法治视阈下社会治理的进路选择：脱钩治理及其模式转换

张波 顾秀文

摘  要：随着我国经济从计划到市场的转型，社会治理正由传统的政府主导的集权社会管理模式向国家、社会和市场分权共治的新格局转变。社会治理模式不仅要兼顾国家性质和市场基础，还要尊重社会现状，保证治理的合法性与正当性。鉴于此，脱钩治理模式必须与法治理念、经济形态和民主政治相适应，不仅要防止市场失灵，也要防止规制失灵。对此，一方面，可以从横向维度规范政府机关权力界限，督促其合法行政;另一方面，可以从纵向维度加强政府与市场关系的法治化建设，平稳推动脱钩治理的法治化。

关键词：社会治理;依法治理;社会管理;政府与市场;脱钩治理

中图分类号：D920.0         文献标识码：A          文章编号：1671-9255（2020）02-0054-04

一、从挂钩管控到脱钩治理：模式转换与理念重塑

不同的社会经济条件催生出不同的社会治理思路，不同的社会治理思路滋长出不同的社会治理模式。中共十八届三中全会提出要“创新社会治理体制、提高社会治理水平”，第一次在党的正式文件中实现了从“社会管理”到“社会治理”的转变。中共十九届四中全会提出要“加强和创新社会治理”，进一步对“社会治理”的概念予以强化。“‘治理的提出，既在价值理念上是对以‘管理为主导的治国理政模式的一种挑战和超越，也为顶层设计上对共治、协同和参与指明了方向。”[1]这一概念的历史性变动表达了社会治理从传统的政府主导的集权社会管理模式到国家、社会和市场分权共治格局的伟大突破，是对旧式“社会管理”模式的根本性重塑。

社会治理模式安排承载着政府与社会、政府与公民、政府与市场之间的基本关系，是推进国家治理能力现代化的重要突破口。挂钩管控作为以往社会管理模式的创新，指政府等社会管理主体，为实现其高效管理目的出台相关政策等规范性文件，将多种完全独立的法律关系、法律责任相互捆绑，并以某一法律关系作为另一法律关系是否成就的前置性门槛的社会管理模式。譬如，国家通过户籍制度控制人口流动，并以有无城镇户口作为进城人口享有市民待遇、社会福利的前提条件。挂钩管控强调社会管理主体对资源、人口流动和社会进程的绝对支配，是一种社会管理的思路。按照当前法治视域下的社会治理思路，社会治理主体本身也应是被治理的对象，它追求的是从人治、强行政管控向法治及市场配置的转变。在这一社会治理思路的指引下，法律关系的任意挂钩、法律责任的恣意捆绑、资源配置的行政主导等均已不适应新时代社会治理理念，平稳、有序地解绑、脱钩成为当前社会治理目标向法治、平等、自由回归的重要抓手。

社会治理模式受制于经济形态，不同的经济形态对社会治理模式有着不同的要求。计划经济时代资源紧缺，社会管理以管理主体巩固其对资源配置的控制权为中心，以维护社会秩序为目标，建立起了由政府主导的高度集权的社会管理模式，挂钩管控便是实现其目的的重要“利器”。到了市场经济时期，公民的法治意识有所增强，基于“依法治国”战略，社会治理理念表现为“法治”。社会治理法治化在这一时期得到了极大限度的推崇。过去的挂钩管控模式逐渐暴露出城乡二元分化、教育公平失衡、法律关系混淆、法律责任错位等问题，与法治下的市场经济理念相悖。在这一背景下，社会治理策略出现了由政府主导让位于市场配置、秩序优先让位于自由优先、人治让位于法治的转换，脱钩治理模式应运而生。

我国《宪法》规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家機关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”然而，社会主义法治国家的基本要求是什么？依法治国的定位会对社会治理模式产生何种影响？市场经济将如何影响社会治理模式？在建设法治社会时，社会治理模式如何发挥其保障性、规制性、基础性作用？以往的社会管理与新时代社会治理理念和方式有何不同？这些问题都须从社会治理顶层设计的维度得到解答。

就价值目标而言，社会主义法治国家是社会治理的总目标，是法治社会建设的基础。我国《立法法》的规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”这种立法授权并不是准许治理主体为了社会治理高效、绩效考核等恣意挂钩法律关系，恶意扭曲法律关系的“因果链条”，任意嫁接法律责任，而是在法律规定的限度内允许一定程度的灵活治理。按照这一治理理念，治理主体在选择治理模式时，一方面，必须遵循法律至上原则，消除挂钩管控模式在户籍、教育等场域因与计生、城镇落户、就业率、学区房等相挂钩而导致的弊端;另一方面，应从厘清治理主体、摆脱绩效攀比、廓清法律关系、明晰法律责任等多维度探索脱钩治理的路径，以适应经济发展对社会治理的需求。

就治理效率与治理正义而言，基于依法治国理念，社会治理的主旨无疑应该是正义。然而，就现实情况而言，实现这一目标仍需一个漫长的过程。改革开放之初社会资源匮乏，经济发展与秩序稳定成为当务之急，治理效率成为社会治理的首要价值趋向。在此背景下，行政权力扩张，“行政立法性”规范文件盛行，社会资源配置的决定权集中于政府。近年来，我国经济发展取得了重要突破，稳居世界第二大经济体，伴随着日渐丰富的资源，城乡差距也越来越大，教育、医疗资源地区分布不均衡，挂钩恣意化诱发“人治下的法治”，社会公正受到了严峻的挑战，效率优先的治理目标已经不再适应当前的社会需要，必须调整。针对治理目标与现实需要的错位，政府应当多角度发力，逐步缩小城乡差距，促进城乡一体化，同时改进社会治理模式，引入权力制约与市场参与，奉行法治原则，让资源配置的权力回归市场，实现挂钩管控向脱钩治理的转型。

从挂钩管控到脱钩治理，不仅昭示着我国社会治理模式的转换，而且表达出一种社会治理理念的重塑。为适应新时代对自由、平等价值的追求和城乡一体化建设的需求，市场和法治将成为脱钩治理模式的基础，社会治理主体将成为治理对象，资源配置市场化、法律关系单一化和法律责任清晰化也将成为社会治理的主色调。与此同时，国家机构间社会治理权力配置规范化，政府间社会治理关系法治化，一幅崭新的社会治理蓝图呼之欲出。

二、自由平等与城乡一体：脱钩治理的目标趋向

在计划经济时代，资源匮乏，社会治理的顶层设计以维护社会秩序和有效治理为核心，治理权力大幅度集中于政府。在这一背景下，社会公众对自由平等的追求让位于社会的秩序与稳定，权利牺牲也成为常态。户籍制度则在当时发挥出了其时代价值。在户籍领域，挂钩管控模式要求户籍政策作为某一行政行为是否成就的前置条件，或者是否享有某一政策视其户籍而定。由于户籍制度不是建立在自由平等的基础之上，市场对于社会治理的参与度也较低，尤其是受政府集权管控的影响，挂钩管控成为社会治理的主流模式，以制度为前提的社会之治被淡化。如果社会治理不以自由平等为基础，而在不断地强化政府主导的集权管理，社会公众的流动自由将受到阻碍、城乡一体化进程将遭遇掣肘、政治民主将被侵蚀，社会治理的方式将沦为政府统治的工具。

“随着市场经济的确立，人口、资源的流动性打破了已建立起来的‘户籍制度和‘档案制度的基础。” [2]加之依法治国战略的推进，公民法治意识的增强，出于对美好生活的追求，以及对自身权利的保护，社会公众对于摆脱户籍牵制，追求自由平等与城乡一体的呼声愈加强烈。与此同时，社会治理模式，对制止政府权力滥用，限定政府在社会治理中的治理方向提出了要求，也为脱钩治理模式的诞生奠定了基础。

我国传统的社会治理模式是政府主导的集权社会管理模式，强政府的理念根深蒂固，在很长一段时间内，法治社会建设都未得到重视。但是，对于自由平等以及城乡一体的追求，应当是在法治社会的旗帜下，在制度的轨道上平稳建设，而不是取决于政府行政命令的善意与否。相较于挂钩模式中的权力中心，脱钩治理模式中的法治社会建设的可预测性就是其最大的优势。在法治社会，治理行为必须于法有据，实现行政权力与行政权力的脱钩，也是法治社会建设的内在要求。

因此，脱钩治理首先要实现行政权力与行政权力的脱钩，在治理措施中明晰法律关系、廓清法律责任、强化政府权威，提升法治建设层次。脱钩之治其实并不复杂，但是落实起来并不容易。脱钩之治也是控权之治，需要重视行政部门之间的权力协调与配置，并制定相应的部门协作法律，配之以市场与政府治理的衔接，以切实保障社会公众的基本权益。为此，有必要构建社会治理的宏大视野，以公共利益的实现作为评价标准，遵守合法之治与正当之治，改变社会治理模式的定位，脱离挂钩管控的窠臼。

三、市场主导与法治社会：脱钩治理的基本进路

在社会治理中，资源配置具有公共性与非排他性，如果一律由私人以市场为平台予以提供，“搭便车”的现象则在所难免。然而，政府兼具“治理者”与“被治理者”的身份，其在促进社会治理公共利益最大化的同时，也会最大限度地谋求自身利益，是社会治理的复合利益主体。现实中，政府在社会治理中权力滥用而不自知的现象时有发生。因此，社会治理的内容除了维护社会秩序、保障公众权益，还要将政府权力纳入治理范畴，以防止其对市场的不当干预。

市场在社会治理中起到保障配置公正、优化治理结构、激励社会进步的作用，它与政府的强权治理对立而又统一，彼此在治理范围方面此进彼退。由于在社会治理中，无论是市场还是政府都存在规制失灵的风险，因此，脱钩治理应当采取中性原则。政府与市场应当保持相对分立，政府对于整个社会治理进行宏观调控，而不介入具体的治理事项，以保证市场能够正常发挥作用。

在法治社會治理目标的指引下，脱钩治理模式采用中性原则，不仅认可了政府对于维护社会秩序和保障资源配置的现实价值，同时对于政府权力也具有抑制功能。长久以来，政府在社会治理中所采取的挂钩管控模式，使得其职能“越位”的现象屡见不鲜。随着法治社会理念的深化，脱钩治理必须定位于弥补“规制失灵”，超越政府的治理绩效利益之争，将社会治理的权力关进制度的笼子。不论是治理过程还是治理结果，都应当体现出政府依法行政，避免政府凭借其公权力，出现权力寻租的现象，使政府与市场都能够在法治的轨道上协同并进。尽管法治目前已被提升为我国的治国方略，成为脱钩治理的基础，并要求健全社会主义法治，但在落实脱钩治理中，要让规制政府权力成为一种习惯、要让法治社会治理成为一种常态，仍需要度过一段漫长的磨合时期。在这一过程中，需要政府、市场、社会公众予以配合和适应，此外，国家也要加强制度建设。秉承着法治原则，脱钩治理的横向和纵向进路是法治社会建设需要进一步关注的内容。

四、脱钩治理的横向进路：政府机构间社会治理权力配置规范化

脱钩治理模式，一是行政权力与行政权力的脱钩，二是行政权力与市场的脱钩。就行政权力与行政权力的脱钩而言，户籍常常被作为有效治理的“万金油”，比如以出生落户的限制促进社会公众对计划生育的遵守;比如社保缴费与子女受教育相挂钩，断缴将限制子女入学;再比如以获得城镇户口诱使进城人口贯彻积分政策，户籍制度俨然成为某一行政行为能否奏效的前置条件。事实上，行政机关的此类行为僭越了彼此之间的权力界限，违反了法律对其的授权。最为典型的，是受刑事处罚人员的刑事责任与其子女的就业相挂钩。这不仅仅是对行政权的僭越，也是对司法权的僭越。对此，我国应建立起法治政府理论，以倒逼国家机构间社会治理权力配置规范化。

对于刑事责任的设置、某一行政处罚等行政行为成就的前置条件，在我国《行政诉讼法》中有明文规定只能由国家法律予以规定。但这一要求在现实中并未得到遵守，政府机构为使治理措施令行禁止而随意颁发行政命令，致使行政权力蔓延，逾越了政府机构间权力的壁垒。诚然，在一定的社会需求下，政府机构的行政命令具有一定的必要性和合理性。但随着依法治国方略的推进和法治政府理论的提出，依法行政成为其重要内容，“法治政府理论以一种制度化的形式约束了行政行为的随意性，限制了政府作为国家机关中最容易发生的自我利益扩张的本性”。[3]

“政府权力横向配置着眼于同级政府所辖职能部门之间的权力分工与协调。”[4]因此，需要对政府机构间的权力予以确权，相对于地方政府而言，职能部门只是其工作机构，只是负责执行政府部门的社会治理决议。实际情况也正如所担忧的那样，地方政府在社会治理中拥有最终决策权，其他职能部门的职责变得模糊，在必要时，所有职能部门的职责都是协助政府，以实现最终的社会治理目标。其他行政部门职责的模糊性也会导致其权力的无限延展性。为改变这一情况，《行政诉讼法》的有关规定已经做出相应的修改，但这种修改非常有限，仅仅限于技术层面。问题的关键在于国家对于行政协作在顶层设计中未找到一个合理位置。因此，需要对政府机构间的权力配置做出规范化的调整。

五、脱钩治理的纵向进路：社会治理中政府与市场关系法治化

政府与市场，作为社会治理和资源配置的两种重要方式，关系错综复杂。对此，需要进一步“理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。”[5]在现实社会治理中，市场参与、市场在一定限度内的自由被大幅度挤压，政府拥有更多的社会治理决策权。“随着政府规制活动的日趋活跃，人民对其正当化基础即‘市场失灵的担忧逐渐渐变为对‘规制失灵的忧虑，由此引发‘去规制的浪潮”。[6]脱钩治理是其在社会治理领域的具体形式，因此，政府与市场的关系需纳入法治化规制的范畴。为了防止政府恣意将户籍挂钩、刑事责任挂钩、教育挂钩等“规制失灵”的措施作为治理社会的高效手段，有必要对政府参与社会治理的“有形之手”和市场的“无形之手”的关系予以规范。

我国目前正处于社会治理的转型时期，基层治理的机制建设尚不健全，需要充分调动市场参与的积极性。社会治理完全由政府调控容易挤压市场的自主空间，折损社会治理的实效与进度。当下，法治已经成为社会治理的重要趋势，法治思维的运用将助益于政府与市场关系的协调。基于政府本身在公共事务治理中的职能，可以保留其对于社会治理的干预权，但这种干预不应是直接的任意扭曲法律关系、嫁接法律责任的挂钩治理的行政命令。鉴于此，要实现政府与市场关系的法治化，可以从以下两方面进行探索。

一是对于政府与市场在社会治理中的关系予以立法，以保证其权威性与确定性，防止政府随意干预。倘若《宪法》对于社会治理的基本制度和原则暂不能作出规定，可以考虑制定专门的“社会管理”方面的法律，作为政府与市场协同治理社会的法律通则，另外再制定单独的社会治理的负面清单以明晰政府与市场的社会治理界限。

二是政府对市场社会治理措施的干预需要于法有据，凡是属于市场自行调节范围内的事项，政府除因重大公共利益外不得干预，社会公众对于政府的过度干预措施可以拒绝。为进一步增强其可操作性，解决政府与市场对于社会治理的争议，可以考虑建立独立的行政法院，或者在人大常委会设立相关机构，允许社会公众起诉或投诉。

社会治理乃户籍政策、法律制度和市场经济的综合之治，是全面深化改革的重要着力点。脱钩治理模式作为社会治理改革的突破口，摆脱了传统的挂钩管控思维，追求良法善治，以法治驱动社会治理模式改革。为此，脱钩治理模式应该积极寻求变革之道，从行政管控转向市场主导，从城乡二元转向城镇一体化，强调多元参与、协同共治，推动社会治理能力现代化。

参考文献：

[1]应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化[J].中国法学，2014（6）：40-56.

[2]唐清利.公权与私权共治的法律机制[J].中国社会科学，2016（11）：111-128.

[3]杨海坤，樊响.法治政府：一个概念的简明史[J].法律科学，2016（1）：28-34.

[4]石佑启，杨治坤.中国政府治理的法治路径[J].中国社会科学，2018（1）：66-89.

[5]何艳玲.理顺关系与国家治理结构的塑造[J].中国社会科学，2018（2）：26-47.

[6]张力.迈向新规制：助推的興起与行政法面临的双重挑战[J].行政法学研究，2018（3）：88-98.