京津冀区域生态环境多元治理体系构建

于晶晶

摘要：京津冀区域协同发展需要多元环境治理模式支持，多元环境治理体系是区域可持续发展的必备条件。法律、法规作为一种强制性手段在推动区域环境与经济发展，构建和谐、统一的多元环境治理体系中具有优势地位。生态环境多元共治的理论基础和内涵特征为京津冀区域多元环境治理体系的构建提供了理论支撑。针对当前京津冀地区存在的生态环境治理效果差、可操作性欠缺、治理成本高等问题，应厘清国家、公众和环境开发利用者等法律主体的权利义务，完善相关法律法规，建立统一高效的京津冀多元环境治理体系。

关键词：京津冀地区;生态环境;多元治理体系

中图分类号：D922.68   文献标识码：A   文章编号：1673-1573（2020）02-0010-05

一、生态环境多元治理体系概述

（一）生态环境多元治理的理论基础

20世纪中期，关于环境治理体系的讨论在国际社会掀起了新一轮的高潮，政治学、经济学领域学者为其提供强有力的理论支持。环境治理理论融合了社会科学和自然科学的交互因素，无论是综合环境治理还是区域环境治理都已经成为学界研究前沿性、综合性问题。就当前生态环境多元治理模式理论基础而言，主要包括治理理论、谈判理论和博弈论。

1. 治理理论。进入21世纪初，社会资源配置问题的出现丰富了治理理论的内涵。治理理论既关注市场可能存在的失效的情况，又承认了政府存在合理的失误情况。治理理论的内涵主要有两方面：首先，政府不再是单一的管理主体角色，而是包含更广泛的内涵，既是公权力执行主体又是民事活动中私权利主体。我国现阶段存在的行政授权行为、行政委托行为是应用此种理论的典型法律行为，使得公权与私权的界线变得不再清晰。其次，在管理过程中，权力不再是单向运作，而是基于多元主体彼此建立和认可的共同目标协调运作。合作共赢的伙伴关系是公权和私权相互沟通的重要桥梁。治理理论的创新之处在于不否定政府主导地位的基础上，关注其他多元主体的社会作用，将政府从单一的社会职能工作中解脱出来，成为多元化治理体系的“引领者”。

2. 谈判理论。谈判理论伴随着民主理论而产生。其核心内容是民主咨询，目的就是通过集合公共理性找出社会效益最大化的决策。在该理论中，不存在根据社会地位不同而出现的表达的次序性，而存在更多的是公众意志的整体表达。所有人在这个过程中都有自由协商的权利，所有的诉求都有机会倾诉。因此，面对复杂的公共事务，谈判理论要求公民在充分实现信息共享的前提下，积极参与社会事务的管理。通过理性、平等、自由的协商和对话，可以在社会公共事务治理过程中满足自己的需求，解决各种问题。在环境法治构建过程中，谈判理论主要服务于公众参与原则，对环境知情权、环境决策权和环境救济权等程序性环境权利具有引导和基础作用。

3. 博弈论。博弈论作为经济学界重要的理论基础，是在20世纪40年代数学家冯·诺依曼的著作《博弈论与经济行为》中提出的。随着工业社会和信息时代的到来，博弈论不仅在经济学领域具有重要地位，其影响力扩展到了法学、政治学、生态学、管理学等领域。特别是在各种社会公共事务的分析和探索中，它已成为解决冲突、促进合作的有力工具。博弈论的基本要素主要包括：参加人、行为活动、行为信息、战略规划、行为结果和纳什均衡，等等。其中最为重要的是行为信息和纳什均衡理论。博弈分析的先进性表现在：在游戏分析中没有先验价值判断，突破了市场标准;博弈分析侧重于对策成本和信息成本的研究，从而使交易成本更加确定;博弈论注重个人因素和整体因素的结合，不仅局限于个性化。[1]

（二）生态环境多元治理的内涵特征

1. 生态环境多元治理内涵。生态环境多元化治理的实践证明，市场主导模式和政府主导模式并不是环境治理的绝佳手段。在环境治理的长期实践中，市场主导模式和政府主导模式的弊端逐渐显露出来，探索新的环境治理路径势在必行。面对复杂的环境影响因素，政府、社会组织、企业和公众共同构建的“环境多元治理模式”不失為一种创新模式。

对于“环境多元治理”模式的理解应从以下几个方面进行：一是观念层面。多元治理模式的初衷应该建立在生态环境治理有效性最大化的基础上，治理的主体应该多样化。在实现过程中应当明确各个主体的职责，通过合作发挥出“1+1>2”的配置效果。在此活动中，政府应该承担更多的公共产品和服务的职能，担任起“引导者”的职能。二是规划层面。这一层次强调了政府、社会组织、企业和公众在实现最大化生态治理和利用效率目标的过程中应承担的环境治理责任。它不仅应该包含在自己的内部系统建设计划中，还应该包括在机构议程中。三是操作层面。在宏观规划和微观执行方面进行全方位的建设和规划，通过制度和规划建设，每个主体的日常行为都包含在生态治理的范围内，生态环境责任被视为社会责任的重要组成部分。

2. 生态环境多元治理特征。（1）治理主体的多元性。多元治理模式推进过程中要格外注重各个主体的多元性质，对于不同主体的特点进行不同的规制。也就是说，在生产公共产品和处理公共事务的过程中，只要政府、社会组织、企业和公众充分合作，他们就可以成为供给主体。在承认政府的强制性职能的同时，生态环境多元治理模式希望政府将部分权力转移到市场或其他社会组织，充分发挥其积极作用，共同努力解决生态环境恶化问题。（2）治理方式的合作性。多元治理模式的构建不仅仅体现在治理主体的多元化，更体现在治理角度的多层次性，注重宏观和微观角度的协调性。[2]因合作和谈判的结合关系，各个主体都建立了与生态环境保护相适应的规范性行为模式，形成了推进环保的集体认同感。治理方法的协调旨在建立一种考虑合作行动整体利益的持续合作模式。作为一种常见的行为，每个主体在这个过程中都具有个性特征和自主性，注重满足道德审查和判断。（3）治理结构的共通性。治理理论和谈判理论强调政府应该摆脱支配地位，打破公私主体之间的界限，为其他治理主体分配责任和权力，逐步形成平等自由的伙伴关系。共通性的治理结构是通过关注政府、社会组织、民间企业和其他治理主体的生态环境治理模式，总结出不同治理模式间的共通性。通过对话、谈判、讨价还价等行为达成集体选择，从而实现抑制生态破坏的良好目标。（4）治理结果的共赢性。共赢性是指在环境主体的多元治理过程中达到一种相互制约并互相受益的平衡状态。此种治理模式旨在社会、个人与他人之间达到一种艺术的持平。在生态环境的多元治理模式下，治理的主体是多样化的，最终目标是通过参与更好地协调各方之间的矛盾。为了实现互利共赢，更好地化解冲突。共赢性治理结果不仅解决了各个环境主体的利益纠纷，而且避免了权利争执状态下形成的环境损害。

二、京津冀区域生态环境多元治理体系现状与问题

（一）经济发展的不均衡性导致治理能力差异

京津冀地区具有“三地四府”的特殊地域结构。北京市作为政治中心具有独特的政治优势，天津市作为重要的出海口具有雄厚的经济实力。河北省占地面积辽阔，拥有十分充裕的自然资源和生态空间。这种不均衡性主要表现在如下几个方面：一是市场资源占有的不对称性。北京市作为首都，不仅拥有大量的权利资源和公共服务资源，而且在自然环境资源方面也具有突出的优势。二是公共资源配置的不均衡性。河北省占地面积大，拥有充足的自然资源与生物资源，但在资源配置方面往往处于从属和辅助地位。这种不均衡性直接限制了河北发展的“天花板”，对河北省长期的发展定位产生了极其重大的影响。三是京津冀地区整体经济竞争力薄弱。在全国范围来看，京津冀地区虽然具有十分重要的政治地位和经济地位，但是京津冀经济圈发展速度较上海、广州等城市还是有一定的差距。根据统计，京津冀地广人多，人均GDP不足长三角的百分之八十。[3]

（二）产业布局的不合理性导致污染源不同

第一，产业转移导致污染转移。产业转移一直发生在京津冀区域范围内，北京逐步将高污染工业淘汰出来，例如10年前，首都钢厂逐渐从北京转移到河北曹妃甸。第二、三产业的产业结构差异较大。根据2018年北京、天津和河北国民经济和社会发展统计公报，第三产业占比北京为81.0%，天津为58.6%，河北为42.6%。①三地工业发展阶段和水平的差异意味着天津和河北的第二产业占比较重，重污染能源和落后产能比重较大。

（三）生态保护区缺乏有效补偿，影响治理效果

资源补偿型生态转移和京津对河北地区的产业转移在一定程度上形成了不平衡的京津冀配置局面。一方面，生态环境受益者没有得到等值等量的补偿，这导致了该地区出现了“搭便车”的低效率情况。另一方面，生态补偿标准不全面，忽视了区域环境的间接损失、区域差异、补偿年限等问题，对生态移民的关注也尚显不足。例如，在预防沙尘暴方面，河北为北京和天津建立绿色屏障，减少沙尘暴对北京和天津的影响。同时，河北还在水源供给、生态移民等方面建立了绿色输出机制。这些措施实施过后均没有得到相互平衡的补偿，这导致河北大多数欠发达地区付出了环境代价却没有得到应有的经济补助。

（四）跨区域行政协议缺乏强制性与可操作性

建立积极鼓励该地区各方参与的合作机制，是推动建立生态环境多维治理体系的重要因素。例如，经过几年的努力，长三角经济区建立了分工明确、科学管理的区域行政协议协调机制，其中包括省领导定期会议机制、省市领导参与协调机制、部门与行业合作协议等，这种行政联动机制有效地促进了长三角地区的一体化进程。而京津冀行政协议的发展却矛盾重重，资源环境的平衡地位受政治地位和经济地位的不平衡影响，使其迟迟不能落实于实处。

（五）非政府主体参与率低，提高环境治理成本

非政府主体指的是排除政府和国家在外的生态环境利用主体，主要包括环境开发利用主体与社会公众。非政府主体是生态环境多元共治体系构建过程中的重要角色，环境开发利用主体主要指社会组织和企业。社会组织主要通过嵌入环境保护服务和政府购买公共服务来发挥作用;企业通过绿色发展转型、制度与设备的供给发挥生态环境共治作用。社会公共主体的参与主要强调公众参与原则，实现需求与建议反馈渠道的贯通。[4]此外，还要强调党中央在多元化共同治理生态环境体系中的主导地位。党中央制定方针政策进行纪检监督，提出可供落实的建议和意见，为生态环境多元治理提供纲领性指引（如图1所示）。

三、政府主导多方参与的治理体系

我国《宪法》中没有明确规定公民享有实体性环境权。但是十八届五中全会创造性地将绿色发展作为指導我国经济与社会发展的五大理念之一，十九大报告则专章论述“加快生态文明体制改革，建设美丽中国。”随着环境保护的重要性不断提升，生态文明在2018年被写入宪法。国家环境保护义务主要通过环境立法、环境行政以及环境司法等国家机关的活动来实现。具体表现为区域环境治理联席会议制度、跨区域行政约谈制度、生态环境损害赔偿制度和检察环境公益诉讼制度的构建和完善。

（一）区域环境治理联席会议机制

自2015年起，京津冀三地确立了环境执法与环境应急联动工作机制，并定期召开联席会议，指出京津冀环境执法联动工作的重点是严厉打击大气和水环境领域的违法犯罪行为。京津冀环境执法联席会议机制以实现京津冀三地环保一体化、共同打击京津冀区域内环境违法行为为目标，通过整合三地资源，改善环境质量，维护生态安全。区域联席会议在区域生态环境保护过程中具有十分积极的意义，各区域在省（市）级政府的领导下进行排污管控，实施污染防治工作，有助于建立环境污染防治长效机制;有助于落实环境信息采集和通知工作，保持交流渠道畅通;有助于共同组织开展宣传，群策群力落实好污染防治工作。

（二）完善跨区域行政约谈制度

随着环境治理模式和执法手段的多元化，环境约谈作为新兴的环境执法手段实施效果较为明显，其实质上是一种行政指导行为。其具体含义是指上级行政机关对下级行政机关采取的指导性行动，通过访谈、听取意见、法律教育、提供信息、警告违法、纠正或预防与组织管理或社会治理相关的问题。

目前的环境行政约谈制度还不够成熟，在实践中遇到了许多矛盾和问题。例如，存在不科学的访谈，偏离非强制性约谈跟踪以及缺乏约谈程序等问题。要完善环境行政约谈制度，首先要弄清楚其属性，建立统一的环境行政约谈法律规范。在实践中，注重规范环境行政约谈的运作，限制环境行政约谈的适用范围，加强环境行政约谈的监督，完善环境行政约谈程序。

（三）改革生态环境损害赔偿制度

生态环境损害赔偿制度改革的终极目的是通过对环境制度进行修复和改良，实现环境责任的精准分配，及时修复“企业污染、群众受害、政府买单” 的不合理局面。[5]在进行生态环境损害赔偿制度构建过程中，应明确政府的主导地位，以省级政府作为牵头机构，结合市级政府和县级政府环境保护实践，形成完整的赔偿体系。同时，实现监督技术层面的突破，探索合理有效的生态管理制度，实现生态损害赔偿体制内生态资源的优化配置。

（四）完善检察环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度改革逐渐成为环境制度改革的重头戏。近年来，检察院作为原告提起环境公益诉讼逐渐形成体系，成为了守护绿水青山的重要队伍，以控制环境污染和防治资源浪费的监察阵地逐渐形成。结合各地实践来讲，检察机关提起环境诉讼逐渐出现了立法体系未细化、线索模糊、专业技术能力低下等问题，因此应该注重完善公益诉讼立法、细化案件来源、突出队伍建设、增强科技化办案水平，从而使检察公益诉讼发挥更大的作用。

检察院作为环境公益诉讼的主要原告主体，发起环境公益诉讼时应注重发挥法律效果和社会效果。该制度设计涉及包括申请范围、程序前置举措、举证责任、诉讼设计、判决方法和判决执行等几个方面。值得注意的是，可以改进我国现阶段已经存在的前置程序，京津冀三地可由三地检察机关办理并推出一批京津冀三地或两地有联系的典型案例作为指导，以完善环境公益诉讼制度。

（五）鼓励环保清洁生产制度

环保清洁生产制度指的是环境企业在实行技术改造过程中，不断引入新的环境技术手段，提升有效资源的利用率，减少对环境的污染风险。环保企业和服务业主体是重要的环境治理主体，一方面接受政府的制度和设备供给，另一方面转型升级，提升企业科技竞争力。[6]在实践中应注重完善产业促进政策，减税降费，鼓励发展环境保护产业，例如新能源产业中的污水处理、垃圾处理和风能等。对环保清洁生产的鼓励应该由政府牵头，注重对清洁生产企业的鼓励、研究、示范和培训。

四、环境开发利用主体尽责的治理体系

（一）主动宣传环境保护守则

环境开发利用人作为生态环境多元共治的最广泛的主体，社会组织和企业负有重要的社会责任。许多环境的开发和利用者为了占领更多的市场，通过推广环保理念，积极按照政府或环保团体的指导制定环保方针。例如，在生产链中实施“绿色供应”，即向供应公司提供“绿色供应标准书”。按照政府指导性要求或者环保组织的请求，自愿与周边居民签署防治污染协议或者污染减排计划。

（二）规范环境绿色标签认证

为了满足开发和利用行动者履行社会责任的需要，一些国际组织和政府为开发商提供了社会认可的环境质量体系认证或环境绿色标签。鼓励发展和利用行动者在遵纪守法的行动基础上履行更高的环境保护义务。例如，开发和利用参与者可以主动要求获得国际标准化组织制定的ISO14000环境标准认证，宣布其生产工艺和产品符合环保的社会理念，同时实现自由贸易和环境保护的统一。[7]

（三）推行清洁生产规范

推进清洁生產的途径是改善生产过程，提高资源利用率和回收率，避免粗放的生产方式，生产更多低能耗的产品;另一方面，有必要改善污水处理设施，减少污染物排放量，减少或避免开发和利用行为者对运行期间生态环境的不利影响。促进清洁生产是环境开发和利用行为者的自身利益和利他主义的良好结合，不仅有效地增强了自身利益，而且履行了环境和社会责任。

（四）环境容量排污权制度

从广义上讲，环境开发利用行为包括环境开发利用行为和环境容量排污行为。环境法意义上的排放权指的是利用环境容量排放污染物的权利。排污者有义务遵守行政机关依法制定的污染物排放规定。首先，我国的《环境保护法》中污染防治法方面已经对环境污染排放作出了强制性规定和全面的救济措施;其次，对重点排污企业实行监测，将检测结果及时反映在政府网站上，保证公众的熟识度;最后，加强对监测机构的管控，防止其以非法手段篡改监测数据或者企业以非法手段排放污染物。

五、社会公众普遍参与的治理体系

（一）环境利用知悉权

公民了解环境事业的发展和利用的权利称为环境知情权。公民有权知悉政府活动中可能产生不利影响的环境利用行为，这是公民参与环境行政决策的前提。公众环境保护参与权的行使主要弥补环境公权力主体在环境公共利益保护中的能力不足。[8]在我国现阶段的环境保护法治体系内，规定公民、企业单位和其他社会组织有确定并广泛的知情权，有权获取政府官方提供的环境行政信息。作为维护公众的环境利用知悉权的主要责任主体，政府应该加强政府公开信息的自觉性，提高政府公共服务的效率性。

（二）环境决策建议权

环境决策的权利是知情权的进一步延伸，公民有权对政府做出的可能造成不利影响的环境决策提出建议。例如，在《环境保护法》中规定，建设单位应在准备建设工程时向公众公开、解释环境信息的情况，并充分征求社会公众、其他社会组织的意见。值得注意的是，政府或环保部门和建设单位也应尊重开发和使用环境决策的权利。公众有权以各种适当的方式参与政府行为，并可以采取参与辩论会和听证会的形式。[9]

（三）环境决策监督权

在监督方面，公众有权监督环境资源的发展和使用。根据我国《环境保护法》的规定，政府和国家在进行环境事业建设和改革过程中注重信息公开，公民、企业和其他社会组织有依据政府公开信息进行监督管理的权利，这称为环境监督权。依据环境信息进行环境决策是行使环境决策权的重要手段。因此，环境监督权和决策权的行使是相互配合、相互辅助的。同时，公民监督权的行使依赖于政府和环保组织的相互配合，对于监督建议无法解决的问题，应采取必要的救济措施。

（四）环境权益救济权

我国的环境救济权主要是指公民的环境权益受到不法侵害时可以主张救济的权利。根据我国民法、行政法和行政诉讼法、环境法规定，公民可以通过申请行政复议、提起行政诉讼或民事诉讼等方式寻求救济。[10]我国在发展过程中建立了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度，同时就其诉讼范围、诉讼主体、前置程序等方面进行了详尽规定，以期维护公民合法的环境权益。值得注意的是，公民在行使自身环境保护权利时，还负有关心环境与合理实施本能环境利用行为的一般义务和忍受一定限度环境污染或自然环境损害的特别义务。

四、结语

京津冀环境多元治理体系的构建，无论在理论和实践上都具有重要意义。京津冀环境治理存在环境治理合作能力差、污染源丰富多样、生态涵养区缺乏有效补偿、跨区域行政协议缺乏强制、非政府主体参与率低等诸多问题。本文通过对国家、环境开发利用主体、社会公众等各个环境主体的环境行为进行研究，为区域环境多元共治体系提供了理论支持，将为中国特色社会主义法治建设提供有益的探索。

注释：

①参见《北京市2018年国民经济和社会发展统计公报》，http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201903/t20190319_418980.

html。

②《2018年天津市国民经济和社会发展统计公报》，http：//stats.tj.gov.cn/Item/28657.aspx;河北省2018年国民经济和社會发展统计公报，http：//www.hetj.gov.cn/hetj/tjgbtg/101548813

276747.html。

参考文献：

[1]刘超.管制、互动与环境污染第三方治理[J].中国人口·资源与环境，2015，25（2）：96-104.

[2]李妮.“协作性公共管理”：范式比较与概念解析[J].山东行政学院学报，2015（3）：12-16.

[3]王娟，何昱.京津冀区域环境协同治理立法机制探析[J].河北法学，2017，35（7）：120-130.

[4]刘英奎.京津冀生态协作机制建设研究[J].中国特色社会主义研究，2015（1）：97-101.

[5]孟庆瑜.论京津冀协同发展的立法保障[J].学习与探索，2017（10）：54-64.

[6]李惠茹，杨丽慧.京津冀生态环境协同保护：进展、效果与对策[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2016，41（1）：66-71.

[7]王喆，周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015，36（7）：68-75.

[8]朱谦.环境公共利益的宪法确认及其保护路径选择[J].中州学刊，2019（8）：47-54.

[9]黄晗.治理尺度的变迁及国家角色再认识——中国空气污染治理的政治学思考[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015，68（3）：40-45.

[10]皮建才，薛海玉，殷军.京津冀协同发展中的功能疏解和产业转移研究[J].中国经济问题，2016（6）：37-49.

责任编辑：艾 岚

The Construction of a Pluralistic Ecological Environment Governance

System in The Beijing-Tianjin-Hebei Region

Yu Jingjing

（Wang Jian Law School， Soochow University， Jiangsu Suzhou 215006， China）

Abstract： The coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region needs to build a pluralistic environmental governance system， which is a prerequisite for the sustainable development of the region. The enforcement of laws and regulations plays a dominant role in promoting regional environmental and economic development and building a harmonious， unified and diversified environmental governance system. The theoretical basis  and connotation characteristics of ecological environment diversity provides the theoretical support of Beijing-Tianjin-Hebei region multiple environmental governance system construction， in view of the current existence poor ecological environment governance effect， lack of operation ability and high cost of Beijing-Tianjin-Hebei region， we should sort out the rights and obligations of the country， public and environment development legal main body， perfect the relevant laws and regulations， establish a unified， efficient Beijing-Tianjin-Hebei multiple environmental governance system.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region; ecological environment; multiple governance system