探索北京城市副中心存量用地更新改造政策引导

韩琳

在新型城镇化背景下，如今正由原来的大规模资源消耗型为主的增量规划逐步向资源约束型为主的存量更新规划转型，随着国家对特大城市的建设用地总规模和新增建设用地的控制日益加强，存量用地更新改造成为北京、上海、广州等城市未来空间规划建设的重要手段，同时也是推动城市发展的主要动力。尤其是在北京，其政治特殊性使得北京的存量用地更新有别于其他城市，涉及更为复杂的土地权属和交易成本等内容，相关政策的把控也更为严格，因此不仅仅是涉及空间规划设计层面，在政策制度上的引导更是至关重要。

今年4月28日起施行修订后的《北京市城乡规划条例》，条例里明确，本市城乡规划实施应当按照减量提质的要求，建立城乡建设用地减量、增减挂钩、综合平衡的实施机制，优化利用疏解腾退空间，鼓励对存量建设用地和存量建筑进行更新改造。在此背景下，为规范北京市副中心存量用地更新改造活动，盘活现有存量用地，实现土地盘整后的再开发与循环利用，开始编制存量用地更新改造规划设计导则和政策引导，探索一条引导北京市存量用地更新改造的偏向政策的道路。

一、概述

首先明确存量用地的基本概念，将其有较为明确的界定；其次对副中心的用地进行梳理，将其归纳总结为四种主要更新类型，分别为工业用地更新、居住用地更新、村庄用地更新以及商务办公用地更新；再次具有针对性和目的性地重点梳理和分析，包括北京层面和其他大城市的具体存量更新政策、管理意见以及实践案例；然后按照四种类型，提出具体的规划目标，依据规划目标提出相关实施路径，能够有效支撑未来能够实施的路径最主要是通过政策上的引导，所以本文更偏向于提出相关政策，从政策方面推动北京存量用地的合理发展。

二、对于存量用地的界定

存量用地的界定一直处于比较模糊的探索中，没有具体明确的概念界定，不同部门和研究主体对其的概念界定角度也不同。最初，国土部门在2004年将存量概念引用到土地管理中，概念中含有土地指标、土地产权、低效再开发等内容（即为闲置土地、空闲土地、批而未供、供而未用、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发）。目前，存量用地主要从两个角度进行界定，从广义的角度上，存量用地是指规划城乡建设用地范围内，现状已占有或使用的建设用地，以整治维护、改扩建、拆除重建、消化闲置为主要方式，提升土地的综合效益。从狭义的角度上，存量用地是指存量改造再利用以及闲置土地消化，有特定政策内涵。

针对副中心的现状具体情况，将存量用地概念进一步划分明确，使之更加具有针对性。存量改造用地和存量更新用地两部分，其中存量改造用地是指用地性质未发生改变，以整治维护为主，存量更新用地是指用地性质发生改变，以扩建、重建为主（如下图1）。

图1 存量用地分析图

三、相关政策和案例梳理

研究北京、上海、广州、深圳等城市的关于存量更新改造的相关政策，重点分析总结不同城市针对不同的对象提出具有针对性和创新性的政策。重要的政策有北京《关于存量国有工业用地自主更新改造的控规审批管理意见》和相关意见，上海《盘活存量工业用地的实施办法》（2016年4月1日起实施），广州的“三旧”改造政策等。

北京市和上海市的存量相关政策主要是针对存量工业用地的更新改造提出具体的指导内容，北京的存量政策虽然在不断地往前推进，但是其针对的服务对象比较有限，政策的侧重点也都不一样，缺少系统性的整合。上海市的政策在工业用地改造方面突破性较大，其中存量工业更新方式的创新性在于保留工业用地权属条件下，不改变建筑结构和不增加建筑面积条件下进行厂房改建，转型为商办物业用途的创意产业园区，这一类方式虽然在北京也有施行，但是却没有完全整理成为系统性的存量政策延续下去。广州近年来的“三旧”改造政策一直是学习借鉴的模板，其中的内容针对旧城镇、旧厂房、旧村庄都有具体而且指向性强的政策内容，其政策具有一定的前瞻性，值得在参考的基础上，选择适合北京当地的具体情况加以改善运用。

四、对通州副中心存量用地更新改造提出规划目标

1.用地资源梳理

北京副中心用地情况较为复杂，所以必须要建立在对现状存量用地的产权、规模、规划布局等进行分析，将其划拨分类，探究其缘由，因类施策，才能更加有针对性和科学性地制定相关的配套政策引导。

对副中心的存量用地规划情况进行整理，存量改造部分占比约67%，存量更新部分占比约33%，其中存量改造用地主要是以二类居住用地为主。存量更新用地主要是以工业用地为主，其次是村庄用地，其中M1、M2、M3工业用地更新改造后转变为M4工业研发用地和F类多功能用地等。仅有少量的办公用地需要改造。

2.更新路径及政策引导

存量更新改造导则是根据目标导向提出的具体的更新路径，再从不同的路径下提出具体的更新导则。根据现状存量用地基本情况，一般将用地类型分为四大部分，分别是工业用地、居住用地、村庄用地和办公用地，根据存量用地更新改造方向，可以具体分为焕发老工业用地的活力，唤醒原居住用地的生机，激发旧村庄用地的潜力和提升现办公用地的品质。

（1）焕发老工业用地的活力

根据老工业用地原产权人是否变更，提出两个更新方向，目标一是统筹城市发展，促进整体更新转型，路径是变更原产权人，实现产业转型升级；目标二是鼓励原产权人自主更新，积极引导工业用地改造，路径是不变更原产权人，自主利用土地资源实现城市功能更新。由于目前鼓励厂房结构保留，不建议大拆大建的更新方式，所以提出目标三鼓励保留原有形态，焕发整体活力，路径是功能置换，建筑结构保留。

根据目标一的方向，明确主要的盘活路径。第一是政府主导下的土地进行收储后再出让，对于位于城市重要地段、有发展潜力和经济价值的工业用地，政府可以出资进行土地收储，对土地进行初级整理和综合评估后，再通过“招拍挂”方式分地块出让土地。第二是利用各市场力量的介入，即为开发商、投资公司或其他企业等市场力量基于利益，通过承租、收购等多种方式取得原权利企业的土地或厂房空间，在用地转型和更新许可等手续完成后，通过改造、投资等全程运作来完成的地区更新。根据目标和盘活路径，提出具体政策：

①弹性出让年限：缩短出让年限，由固定的长期出让年限转变为短期的弹性出让年限，出让年限为二十年，动态、持续、多循环的更新发展实现高效活性的用地更新。对于国家和本市重大产业项目，经市政府批准后可适当延长，最长出让年期不得超过土地使用权出让用途法定最高年限。

②预留白色用地：由于目前副中心处于全面建设阶段中，外部环境还不够成熟以及市场也存在不确定性，对于未来人口的入驻情况、产业发展情况都没有准确的认知。此背景下，在更新改造初期可以划定部分用地为预留白色空间，比例不能大于15%，功能可以依据市场的变化进行置换，可暂由政府管控，通过分阶段来引导存量用地功能的更新置换，逐渐确定具体的用地性质开发。

根据目标二的方向，明确主要的盘活路径。第一为由企业主导的原产权人自主更新，这部分特指范围在原产权人不变前提下，工业用地性质可以向公共服务设施用地类型转型。即为企业根据市场需求、地价变动等多种因素，主动自发地调整和改换生产及经营方式。原产权人不变，自主自发推进地块的功能置换，但需要补交给政府部分的地价差额。第二为公私合营功能转型，即为对于处于重点发展区域的工业用地，经过综合评估后（包括厂房现状基本情况、未来发展定位等），难以满足其未来发展，工业用地原产权人可以和政府开展合作，共同推动改造活动。政府主要负责方向和政策上的引导，以及提供设施等保障，其中更新改造的部分收益需移交政府。提出以下六条主要政策内容：

①控制建设规模：控制建设用地和建筑规模，鼓励尽量利用原有的建筑进行改造；工业用地容积率应不低于0.8，工业研发用地容积率应不高于2.5。

②存量补地价：企业根据市场需求、地价变动等多种因素，主动自发地调整和改换生产及经营方式。原产权人不变，自主自发推进地块的功能置换，但需要补交给政府部分的地价差额。但是此条政策需要有限制范围，要在原产权人不变前提下，工业用地性质可以向公共服务设施用地类型转型。

③自由协议出让：改变之前经营性用地若改变功能和容积率必须进行“招拍挂”的方式，更新改造用地可以通过协议方式出让给原权利人和参与改造的市场主体，必须在政府的监督和许可范围内。这条对于北京来说，即便是在政府监督之下，自由协议出让可操作性仍然较低，仅提出创新性想法，可实施性并不强。

根据目标三，提出旧厂房改变功能的相关规定。旧厂房改变功能是指旧厂房保留建筑物的原主体结构，按照产业布局规划，优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要，改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限的改造方式。纳入政府收储范围的旧厂房不适用本条规定。在此基础上，根据不同的工业遗产类型的特点，提出改造方向。

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针对副中心工业用地更新的具体情况提出具体政策导则的适用范围。

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（2）唤醒原居住用地的生机

由于原居住用地的改造更新范围基本都是主要针对居住用地的微改造，所以提出的目标以鼓励居民自主更新，构建和谐社区为主，路径是采取自主改造，实现居民区微更新，方式是通过在政府引导下，鼓励居民集体出资自行改造，不鼓励拆除重建，主要是在原来的基础上进行微改造。在微改造过程中可聘任责任规划师或建筑师，更加全面详细地针对居住区相关问题给出合理的建议和相关措施，参与整个规划过程，长期跟踪规划实施过程。

（3）激发旧村庄用地的潜力

根据村庄用地的改造更新方向不同，针对村庄住宅用地更新方向，提出目标一是挖掘村庄的潜力，促进城市未来发展，路径是拆除重建，重新塑造新村庄。针对村庄住宅用地微更新方向，提出目标二是鼓励村民自主更新，构建美丽新村庄，路径是保留村庄整体风貌，自主采取微更新。

根据目标一，提出盘活路径方式为全面改造，即为按照城乡规划的要求，难以通过局部改造改善居住环境、完善城市基础设施，须以整体拆除重建为主实施的更新方式。对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响、通过局部改造难以改善居住环境的旧村庄，可以确定为全面改造。

全面改造的模式：第一种是征收储备，是指由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成。征收储备由政府作为改造主体。第二种是指合作建设，是指由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，通过公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。合作建设由村集体和引入的合作开发企业作为改造主体。提出相关政策导向：

①鼓励多渠道融资：鼓励旧村庄多渠道筹集更新改造资金，资金来源可以是财政资金、政策性信贷资金，还鼓励充分利用好市场资金。

②合理处理改造后节余建筑量或用地：旧村庄更新改造后如有节余，大部分（70%）应该是由政府统筹安排，用于增加公建配套或统筹建设城市更新改造安置房。但将其中30%的结余量留给村集体作为奖励，起到正向激励作用。

根据目标二，提出微改造的方式，与全面改造相比，其相对简单，一般不涉及大规模拆建，对建筑格局变动较小，改造者主要是以村集体和村民为主。政府组织进行基础数据摸查，征询村民意见，对旧村庄改造范围进行划定和认定，并编制微改造方案。村庄微改造的费用由村集体和村民投入为主，政府原则上只给予宅基地换房的安置规模。

五、结语

本文针对不同的用地改造更新情况，提出具有指向性的目标，并制定不同的改造路径，提出具体的政策导引，但是可能未来真正实施方面还需要进一步根据实际情况进行适应性调整，需在实践中检验政策的实施性和针对性。