指导；项目进行过程中，审计程序的运行不规范，审计质量无法有效保证；项目结束后，无法及时确保审计意见的有效落实。

财政资金审计监督全覆盖的实现路径

（一）完善监督全覆盖体制机制

在人民代表大会制度的政体下，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，理应对政府机构进行监督，审计监督是其中重要组成部分。形成全国人民代表大会领导下的审计机关监督模式，将促进我国审计体制机制进行改革，进而有效保障对财政资金的监督。

但就审计监督而言，只有人大监督是远远达不到要求的。要结合运用“行政型”的审计体制，加强政府监督；通过关注审计计划的制订，加强上级审计机关的监督；提升信息透明度，加强社会公众监督；加入和借用相关网络媒介，加强计算机监督。还应该重视后续监督，主要涉及审计结果和审计意见落实情况：一是审计机关应该完善审计结果公告相关规定，明确公告所要展示的内容，明了公告进行的程序，并对公告的预期效果进行预测；二是通过后续追踪，落实审计责任，监督审计意见实施情况，提升财政资金审计监督力度。

（二）创新财政资金审计的运行机制

审计监督运行机制的一种有效组合是国家审计、内部审计和社会审计相结合。在三者相辅相成、协同监督的机制体系下，完成财政资金的审计全覆盖才指日可待。

1.发挥国家审计带头模范作用。国家审计作为国家治理的基石和重要保障，对维护经济健康运行起着不可替代的作用。国家审计机关要意识到自己的义务和责任，在实现财政资金审计监督全覆盖的工作范畴中，不断强化对公共受托责任的监督，积极提供及时、客观、可靠的信息，保证审计决策的科学性；要发挥好实现社会公平公正的调控杠杆作用，不断推进党风廉政建设；要积极响应国家审计署的工作安排，在国家审计署的职能定位指导下，对审计资源进行有效整合，保证资源实现最优化配置，为地方各级审计机关起好带头作用，扮演好在国家治理和审计监督过程中的领头羊角色。

2.开展协作审计。对内部审计的充分利用，是审计监督全覆盖顺利进行的一种保障，可以帮助审计监督工作更加全面高效开展。国家审计要及时保持与内部审计的沟通协作关系，利用内部审计在组织内的特殊关系，结合内部审计对内部控制的监督与评价报告，对涉及财政资金有关的业务经营活动做出更加合理的分析和评价，尽量摆脱审计工作在企业内部存在的困境。另外，各审计机关要树立合作意识，保证财政资金审计监督不留死角。审计署应对省级、市级和县级审计机关进行必要的警示，逐级渗透监督，针对问题，确定审计重点，促进各审计机关发挥最大作用，推动财政资金全覆盖进展。

3.实行审计外包。国家审计在财政资金审计中，应根据实际情况购买社会服务，借助外部审计的优势，更好地完成审计工作。在审计项目结束后，国家审计人员再对外部审计所提供的信息和出具的报告进行进一步核实验证，在已有结果基础上形成结论和意见，以便有重点地安排下一步审计工作。

（三）有效开展跟踪审计

跟踪审计侧重对项目实施过程中真实性、合法性的监督。审计机构及人员应该调整审计思路，改变事后审计的运行模式，将事前介入、事中跟踪贯彻落实到审计监督中。尤其是一些政府投资项目和涉及财政专项资金的项目，要尽可能尝试运用全过程跟踪审计，时时掌控资金实际运用情况，对随意开口子、非法挪用、铺张浪费等问题做到重点揭露，确保资金用在刀刃上。首先要完善相关法规体系建设，审计机关必须根据实际情况对涉及审计计划编制和审计程序实行等有关体系作出规范，制定合理有效的操作运行指南，统一指导审计人员的工作，从起点确保跟踪审计的开展。其次要精准定位，重点关注资金的管理和使用程序，并以此入手进行全面跟踪。如实行抗震救灾物资审计时，民政部、卫生部等中央部门单位都是可选择对象，审计署可以在他们中间进行人员的抽调，组成专项审计组开展工作，积极了解救灾款项的管理、分配、拨付等一系列状况，为实施跟踪审计提供合理保障。最后要发挥计算机审计的作用，通过计算机对各种管理软件及其包含的电子数据进行审核、跟踪和筛选，便于审计人员分析审计对象的业务和财务流程，达到审核快、效率高、节约成本的效果。

（四）大数据平台实现数据收集与分析

财政资金审计过程运用信息化时，可在“金审工程”系统的推广下实现数据融合，组成数字化（大数据）审计平台，再借助“一大网络”、“三大中心”和“六大系统”，实现数据的处理、分析和监控，如图1所示。

图1 大数据平台示意图

（五）打造立体化审计模式

财政资金的管理与使用涉及国家、政府及人民群众的利益，要实现对财政资金的有效监督和全面覆盖，需对传统的横向审计模式进行整改。审计机关要在确保资金安全的情况下，运用符合资质的审计人员、有力的监督机制和优化的审计技术，从合法性和效益性入手，实行对财政资金的审计监督。具体而言，就是要：把握维护财政资金安全一条主轴；抓住合法性审计和效益性审计两条主线；控制群众关注热点、人大关注焦点和政府关注难点三个节点；建好精干的审计队伍、先进的审计技术、完善的审计质量控制和高效的审计廉政机制四根支柱。

（六）加大人才培养力度

在信息化不断加速的时代，要更加注重对审计人员的指导培训，通过线上线下多方面辅导，帮助审计人员构建专业知识结构，在审计取证、分析研究、解决问题、沟通能力等方面加强关注，培养出具备综合能力的审计人员。在财政资金审计队伍的建设中，要结合并借鉴党的群众路线和实践教育活动，全面改善审计队伍的作风建设及业务能力建设，打造政治意念坚定、业务能力高超、职业行为规范的审计队伍。树立爱岗敬业、坚持准则、廉洁自律的良好形象。财政资金取之于民、用之于民，对财政资金的审计监督要求审计人员在拥有良好的意志品质的前提下，还应具有法律意识、保密意识和守则意识，更好地确保国家人民利益得到保障。