新《土地管理法》知识百问（三）

钟京涛

23.什么是土地权属争议处理制度？如何处理？

土地权屬争议处理是指因土地所有权、使用权等权利归属发生争议的，由地方人民政府依法进行调解和处理的纠纷解决制度。从法律性质上讲它属于行政裁决，处理的主体为人民政府，相对于程序复杂、时间漫长的司法诉讼来说，这一制度程序简单，处理快捷;土地权属争议调处不向当事人收取任何费用，土地权属争议须先经人民政府处理，不服的可以向人民法院起诉;未经调处而直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理，人民政府的生效处理决定具有法律效力，非经法定程序不得改变;生效的处理决定是不动产登记的直接依据。

24.土地权属争议的处理方式有哪些？

土地权属争议的处理方式主要包括协商、政府处理和诉讼。协商是当事人自行解决争议的最基本方式。我国法律鼓励当事人通过平等协商、互谅互让解决纠纷;政府处理是指当事人之间发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照《土地权属争议调查处理办法》（原国土资源部令第17号）规定的管辖权限，向有关的自然资源主管部门提出调查处理申请。对有关权属争议的行政处理决定不服的，当事人可以向人民法院起诉。但需要注意的是，土地权属争议的解决，应先采用行政处理的方式;当事人未经行政处理而直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。《土地管理法》第十四条明确规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。这里的“三十日”是一个特殊诉讼时效规定，不同于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的六个月的普通诉讼时效规定，当事人对人民政府的土地权属争议处理决定不服的，应当在三十日内提起行政诉讼，而不是六个月，否则，将因超过诉讼时效而丧失起诉的权利。

25.如何确定土地权属争议处理部门的管辖分工？

当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以向有关自然资源主管部门提出调查处理申请。向地方人民政府申请处理，确定管辖部门的原则是：土地权属争议由土地所在地人民政府处理;单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。土地权属争议案件向县级以上自然资源主管部门申请处理，确定管辖部门的原则是：① 个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级自然资源行政主管部门调查处理，也可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。② 设区的市、自治州自然资源主管部门调查处理下列争议案件：跨县级行政区域的;同级人民政府、上级自然资源主管部门交办或者有关部门转送的。③ 省、自治区、直辖市自然资源主管部门调查处理下列争议案件：跨设区的市、自治州行政区域的;争议一方为中央国家机关直属单位，且涉及土地面积较大的;争议一方为军队，且涉及土地面积较大的;在本行政区域内有较大影响的;同级人民政府、自然资源部交办或者有关部门转送的。④ 自然资源部调查处理下列争议案件：国务院交办的;在全国范围内有重大影响的。

26.土地权属争议处理的程序包括哪些？

处理土地权属案件的具体程序，包括土地权属争议案件的申请、受理、调查、调解和处理全过程。申请是指土地权属争议申请人要求自然资源主管部门接受处理土地权属争议的行为，申请人申请处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料;受理是指县级以上自然资源主管部门或乡级人民政府依照争议管辖的规定对申请人的申请决定收案审理的行为，自然资源主管部门在收到申请人提出的土地权属争议调查处理申请后七个工作日内提出是否受理的意见，认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作岀不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。调查是指由自然资源主管部门指定的承办人对争议事实进行查证的行为。土地权属争议调解，是指在查明事实、分清权属关系和双方自愿的基础上，在土地权属争议调处机构的主持下，通过说服教育和劝导协商达成解决纠纷的协议。土地权属争议处理是指自然资源主管部门对受理的土地权属争议，在查清事实的基础上，提出自己的处理意见报人民政府作岀处理决定。当事人对人民政府处理决定不服的，可以依法向上一级人民政府申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

27.土地利用总体规划的编制要求是什么？

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排。土地是国民经济与社会发展的基础，国民经济与社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展规划提供土地保障。土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济与社会发展规划的要求。土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制，保护土地资源，统筹各项土地利用活动的重要依据。城乡建设、区域发展、基础设施建设、产业发展、生态环境保护、矿产资源勘查开发等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接。土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，自然资源主管部门具体承办。各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时，要充分考虑资源环境保护的要求、当地土地供求状况等。对此，《土地管理法》第十五条明确规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

28.地方各级土地利用总体规划编制有什么要求？

《土地管理法》第十六条对地方土地利用总体规划的编制提岀了三点明确要求：一是下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，在编制土地利用总体规划时下级规划应当服从上级规划。我国的土地国情决定了土地的合理利用和耕地的保护，是涉及全民族根本利益和可持续发展的大问题，必须由代表全民族长远利益的中央政府来安排。二是下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。土地利用总体规划的控制指标主要是建设用地总量和耕地保有量这两项指标。全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下，确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。只有这样，才能保证中央政府确定的全国土地利用总体规划通过地方各级土地利用总体规划具体落实。三是省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。党中央、国务院明确要求，各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本行政区域内耕地总量只能增加，不能减少。各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划要确保辖区内耕地总量不减少。

29.土地利用总体规划编制的原则是什么？

土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，自然资源主管部门具体承办。自然资源主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划。《土地管理法》根据新形势下对土地利用总体规划编制的要求，对原有的编制原则进行了调整，明确了以下编制原则：① 落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制;② 严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地;③ 提高土地节约集约利用水平;④ 统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展;⑤ 保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用;⑥ 占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。

30.县、乡（镇）土地利用总体规划在划分土地利用区方面有哪些要求？

土地利用区是指各级土地利用总体规划中，依据土地的适宜性和利用现状，依据当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标，以及布局要求劃分出的土地主要规划用途相对一致的区域。土地利用区可分为农业用地区、建设用地区、人文及自然景观保护区、土地整理区、暂不利用区等。划分土地利用区对县、乡级土地利用总体规划尤为重要。上级土地利用总体规划的规划指标和布局要求最终通过县、乡级土地利用总体规划的土地利用分区得以体现和落实。在乡级土地利用总体规划编制过程中，要广泛听取土地所有者和土地使用者的意见，在乡级土地利用总体规划批准后，要予以公告，让土地所有者和使用者知道，以便遵守和落实，也有利于社会公众监督，增加土地利用总体规划执法的透明度。《土地管理法》第十九条明确规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途;乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

31.《土地管理法》对我国土地利用总体规划的审批权限是如何规定的？

我国的土地利用总体规划由国家、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级组成。《土地管理法》对土地利用总体规划的审批规定了实行分级审批制，即国务院、省（自治区、直辖市）、设区的市、

自治州人民政府按各自的审批权限审批土地利用总体规划。具体审批权限设置为：① 省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、

自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。② 除上述由国务院批准以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。③ 乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

32.经批准的土地利用总体规划如何修改？

土地利用总体规划的修改是指在土地利用总体规划的期限内，由于某些不可抗力或不可预料因素的出现以及其他原因，致使经批准的土地利用总体规划不能适应社会和经济发展的要求，需要对规划确定的指标和土地利用布局进行调整的行为。确需修改土地利用总体规划的情形包括：① 国家或者省级重大战略实施、重大政策调整、经济社会发展条件发生重大变化;② 经国务院或者省级人民政府及其投资主管部门批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目;③ 重大自然灾害抢险避灾、灾后恢复重建;④ 行政区划调整;⑤ 重要民生项目建设;⑥ 法律、行政法规规定的其他情形。《土地管理法》第二十五条明确规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准;未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

33.如何处理土地利用总体规划与城市规划、村庄和集镇规划，以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等相关规划的关系？

土地利用总体规划与城市规划、村庄和集镇规划，以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等相关规划的任务不同，土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发，在保持耕地稳定的前提下，协调各业用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。城乡建设、区域发展、基础设施建设、产业发展、生态环境保护、矿产资源勘查开发等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接。土地利用总体规划与城市规划、村庄和集镇规划，以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划的关系是整体与局部、面与点的关系。《土地管理法》第二十一条明确规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。第二十二条规定，江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。（作者单位：自然资源部不动产登记中心）