健全预算绩效管理标准体系 规范预算绩效管理工作

编者按：2020年4月8日，湖北省财政厅联合省市场监督管理局组织召开湖北省预算绩效管理标准化工作组成立暨第一次（视频）会议。会议宣布湖北省预算绩效管理标准化工作组正式成立，并对第三方机构参与预算绩效管理的三个拟申报湖北省地方推荐性标准的讨论稿进行了研讨。湖北省财政厅党组成员、副厅长、工作组组长陈明参加会议并讲话，工作组全体成员参加了会议，全省市县财政部门绩效管理机构负责人列席会议。

“健全预算绩效标准体系”是《党中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的明确要求。为贯彻全面实施预算绩效管理的战略部署，落实将2020年作为“绩效指标和标准体系攻关年”的要求，充分发挥标准支撑预算绩效管理的重要作用，推动预算绩效管理标准化、规范化，自2019年7月以来，湖北省财政厅积极开展调查研究，会同省市场监督管理局制定印发了《湖北省预算绩效管理标准体系建设行动方案（2019？021年）》，并成立由部分省市县财政部门绩效管理人员、省直部门财务人员、高校专家学者、省标准化专业机构专家、第三方机构负责人组成的省预算绩效管理标准化工作组，着力构建预算绩效管理标准体系。

预算绩效管理标准体系目前重点研究三个子体系，分别为第三方机构参与预算绩效管理标准子体系、绩效指标子体系、部门内部规程和管理制度子体系。此次会议讨论的三个标准为第三方机构参与预算绩效管理标准子体系内容，分别为第三方机构参与预算绩效管理基本规范、工作行为规范、报告编制规范。

一、健全预算绩效管理标准体系的重要作用

标准，最先应用于工业领域，随后进入农业领域，运用到公共服务领域是近几年的事情。把标准引入到预算绩效管理工作中，主要基于以下四个方面的考虑。

一是落实党中央、国务院的决策部署。党的十八大以来，习近平总书记多次强调实施标准化战略，发挥标准化的重要作用。党中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，“健全共性的绩效指标框架和分行业领域的绩效指标体系，推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、結果可信”。国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》要求，“加快建立完善各领域国家标准和行业标准，明确市场主体应当执行的管理标准、技术标准、安全标准、产品标准，严格依照标准开展监管”。推进预算绩效管理标准化建设，确保党中央、国务院的决策部署在我省落实落地。

二是完成省委、省政府的工作任务。黄楚平常务副省长在2020年预算编制工作会议上要求，将2020年作为“绩效指标和标准体系攻关年”，要求所有省直部门都要把预算项目对应的绩效指标提取出来，并选择部分省直部门（单位）进行示范。考虑工作基础、主动意愿等因素，确定湖北省教育厅、省交通运输厅、省经济和信息化厅、省民政厅、省公安厅、省农业农村厅等省直部门开展示范试点。按照标准制订程序和实际工作需要，指导相关省直部门率先研制相关标准，形成一批经验方法，在全省推广复制，充分发挥标准在预算绩效管理中的支撑和引领作用。

三是解决绩效指标设置的难点问题。绩效目标是预算绩效管理的逻辑起点，其重要性不言而喻。绩效指标设置不够科学合理，将会影响后期运行监控、绩效评价的效果，甚至无法正常进行下去。省人大财经委、预算工委对省直部门2019年度预算草案的初步审查反映，绩效指标设置有待规范，存在不相关、弱相关等问题。出现这些问题，既有主观原因，有的部门为规避问责风险，不愿意设置压力性指标;也有客观原因，绩效指标设置专业性很强，有的部门存在本领和能力的恐慌。目前湖北省建立了共性绩效指标框架，但缺少分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，这不仅增加了部门年度之间的工作量，而且造成了部门各级之间的重复劳动。我们要推动绩效指标和标准体系实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享，逐步把绩效指标设置从“填空题”变成“选择题”，并尽可能选择“标准答案”，使复杂问题简单化。

四是加强第三方机构的规范管理。第三方机构是参与预算绩效管理工作的三方之一，但目前工作效果褒贬不一、作用发挥不够理想。出现这种情况，既有主观原因，第三方机构独立开展工作存在困难;也有客观原因，第三方机构业务能力良莠不齐，工作流程各行其是，评价报告厚而无用。第三方机构作用得不到充分发挥，在一定程度上导致绩效管理工作出现形式多、实效少的问题。调动第三方机构工作积极性，提高第三方机构咨询服务质量，必须按照“放管服”改革的要求，在放开的同时，加强管理和服务，但管理不宜通过制度做出规定，因为这容易触及促进公平竞争、优化营商环境的政策“红线”，而通过标准做出约定，则成为现实的选择。我们要研制第三方机构参与预算绩效管理的相关标准，既为第三方机构提供良好的行为准则规范，也方便省直部门借助第三方机构开展工作、方便财政部门加强第三方机构规范管理，既体现“放”、也实现“管”和“服”，引导第三方机构加强自身建设、提高服务水平。

二、把握四点原则

标准和预算绩效管理的结合是一个新鲜事物，没有现成经验可以借鉴。在工作推进中，要注意把握以下四点原则。

一是先急后缓。绩效评价是预算绩效管理的关键环节，每年上半年是各级各部门开展部门自评、财政评价的高峰期。2020年绩效评价工作会顺延两个多月时间，即将全面展开。工作组起草完成了第三方机构参与预算绩效管理基本规范、工作行为规范和报告编制规范的讨论稿，这次会议工作组成员进行充分讨论和修改完善后，将作为征求意见稿对社会公开，在第一轮征求意见的同时，对2020年第三方机构咨询服务工作起一个指导性的作用。

二是先易后难。标准的研制是寻找最低要求的过程，同类项目都要达到的绩效指标、各类第三方机构都要做到的工作要求才是我们要制订的标准，而不是寻找最高要求的过程，只有个别项目能达到的、个别第三方机构能做到的不能作为标准。这个寻找的过程，需要对同类项目、各类机构非常熟悉，专业性很强，客观讲，研制标准是有一定难度的。这次选择工作基础好、主动意愿高的六个省直部门开展示范试点，就是发挥他们的优势，让他们先行一步，取得成功的经验，在全省产生示范效应。

三是先粗后细。标准的建立是基于各个方面的共同认可基础之上的，标准的建立过程其实就是一个“画同心圆、求公约数”的过程。在宏观的、大的方面达成共识，就可以形成标准;在细节的、小的方面一时难以达成一致，就先放一放，这不妨碍标准的发布。在正式发布之前，可以对社会公开，进行多轮次征求意见;在正式发布之后，也可以按规定进行复审和修订。我们在研制标准时，要更多地关注共同点，后期再不断形成新的共识，使标准进一步完善、进一步细化。

四是先共性后个性。共性项目是大多数部门或某一系统普遍存在的项目，绩效指标相对固定，并可以实现在不同部门之间横向比较或系统各级之间纵向比较。研制共性项目的绩效指标标准，可以产生多米诺骨牌效应，既可以吸引更多的部门加入研制分行业、分领域、分层次核心绩效指标和标准体系的工作中来，又可以促进参与的部门通过绩效指标的持续性改进和螺旋式上升，实现项目绩效水平的整体提高。个性项目相对孤立，可以考虑放在后期进行攻坚，实现标准体系建设的闭环管理。

三、完成四项建设任务

工作组要制定工作细则、高效运转，分清轻重缓急、统筹谋划，合理安排时间、集中精力，分阶段、分步骤完成以下四项建设任务。

一是建设第三方机构参与预算绩效管理子体系。包括但不限于基本规范、工作行为规范、报告编制规范、报告评级规范等相关标准。

二是建设绩效指标子体系。包括基本建设类、修缮类、信息化类、培训类、物业类、宣传类、重大活动类、科学研究类、学科建设类等共性绩效指标以及指标值设定方法和测算标准;研制分行业、分领域、分层次的核心绩效指标，以及指标值设定方法和测算标准。

三是建设部门内部规程和管理制度子体系。研制规程和制度相关构成要素标准，推动部门制订内部规程和管理制度，推动部门实现自主问效。

四是研制其他与预算绩效管理相关的标准。省财政厅、省市场监督管理局联合印发的《湖北省预算绩效管理标准体系建设行动方案（2019？021年）》，明确了以上三个子体系，在实际工作中要结合标准的宣传贯彻，及时进行评估分析，对确实需要增加建设的其他子体系也可以及时研究提出，列入建设任务一并推进。

推进预算绩效管理标准化建设，把烦琐复杂的工作要求转化为简明具体的使用说明、操作指南，有望解决预算绩效管理“深不下去、实不起来、落不到底”的问题;把专业难懂的制度规定转化为具体的、可操作的工作流程、工作方法，有望解决制度难落地、执行不到位的问题。运用标准简化、统一、协同、优化的原理，发挥标准简便易行、可操作、可复制、可推广的优势，明确各项工作、各个环节“谁来抓、抓什么、怎么抓”，可以获得预算绩效管理的最佳秩序和最大效能，从而推动预算绩效管理工作由虚到实、由繁到简、由零散到系统、由经验到科学的转变，达到同步推进、质量提升的目的，共同建立规则，共同遵守规则，完善頂层设计，推进湖北省预算绩效管理工作迈上一个新的台阶。

（责任编辑：刘海琳）