基于内控视角中高校纪委的“监督的再监督”探究

仇莺璇

【摘 要】 党的十八届三中全会以来，我国高校纪检监察部门转职能、转方式、转作风，围绕监督执纪问责，突出主业主责，聚焦中心任务，取得了一定的成效，但在如何实施“监督的再监督”职责、进一步做好高校的內控管理上出现了认识分歧，有的产生了误区，有的甚至弱化了有效监督，造成了监督缺位，这是要引起高度重视和亟需解决的问题。因此，如何能真正做到响应中纪委对纪检监察工作提出的“三转”要求，履行“再监督”的责任，需要从内控的实际需要出发，消除错误认识，转变思路，适时适度地调整监督的方式方法和工作重点，进一步完善内控体制机制，从而有效发挥高校纪委专责监督作用。

【关键词】 监督的再监督;高校纪委;内控

一、引言

“监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责，其本质是对工作、过程、环节进行监视、督促、管理[1]。”党的十八届三中全会明确了纪委所应承担的党风廉政建设的监督责任，中纪委十八届三次全会上也要求纪委转职能、转方式、转作风，切实履行监督责任，并对纪检监察机关强化“监督的再监督、检查的再检查”进行了统一部署，自此开启了“监督的再监督、检查的再检查”的第一步。

通过整理相关文献，目前学者就高校纪委监督及现代化治理做了大量研究：李中原等[2]将政府的服务引导、大学的办学主体、社会的监督评价三者聚合起来，形成了“政府、高校、社会”多元主体协同与“服务引导、办学自主、监督评价”机制的统一，进而达到构建“职责分明、相互合作与及时调整”三者协同的高等教育协同治理机制之目的;杜素云等[3]侧重于高校基层党组织监督与教师党员监督的实证研究;斯阳[4]从巡视巡察的角度出发，力求构建现代教育监督体系;张辉[5]提出了从“四种形态”的内涵入手进行高校纪检监察监督方法研究等等。但现有研究未能基于“三转”要求，从监督方式方法的改变上对高校监督工作的实施做出具体分析，也未能将高校监督与高校内控建设结合起来。因此，如何消除主观错误认识，转变思路，加大研究力度，适时适度地调整监督的方式方法和工作重点，多措并举，对进一步完善监督和高校内控体制机制有着极为重要的意义。本文围绕“三转”要求，切实有效地聚焦中心任务、开展监督执纪问责，特别是如何将这一要求在实践中具体化进行了阐述。

二、“监督的再监督”的内涵

以往，由纪检监察机构牵头或参与的议事协调和日常监督，都需要纪检监察部门全程参与确认并签字负责。党的十八届三中全会后，高校纪检监察机关根据上级要求，做出退出“一线”监督的调整。与以前相比，“再监督”既是监督职责的回归，也是监督方式的再造，为监督部门整合力量，为实施精准监督和严厉打击腐败打下基础，体现了我国严肃推进腐败治理的现代化要求。

（一）“监督的再监督”的监督对象由监督事向监督人转变

一方面，以招投标监督为例，以往是监督某个具体的招投标采购事项过程中有无违纪违规问题，如今是监督学校招投标办公室是否按照一定的要求、规程组织招投标评审采购。另一方面，在监督人这一特定对象的过程中，被监督对象具有全员性的特点。也就是说，监督的对象不仅仅是关键的“一把手”，而是有层次、有方位、立体的、全面的。无论多小的干部，只要存在公权力，倘若失去监督制约，都会导致腐败。

（二）“监督的再监督”是监督方式的再造和新尝试

“再监督”作为一种新的监督方式，把工作重点转移到加强对职能部门履职特别是自我监管的再监督上。从纪检的监督职能和监督实效出发，纪检监察的监督应具有全程性的特点。事前监督和事中监督既能为事后监督收集证据信息，也可以挽回不必要的损失和不良影响。在“再监督”过程中既要“抓早抓小”，做到早发现、早处置，也要提高工作实效。因此再监督过程中，可以通过灵活多变的形式将事前、事中、事后监督过程的相互衔接，实现多措并举，发挥合力的同时精准施力，达到增强监督实效的目的。

（三）“监督的再监督”对现有高校的内控体系提出了更高的要求

原来高校中内控监督责任不明确，所有的监督都是纪委全程参与，各职能部门的主动性没有充分发挥。同时，各部门（单位）的制度建设、廉政风险防控的相关指标都由校纪检监察部门制定，党风廉政建设任务与业务环节相脱节，不能具体化，考核指标也不健全，使得业务部门应当承担的责任没有承担起来。“再监督”这一举措在很大程度上倒逼职能部门强化监督意识和履行监督职责，推动监督对象建设规范严密管用的制度体系和构建完善的内部风险防控机制。

三、高校内部控制与监督的关系

高校内部控制是为了达成人才培养、科学研究、服务社会和传承文化的任务，使高校经营方针得到贯彻、资产得到保全、会计信息得以真实合法、形象和名誉得以维护而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全高校内部控制体系，有利于公办高校管理水平的提高，有利于高校总体竞争力的提升，有利于预防经济犯罪[6]。

高校纪委作为高校党内监督的专责机关，履行监督职责是一项政治任务[7]。从最终目的来看，高校纪委监督是为了深入推进高校全面从严治党、强化高校廉政风险防控和加强廉政建设。《关于加强廉政风险防控的指导意见》中指出：“实践表明，将风险管理理论和现代质量管理方法引入反腐倡廉建设，加强廉政风险防控，是构建惩治和预防腐败体系的重要举措”。风险管理理论的核心就是内部控制理论，我国财政部发布的《企业和行政事业单位内部控制规范》也是基于该框架的[8]。

可见，高校内部控制和廉政风险防范所面临的重要风险点有一致性，二者关系甚为紧密。而监督作为内部控制理论的五要素之一，在深入推进高校全面从严治党、强化高校廉政风险防控中发挥着十分重要的作用。如果说高校内部控制是高校进行内部治理的重要理论，那么，外部监督就为内部控制各个要素的运行情况和目标实现提供保障，是控制活动规范有序运行的重要手段，两者相辅相成、互相促进[9]。

四、“监督的再监督”执行过程中存在的问题

（一）监督内控理论研究不足

与其他国家地区相比，我国高校的监督内控研究相对滞后，内容也相对单一。高校自身有着相对特殊的内涵性质与工作逻辑流程，其内部机构设置与工作任务呈现得往往不能无缝对接，特别自“监督的再监督”这一新型监督方式提出以后，纪委除了要提升自己的工作效率外，还要取得学校党委的支持和各业务部门、职能部门自我监督的积极配合，这种进一步突出纪委主责、聚焦监督主业的“三位一体”模式构建更需要理论指导。

（二）内控监督机制不健全

在制度建设方面，尽管高校制定出台了大量规范性文件，但对于组织机构健全、日常事务繁杂、人员规模庞大的高校而言，制度缺位、制度建设滞后的现象普遍存在[10]。高校纪委的监督机制对权力运行的制约和监督作用的发挥仍明显不足。同时，学校制度体系的整体性和协调性不够完善，而内部监督作为“再监督”的先行者，不仅存在于财务审计，科研教学、人才培养、组织建设、资产管理、基础建设、政府采购和后勤管理等各个监督内控环节都需要各二级职能部门（单位）自主监督的基础上进行，这就要求校级各职能部门之间、校级部门与各二级职能部门（单位）之间的制度约束形成有效衔接。然而学校与各部门之间的指标缺乏统一性和可比性，不便于高校内控体系的整体化构建和进一步优化。

（三）内控监督的执行力不够

维护党纪要抓早抓小，做好内控问责也不是空谈，认定违纪必须有足够的依据。高校的纪检监察部门在执纪问责过程中，没有很好地运用“四种形态”。对日常的违规违纪现象，抹不开人情面子，红脸出汗少，处理时尺度有所放松。同时，责任追究力度也不够，在对一些部门和人员追究责任时，有些领导甚至出面“打招呼”，给学校纪委施压，责任追究变得轻描淡写，有的甚至不了了之。

（四）内控监督合力明显不足

在以往的监督过程中，无论是事前、事中还是事后，纪委基本上是全程参与，监督检查形式也单一枯燥。面对当前“再监督”的新形式，原来相对单一的监督形式已不能满足新要求，也缺乏监督的主动权，更无法保证监督效果。同时，由于宣传不到位，高校师生的主人翁精神未能充分发挥，加上高校纪委未能进一步完善监督举报平台、有效整合各类监督资源和运用现代化信息手段，内控监督合力明显不足。

（五）内控监督职能发挥不够

随着高校纪检监察体制改革的深入，高校纪委专职工作人员配备得到加强，但各党委、党总支（直属党支部）设立的纪检委员仍是兼任，“探头”监督作用发挥不充分。同时，专兼职纪检监察工作人员的履职能力有待进一步提高。特别是对办案政策理解不到位、标准把握不透、拿捏不准，缺乏经验，办案能力和办案水平有待加强。还有部分高校纪委“三转”不到位，还直接参加办理其他部门的具体事务，没有起到“监督的再监督”的作用，反而成为职能部门工作失误的“挡箭牌”。

五、“监督的再监督”的工作重点

（一）进一步丰富内控监督理论

“监督的再监督”是我国内控实践到一定阶段催生出的又一监督手段，这一新型监督方式的提出在某种程度上丰富了内控监督理论，但同时也需要更多的理论支撑和指导。虽然我国高校的内控监督起步较晚，监督理论研究相对滞后，但并没有影响高校管理者对这种理论研究的热情和在实践操作中寄予的期望。因此，我们应进一步丰富监督内控理论，将纪委履责监督作为一个系统工程来抓，把工作的切入点从“配合监督部门开展业务”转变到“对监督部门履责情况的再监督”上来，变“执行主体”为“监督主体”，形成党委支持、二级单位自我监督、纪委再监督三方面共同运行的新局面。

（二）进一步完善内控制度建设

为从根本上防止权力运行中制约不强和解决监督不力的问题，高校要“扎紧制度的笼子”，建立一套科学完备的内控制度体系，特别是“再监督”这一监督方式的运作更离不开制度建设的基本保障。这其中既包含学校自上而下的决策性制度总体规划，又囊括各个职能部门在自我监督、自我约束中可量化、易执行的制度建设和监督强化。要注重制度的統筹协调，特别是注重制度之间的系统性和协调性，确保上位制度的部署与下位制度的实施承接相连，以及制度与制度之间的融会贯通，这给高校内控制度的完整性、实用性以及部门与部门之间的整合性提出了更高的要求，也倒逼高校内控在执纪问责环节中有据可依。

（三）加大提高内控监督的执行力

高校纪委对内监督不是仅仅谈在嘴上、写在纸上的，要加强高校内部的管理监督，就必须提高内控监督的执行力，应从以下几个方面入手：①严格执纪监督和大力查处。在监督过程中，纪委要注重扩大问题线索来源，充分发挥信访主渠道作用，通过来电、来信、来访等各类举报平台和明察暗访、日常检查、专项督查、内部审计等多种监督方式收集反映领导干部违规违纪的问题线索。不断建立健全问题线索查处机制，积极主动查处违纪违法问题。充分运用“四种形态”，强化日常监督，“抓早抓小”，关口前移，对苗头问题早发现、早提醒、早纠正，做到常常红脸出汗。平时在“严”字上下功夫，从严执纪、动辄则咎，真正做到“有案必查、有腐必惩”，时刻保持惩治腐败的高压态势，维护党纪的严肃性。②加大问责力度。违纪问责是敦促各类法律法规、校内外各类规章制度准确有力执行的又一道约束，要加大问责力度，坚持有腐必惩、失责必究。只有以各类规章制度为准绳，严明纪律底线，使高校各级管理者在行使权力的同时承担相应的责任，“监督的再监督”才能更好地开展。否则所有的制度都将是一纸空谈，纪委的“再监督”也很难到位。③充分发挥巡视利剑作用。巡视是监督的重要形式之一，是我党在长期的改革探索中摸索出来的，巡视制度作为监督制度的一项创新，也在不断地改革和完善。我们要有效发挥校内派驻、巡视巡察、党风廉政建设和反腐败协调小组的作用，通过“回头看”“专项巡视”“一事一授权”等方式，切实增强监督的实效性。更好地提升巡视的运用实效，必须使巡视制度常态化并持续发力，同时注重巡视的实效性和灵活性，寻求更好的工作方法。