公共危机治理中的人民性与政治性

陈朋

【摘要】公共危机治理并不完全是一个技术问题，而是理念和认知浸润的深层重要问题。此次新冠肺炎疫情防控实践表明，如何对待人民性与政治性是一个重要理念认知问题。人民性意味着公共危机治理要坚持人民利益至上的行动策略和构筑人民参与的制度设计;政治性意味着要坚持国家利益的政治考量，着力构筑社会秩序的政治基础。实现公共危机治理中人民性与政治性的有机统一是必然要求，二者的内在逻辑主要体现在政治性统一于人民性之中、以人民为中心是政治属性的核心、政治是实现以人民为中心的根本保障、政治工具性与人民目的性循环互动四个方面。

【关键词】新冠肺炎疫情  公共危机  人民性  政治性

【中图分类号】D6                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.11.011

新冠肺炎疫情的爆发及其防控过程再次引发人们对公共危机治理的高度关注。据初步不完全统计，截至目前，自2020年1月20日以来围绕疫情防控及公共危机治理的各类文章有300余篇。但总体上看，这些探讨主要集中在公共危机的治理技术或策略等方面。比如，鞠昌华分析了疫情防控过程中“内紧外松”的双层治理机制;诸大建认为疫情防控初期某地失去黄金时间的主要原因在于治理体系及能力贫困;黄奇帆以此次疫情防控为例提出，中国应建立一套完善的公共卫生突发事件应急组织体系，以提升国家整体治理能力。

实际上，对于类似新冠肺炎疫情等公共危机的探讨不应仅仅局限于其治理路径展望等层面，还应反思疫情在爆发初期失去有效控制的深刻原因。因为一方面疫情爆发初期的管控不力既引发了恐慌也直接加大了后续治理难度，另一方面可借此为类似危机事件的有效治理提供前车之鉴。但囿于为数不多的数据材料，当前对此展开深入分析并非易事。此时，政治与行政的分析范式提供了有益启发。在这个分析范式里，威尔逊和古德诺作了重要贡献。按照其解释，政治代表着国家意志，行政则是对这种国家意志的执行和落实。在中国，人民民主专政的国家性质决定了政治在本質上是人民政治，人民性是政治的本质属性。此次新冠肺炎疫情防控工作充分说明，在公共危机治理中必须实现人民性和政治性的有机统一。

人民性与政治性：公共危机治理必须解决的重大问题

此次爆发的新冠肺炎疫情再次证明，公共危机应对并不完全是一个技术问题。实际上，理念和认知是浸润在更深层次的重要问题。这里，人民性与政治性是一对重要范畴。

一定意义上讲，人民性与政治性的关系自国家产生就存在。在马克思主义经典作家看来，国家的产生源于对阶级利益冲突的调处。因此，国家在本质上讲不过是一种阶级统治。只不过，在形式上它需要把自己的利益诉求上升为普遍的公共利益，以代为处理公共利益的面貌出现。于是，产生了“委托—代理”关系。在此框架下，人民作为委托人将权力委托授予政府，由政府代替人民对公共事务实施管理。但人民是权力的最终所有者，国家机关及其工作人员只不过是受托者。这也就是通常所讲的人民主权原则：国家权力来自人民、属于人民，国家机关的建立及其权力行使必须经由人民同意。作为一种所有权，但人民主权成为人民固有和不可剥夺的权力，于是衍生出人民性与政治性的问题。

从理想预期看，人们希望在权力行使过程中能保持人民性与政治性的统一。然而在实际生活中，由于权力行使者对人民性与政治性的理解并不透彻，片面以为人民性与政治性彼此割裂或者相互冲突，加之在“委托—代理”关系链条下客观存在的信息不对称，使权力行使者具有割裂人民性与政治性的潜在可能和事实空间。而一旦将两者割裂开来，会诱发权力行使过程的分裂，进而难以对公共事务治理实施有效调控。如，在此次新冠肺炎疫情防控过程中，有些地方政府之所以处置不力、效果不彰，其重要原因就在于片面理解人民性与政治性的关系，将对政治的理解刚性地转化为对上负责和对自己政绩负责，而忽略了它与人民性的有机统一。这不仅违背了“以人民为中心”的发展理念和保障人民合法权益的执政初衷，而且为后续疫情的迅速扩散和治理难度增大埋下了隐患。对于这起突发性公共危机事件的思考，亟需从中深入探讨地方政府在应对危机时如何准确把握对人民性与政治性的关系。

公共危机治理中人民性的内涵及其理论建构

对人民性的理解具有深厚的历史渊源。1844年，恩格斯在分析英国情况时就提出，“我们要求把历史的内容还给历史，但我们认为历史不是神的启示，而是人的启示，并且只能是人的启示。”[1]马克思对恩格斯的这种观点表达了赞同，并在二人合著的《共产党宣言》中直接表达：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[2]自此，人民性这一根本立场成为马克思主义政治学与其他形形色色政治学理论的显见区别。在政治生活中，“人民”被看作具有不可侵犯的神圣意味。作为马克思主义执政党，中国共产党在治国理政实践中始终把人民性摆在突出重要的位置。

总体上看，在党的治国理政实践活动中，对“人民性”的理解具有两层涵义。

坚持依靠人民群众的基本观念。人民群众对历史活动的重要作用早就启示共产党人：“没有千百万觉悟群众的革命运动，没有群众汹涌澎湃的英勇气概，没有马克思在谈到巴黎工人在公社时期的表现时所说的那种冲天的决心和本领，是不可能消灭专制制度的。”[3]无数事实证明，“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”。[4]虽然时空环境在不断变化，但这种观点并未因为环境的变化而遭受质疑。所以，要“把千百万劳动群众组织起来，这是革命最有利的条件，这是革命取得胜利的最深的泉源。”[5]总之，历史和实践一再证明，人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定性力量。

坚持以人为本的理念。“只有相信人民的人，只有投入生气勃勃的人民创造力泉源中去的人，才能获得胜利并保持政权。”[6]这告诉人们，现代国家治理必须遵循一个基本逻輯：国家发展须当着眼于每个人的发展并尽最大努力去满足全体社会成员的利益诉求。在人民民主专政的社会主义国家，这不仅被执政党作为根本宗旨，而且不断转化为具体实践。如，在中国的革命斗争实践中，中国共产党坚持以人为本的理念，团结带领广大人民群众夺取革命胜利，建立新中国。改革开放初期，中国共产党不仅将以人为本的发展理念一以贯之，而且成为建设中国特色社会主义伟大事业的重要指引。进入新时代，执政党在继承历史经验的基础上再次提出要坚持“以人民为中心”。

作为非常态下的实践活动，公共危机治理面临的首要任务显然是要迅速实现危机的有效调处，但是同样不能忽视对人民性的坚守。地方政府以何种态度理解人民性将在很大程度上影响危机治理的效度。具体而言，在公共危机治理过程中，人民性的内涵主要集中在两个层面。

坚持人民利益至上的行动策略。在论述无产阶级政党行动方略时，列宁曾提出，“劳动群众拥护我们。我们的力量就在这里。全世界共产主义运动不可战胜的根源就在这里。”[7]劳动群众为什么拥护我们？重要原因在于其利益诉求能得到满足。说明能否重视并积极回应人民的利益诉求成为政治活动的重要出发点。公共危机治理虽然不同于常态下的公共事务治理，具有不同行动逻辑，但是，对人民利益的尊重和维护并无二致。这正是在此次疫情防控过程中，党中央反复强调要“将人民群众的生命健康放在首位、竭尽全力抓好收治救治”的重要原因。可以说，坚持人民利益至上不仅成为公共危机治理必须遵循的基本逻辑，而且成为中央政府指挥调控地方政府、公众监督倒逼地方政府积极作为的重要策略。

构筑人民参与的制度设计。“在人民群众中，我们毕竟是沧海一粟，只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。否则，共产党就不能率领无产阶级，而无产阶级就不能率领群众，整个机器就要散架。”[8]表达人民的想法则必然要求鼓励和引导人民群众参与各项公共事务治理。鼓励公众参与并不是常态治理的专利，非常态下的危机治理同样需要公众参与。这既是人民性的本质要求也是推动危机治理的重要支撑力量。如，在此次疫情防控过程中，诸多地方发动广大人民群众以志愿者的身份积极参与社区封闭式管理、乡村道口交通管控，一些地方还鼓励公众为疫情防控建言献策、提供真知灼见。显然，这些都是对公众参与危机治理的鼓励和引导。相反，一些不重视公共参与的地方，其疫情防控所能发动和依靠的力量就少。

公共危机治理中政治性的内涵及其实践特征

两千多年的人类生活实践告诉人们，“政治是人类生存的一个无可避免的事实。”[9]因此，在讨论人民性时还要看到，政治性是人们在考察公共危机治理过程中需要关注的另一个重要范畴。

虽然自文明社会以来，政治就成为浸润在人们日常生活中的客观存在。但是，人们对政治的理解却是莫衷一是。比如，亚里士多德将政治看作一种城邦生活，马基雅维利将政治定义为关于权力的活动。马克思主义则将政治理解为阶级社会的伴生物，是人类社会形成国家之后围绕政权及其行使过程而展开的阶级性行为过程及活动。诚如列宁所言，“政治是各阶级之间的斗争，政治就是无产阶级为争取解放而与世界资产阶级进行斗争的关系。”[10]这实际上就提出了政治性的基本内涵：围绕权力开展一切活动;以国家名义实施社会调控与管理;着力维护统治阶级利益。

所谓围绕权力开展一切活动就是指，政治活动的主要旨归在于获取权力、行使权力。众所周知，权力是政治生活的核心要素。古往今来，人们都将权力视作维护自身利益的重要工具。正如此，权力也就成为不同阶级为维护自身权益而展开较量的目标对象。政治因此而生，获取权力、巩固权力也就因此成为政治的重要特性。

在权力斗争中最终获得权力的阶级必然会以国家名义实施社会管理。这就是恩格斯所言：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”[11]足可见，履行社会职能对国家来说何其重要。事实上，履行社会治理职能是国家必须承担的基本政治使命，否则国家既没有存在的必要也没有存在的可能，但仍要看到，国家实施社会管理与调控活动的主要出发点还是着眼于维护其自身的阶级利益，这是对其政治性的最本质概括。“人们所奋斗的一切都同其利益密切相关”的政治学基本原理即是对此最为直接的阐释。

政治性的这种基本内涵在公共危机治理中同样不会发生改变，甚至还会提出更高的要求。

坚持国家利益的政治考量。如前所述，任何阶级统治都有自身的利益考量。这在公共危机情势下亦不会发生改变，反而要求更高。只不过，它要求以“国家利益”的面貌出现。为什么要以国家利益为重？从辩证唯物主义的角度看，这是整体与局部辩证关系的内在要求。“唇亡齿寒”的道理告诉人们，失去国家利益，地方和个人等局部利益最终也会荡然无存。中央与地方的关系架构更能警醒人们要正确对待国家利益。欧洲现代国家建构过程表明，一个在强有力中央政府推动下着力维护的国家利益是整个国家建设的有力支撑，否则地方权益也无法得到保障。正如此，福山将一个现代国家的理想秩序状态归结为“强有力国家（state）、法治（rule of law）和负责任的政府（accountable government）”三个根本因素。这里“强有力国家”在很大程度上就是指国家利益得到充分尊重。即使在公共危机应对治理过程中，这一点也丝毫不会发生任何改变。此次疫情防控就表明，能否把国家利益置于重要位置直接影响着疫情防控工作的整体绩效。这就是公共危机治理中对政治性的坚守。这种政治性对国家利益的考量呈现三大特征：一是国家整体利益得到充分保障，这不会随着时空环境改变而改变;二是合理调适中央与地方关系是确保国家利益不会受到损害的基础;三是任何有损于国家利益的行为都会得到矫正，在必要的时候亦可采取相应的惩处措施。反观此次疫情防控中对武汉乃至整个湖北地区实施严格管理，对湖北省及武汉市主要负责人实施问责和岗位调整，中央政府派出调查组实施调查督导，等等，均是出于对国家利益有力维护而采取的得力举措。

着力构筑社会秩序的政治基础。自古以来，构筑良好的社会秩序成为人们的不懈追求。然而，公共危机却是对良好秩序的巨大破坏。它不仅影响人们正常出行和社会交往，而且阻碍经济社会发展，造成恐慌心理。因此，能不能迅速恢復正常的社会秩序便成为危机治理的重要内容。这正是在疫情防控取得突破性进展后，党中央反复强调“要统筹推进疫情防控和经济社会发展”的重要原因。但是，此时的秩序构建显然不是自发行为。它既要考虑社会运转的基本需要，也必然浸润着中央的多层面考量。这双重考量恰恰体现出危机治理过程中的政治性要求，并成为它与自然状态下秩序构建的差异所在。

公共危机治理中“人民性”与“政治性”的内在逻辑

从上述讨论可见，人民性与政治性并不是对立的，而是辩证统一的。在公共危机治理中，这种内在逻辑客观存在。总体上看，它主要体现在四个方面。

政治性统一于人民性之中。政治性只有蕴藏在人民性中才具备存在的可能，才能彰显自身价值。这主要源于两个方面：其一，利益诉求使然。利益是基于一定生产基础而产生的特定需要，也是诱发人们产生某种政治行为的逻辑起点并贯穿整个行为过程始终。因此，人们始终将利益视作政治生活的基本准则和各项活动的目标导向。这在公共危机治理中毫不例外。以此次疫情为例，疫情爆发本身是对公众生命健康安全的威胁，维护广大人民群众的利益成为所有政治活动的根本所在。违背这一点，政治活动不仅会失去道义而且会失去存在的必要。正如此，在农历新年第一天，党中央就召开专题会议部署疫情防控工作，并提出要把疫情防控和维护广大人民群众生命健康作为最重要的工作。事实证明，只有切实维护人民群众的利益诉求，政治活动才有持续下去的意义和价值。其二，政治认同使然。政治认同是人们在政治社会生活中产生的一种情感归属，对构建良好社会秩序、巩固执政地位具有重要作用。历史经验表明，任何政党的兴衰存亡、任何政治活动的延续更替，都同人民群众对政权的认同程度密切相关。公共危机本身就极易对政治认同造成损伤和破坏，引起公众对国家政权能否有效应对危机的质疑和担忧。此时，所有的政治活动只有紧贴人民群众的现实需求和热切期待，才能团结凝聚共同抗击危机的强大力量，并继续维持政治认同。

以人民为中心是政治属性的核心。政治自然具有阶级性，这是其本质要求。但是，这并不意味着它与人民性相分割。对人民权益的保障和自由的呵护是马克思主义者始终不变的追求。正如马克思恩格斯在《德意志意识形态》中所言：“个人的全面发展，只有到了外部世界对个人才能的实际发展所起的推动作用为个人所驾驭的时候，才不再是理想、职责等等，这正是共产主义者所向往的。”[12]充分保障个人自由和全面发展必然要求把以人民为中心作为政治属性的核心要素。对于公共危机治理而言，这一点也不例外。它具体包括两层含义：一是始终将人民群众的生命健康和安全置于头等重要位置。这是最为基础的内容。无论是国家政权的性质还是执政党的根本宗旨，都决定了切实维护广大人民群众的利益是一切政治活动的基础。比如，在此次疫情防控过程中，正是将人民群众的切身利益放在首要位置，才凝聚起各方一致性行动的动力。二是充分依靠群众、组织发动群众。以人民为中心必然要求将公共危机治理的力量源泉植根于群众之中，组织发动群众积极参与公共危机治理。唯物辩证法的基本原理早就表明，人民群众蕴藏着巨大的行动能量，这些巨大能量是应对危机的重要支撑。比如，在此次疫情防控过程中，各地积极动员社区群众和志愿者积极参与防控工作，既是对人民群众利益诉求的回应，也是开发运用抗击治理危机事件的策略。事实证明，正是依靠广大人民群众、组织动员人民群众共同参与抗疫，才能为打赢这场人民战争、阻击战和总体战奠定基础。

政治是实现以人民为中心的重要保障。以人民为中心、坚持维护人民群众根本利益并不是一句空话，它需要建立在一定物质条件和相应凭借之上。而这个条件和基础，只有依靠政治性才能实现。它具体体现在三个层面：其一，有国家机器作为坚强后盾。自进入文明社会以来，国家就被看作是实行阶级统治和压迫的工具。对此，恩格斯早就提出：“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器。”[13]这种“机器”属性虽然在一定程度上隐藏着暴政可能，但是也成为危机状态下启动应急程序、提升应急治理水平的重要保障。正反两方面的经验教训表明，在公共危机面前，能否有效调动和使用国家机器，直接决定着危机治理的绩效和水平。中国在此次疫情防控中迅速控制形势并取得有效突破，很大程度上在于充分开发和运用了国家机器的主要功能。其二，拥有物资等资源调配权。政治的一个重要禀赋是拥有权力，而权力的最显著特征是具有支配性和影响控制力。对于公共危机治理，最需要的莫过于人、财、物等各种资源。事实证明，能否调配各种物质资源以投入危机治理，不仅成为检验一个国家政府治理能力的重要标尺，而且直接决定着危机治理的成败。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，中央政府充分发挥集中力量办大事的制度优势，从全国各地调配了4万多名医务人员驰援湖北，同时还调配了大批医用物资和设备。正是在这些资源的有力支撑下，才能将迅速蔓延的疫情控制住，人民群众的生命健康才得以保护。这说明公共危机治理必须有政治保障，否则人民性也将失去基础。

政治工具性与人民目的性彼此循环互动。从二者的基本内涵可以看出，“政治性”是一种工具、手段，“人民性”则是一种目标指向。事实证明，只有坚守政治性，公共危机治理才不会偏离方向，才能凝聚更多的智慧和力量;同样，只有坚持政治性，危机治理才具备强有力的支撑，才能在较短的时间内调动一切可以调动的资源。从这个意义上讲，在危机治理过程中，必须妥善处理政治工具性与人民目的性的循环互动关系。以此次新冠疫情防控为例，在爆发初期，疫情之所以没有得到有效控制，一个重要原因就在于个别地方政府对人民性的忽视，将政治性偏狭地理解为对上负责，而没有做到对上负责与对人民负责的高度统一。值得庆幸的是，这些问题暴露后，中央政府迅速作出指导和修正，并迅速从全国各地调配各类医用资源，才使疫情得以控制。这说明，面对公共危机必须将政治的工具性与人民的目的性有机结合在一起，偏袒任何一方，都会使天平失去平衡，最终将覆水难收。

结语

公共危机治理是现代国家治理的重要内容。但是，对其实施有效治理并不容易。其中，最需要妥善处理的是如何权衡人民性与政治性的关系。在社会主义中国，这二者具有内在一致性，不容分割。只有将二者有机融合在一起，才能形成危机治理的强大能量，否则就会阻滞公共危机治理的进度和效能。

注释

[1][12]《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，2002年，第520、331页。

[2]《马克思恩格斯文集》第2卷，北京：人民出版社，2009年，第42页。

[3]《列宁全集》第17卷，北京：人民出版社，1988年，第151页。

[4]《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第287、531页。

[5]《列宁选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第709、347页。

[6]《列宁全集》第33卷，北京：人民出版社，1985年，第57页。

[7]《列宁专题文集》，北京：人民出版社，2009年，第224页。

[8]《列宁全集》第43卷，北京：人民出版社，1987年，第175～176、109页。

[9][美]罗伯特·达尔：《现代政治分析》，上海译文出版社，1987年，第5、31页。

[10]《列宁全集》第39卷，北京：人民出版社，1995年，第406页。

[11]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第167页。

[13]《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1972年，第172页。

责 编∕郭 丹