公共部门采购合同管理系统功能设计研究

田益峰　宋启杰　崔雪峰

摘要：文章从研究公共部门采购合同管理现状入手，初步设计了公共部门采购合同管理系统的基本框架，从要素、功能和结构分析，定位了系统模式，设计了运行流程，在此基础上从三个方面进行了功能模块设计，分析了系统开发工具，提出了开发的基本思路，最后针对总体设计的问题提出了建议对策。

关键词：公共部门;采购合同管理;功能设计

公共部门采购工作主要是国家机关、各级政府事业部门以及使用公共资金的非营利组织等单位部门依托自身资源或者是委托第三方采购机构所实施采购业务工作。合同管理作为公共部门采购重要组成，是确保采购有效实施的重要手段，是保证公共事务顺利开展的有力支撑。采购合同管理是一项多要素管理工作，它不仅对合同的价格要素、质量要求进行管理，而且还要充分了解供应商的信誉、能力及以往的履约情况。目前，公共部门采购管理系统已经运行，但是在使用过程中还局限于合同形式审核和数据统计，服务的成分多于管理，采购效果不够明显。究其原因，主要是因为在采购合同管理过程中没有将关键数据深度挖掘，尚未形成动态管理。因此，有必要通过改进现有模式，强化采购合同管理顶层设计，深入研究公共部门采购合同管理的内涵外延、系统要素、业务需求、功能结构、运行机理等内容，强化采购合同管理的功能结构设计，运用信息化和大数据技术，实现采购合同的科学高效管理，从而不断提高采购工作的质量和效益。

一、公共部门采购合同管理系统的基本框架

按照系统论观点，合同管理系统包含多种要素，同时它又从属采购这个系统。我们研究合同管理系统必须从公共部门采购这个基本点上进行思考。

（一）系统组成

1. 采购合同管理系统要素

包括采购合同管理的主体和客体，也就是采购管理部门、采购机构、采购单位（需求单位）、供应商、采购合同以及签订合同的相关活动等内容，其中采购合同又包含了价格、数量等诸多内容。

2. 采购合同管理系统功能

它源于合同管理的基本目标和定位，包括采购供应商资质、合同计划、合同进度、价格、质量、绩效、结算以及联合监督管理等功能模块。

3. 采购合同管理系统结构

按照业务职能划分，可以分为采购机构、需求单位、财务部门、管理部门等。其中，采购机构是将采购结果整理提交管理部门审核;采购单位根据规定按合同建议方案签订合同;管理部门和财务部门负责对采购合同审核备案和结算审批。

（二）总体框架

按照管理职能划分，采购合同管理系统可以分为决策层、管理层、执行层和保障层。其中，决策层负责大政方针的制定与起草，属国家机关层面;管理层则负责采购合同的规划计划管理，处于省部级单位层面;执行层又可以区分成常设机构与临时机构，负责合同的运行管理;保障层，也可以理解为支撑层，主要是负责合同管理系统的运行和维护保障。其中，执行机构和保障机构属于微观层面。

1. 合同管理系统运行模式

合同管理系统根据系统结构分布，实行自上而下管理：决策机构负责负责制定方针政策，实现对采购合同管理工作的统一领导;管理机构通过规划计划组织协调工作贯彻最高决策层的指示要求;执行层则保证管理层相应计划的落实。合同管理根据新的运行规程可以采取采购机构集中签订合同或由采购单位自行组织签订合同等方式进行。

2. 合同管理的运行流程

（1）前期管理。主要包括采购合同准备和合同订立，合同前期准备主要侧重于合同建议方案审核，包括預成交供应商的资质审核，物资工程服务等标的技术、商务状态审核。采购合同的订立管理包括采购合同的技术商务条款的确定、合同签订主体的明确及合同的审批，其中还包括合同的变更与取消等关键环节。

（2）中期管理。主要是采购合同的履履行与监管，是采购合同管理的关键过程，包括采购合同的质量控制、采购的结算审价及与之相关的监督管理工作。其中，采购合同的质量控制包括了生产前的技术状态交付、生产过程中的质量监管及生产结束后的质量检验验收等诸多环节。采购结算审价则包括了采购合同履行过程中相关票据的审核和支付审批工作，对于需要审价的单一来源项目，则由系统平台单位安排相应的审价机构或者小组实施审价，并通过数据系统对审价结果进行横向的审核比对。

（3）后期管理。主要是采购合同的数据统计与合同项目的绩效评价。采购合同的绩效评价将合同相关要素及供应商履约绩效评定成绩，进入产品价格库和供应商库等对应的数据中心，综合采购合同履行的质量维度、交付维度、经费使用维度、对整个系统保障的贡献率等情况综合进行评估，并与历史数据进行综合比较，从而评定合同履行的绩效。采购合同的数据统计则是在整个系统运行的基础上对所有数据进行分类并进行相应处理。

3. 合同管理系统的监管机制

公共部门采购合同管理，通过网上运行和信息处理，经过采购合同关键数据与历史数据的横向、纵向比对，对存在偏离历史数据较大的合同项目进行预警、分析，实现采购实时监管的目的。同时，根据分析结果进行必要的处理，对相关内容进行必要背书，存疑项目责成采购机构或采购单位对项目实施情况做出相应的说明，存在违规违纪的单位或个人移交相关部门，将相关处理结果在网上进行公示，并关联相关诚信网站自动更新信用状态。

二、公共部门采购合同管理的功能模块设计

公共部门采购合同处理过程中涉及海量数据，如何将这些终端数据加以有效利用，进行相应的信息处理、业务管理和辅助决策是相当必要的。根据公共部门采购合同履约实务操作的步骤、环节和关键节点，可以梳理出需要重点设计的内容。

（一）合同订立变更取消模块的功能设计

1. 合同建议方案审核模块功能设计

主要针对合同的符合性维度进行考核。采购机构或采购单位与成交中标供应商，根据招标文件、投标文件和承诺的相关内容签订采购合同草本，合同建议方案通过合同模版的规范性审查，经过综合比对，符合要求的合同进入正式合同签订及履约阶段，如果不符合要求则返回采购机构或采购单位重新修改。主要内容包括采购合同模版的设计与合同建议方案审核流程。

2. 合同变更、取消模块功能设计

主要针对合同的刚性维度进行考核。合同是对公共部门用户和供应商双方利益的约束和规范，在合同签订之后不能够随意进行变更或者取消，如果确需变更取消的，必须进行相应的报批或者公示程序，通过该模块可以规范采购合同的变更管理，并且对采购项目中的变更或者取消情况进行相应的规范和监督。

（二）合同履约过程模块的功能设计

合同履约过程模块包括合同质量控制、结算数据共享对接以及履约监管设计等三个子功能模块。

1. 合同检验验收质量控制功能模块设计

主要针对合同的质量符合性、可靠性维度进行考核。合同标的的质量控制，就是对产品标的在前期、中期和后期进行的全寿命周期质量管控，质量管控一方面是针对合同文本的技术、商务要求的符合性检测;另一方面包括了产品性能的质量提升和可靠性指标考量，通过系统有效管理和控制，不断提升采购的产品质量和服务质量。

2. 合同与结算数据共享对接功能模块设计

主要针对合同的经费维度进行考核，通过全维度信息反馈和数据比对，利用偏差分析等统计工具，对合同履约过程中的价格因素进行动态跟踪与反馈，确保在资金支付前能够结合以往历史数据提供预警功能，降低资金使用风险。

3. 合同履约监管模块功能设计

主要针对合同的时空维度、关联关系和关键事件进行考核。合同履约监管应该针对供应商履约的时间要素和空间要素进行集中考核，并且将供应商的在公共部门内部、外部的履约情况进行关联考核，同时对其发生的关键性事件进行重点考核。对于违规、违法或者是违反信用规定的行为实施一票否决、联合惩戒，并且通过信息网络平台进行共享。

（三）合同后续评价监管模块的功能设计

合同后续评价监管模块包括合同完成绩效评估和合同管理统计分析两个子功能模块。

1. 合同完成绩效评估模块功能设计

主要针对合同的综合维度进行考核。针对合同的价格因素、交付因素、履约情况、供应商综合表现、公共部门用户满意度等诸多维度进行综合考量，并且针对考核结果对供应商资质进行正面反馈，并进行相应评级累计。

2. 合同管理统计分析模块功能设计

主要针对合同的综合维度进行考核。针对合同要素和管理的相关内容及对应的相关数据进行统计、归纳、整理，生成有效的统计数据，来有效指导采购合同管理实践。

三、公共部门采购合同管理系统功能设计的技术应用

根据目前情况，结合合同管理系统功能设计需求，主要采用相关的数据采集、预处理、存储与访问和数据应用等技术。

（一）公共部门采购合同数据采集及预处理技术

数据收集作为一项基础性工作，主要从潜在数据源中获取数据，并面向后续数据存储管理、数据分析建模进行预处理。公共部门采购合同数据的主要采集来源是国家、省市级政府采购网、互联网数据、政府开源数据、工商管理系统和其他单位主体运营数据等。通过数据采集技术可以大大拓宽供应商信息的收集渠道，除了政府管理部门的工商信息、信用信息、商标专利信息、法律诉讼信息等，还可以通过网络爬虫等技术手段从互联网获取供应商经营情况、库存情况、扩产融资信息、产品质量评价、售后服务满意度等信息，为签订采购合同、确定合同条款提供信息依据。

（二）公共部门采购合同数据存储与访问技术

分布式存储技术具有经济、高效、容错好特点，它与数据存储介质的类型和数据的组织管理形式直接相关。对于公共部门采购合同数据来说，供应商与供应商、供应商与采购机构、采购机构之间是一个典型的网络关系，如果再考虑到具体采购的项目属性来说，更是一个复杂的图形数据;标书、合同、供应商资质等文件可以采用文档存储;供应商、专家、采购机构等基本信息的存储就适合用关系数据库。

（三）公共部门采购合同数据应用技术

在合同数据分析过程中，可以通过大量采购交易记录的关联分析，分析陪标、围标、串标等情形。利用大数据可视化技术，建立数据化的供应商评价模型，在合同订立前，对投标人的信用、相互之间有没有利益关系等这些以往很难界定、不能直观显示的问题，可以利用网络关系图呈现出来，真正实现量化评标，从而为优选供应商队伍提供数据支持;可以利用图表展示供应商固定存货数量、生产规模和最大生产能力，以及物流企业的存储、包装、运输、配送能力等。

四、对策建议及展望

一是通盘考虑、统筹谋划。要构建一张图、一张网，建设采购合同管理系统不是完全独立的工作，它是在采购系统基础上的拓展和延伸。因此，在功能模型设计过程中，既不能囿于以前的发展模式单纯做修修补补的工作，同时又不能就事论事，只见树木不见森林，要提高宏观站位，运用最新理念和最先进技术，把合同管理系统研发设计置身于整个采购系统中去思考研究。

二是积极稳妥、建成先用。在设计的时候，要在整个大的平台上进行技术对接，实现互联互通互用，同时又要保持合同管理子系统、子模块相对独立，要在设计的理念和方式上考虑到大量数据的冗余和负载，有效提高计算速度和处理速率，在完成系统后尽快投入试验和试用，并根据使用情况及时进行反馈，并对系统进行有效维护和更新完善。

三是善于拿来、为我所用。在对公共部门采购合同管理系统进行设计调研的过程中，要充分考虑现有京东、顺丰、阿里巴巴、政采云等系统的架构应用，要选择经验丰富的大型企业或者单位，与公共部门建立长期深远的战略合作伙伴关系，一方面要通过借鉴先进企业实现技术上短期内的快速提升，另一方面要在一些关键环节上要通过精度加密方式确保系统的安全和稳定。

（作者單位：宋启杰，军委后勤保障部采购服务中心;田益峰、崔雪峰，国防大学联合勤务学院）