党外代表人士履职管理的实践与思考

江苏省委统战部　常州市委统战部联合课题组

摘 要：黨外代表人士队伍建设是统一战线的基础性工程和战略性任务。作为党外代表人士队伍建设的重要环节，履职管理工作整体上还尚处于探索阶段，对党外人士依据什么来管理、管什么、怎么管、谁来管等问题，不仅缺乏明确规定，也缺乏明确的标准，严重滞后于实践发展的需要，存在亟待解决的问题和不足，需要加强顶层设计，破解多头管理责任不清的矛盾;需要完善制度体系，破解履职管理缺乏标准依据的问题;需要划清行为底线，引导党外代表人士树立良好社会形象;需要依托“互联网+统战”，推动履职管理工作向智慧智能转变;需要创优履职条件，确保党外代表人士充分发挥作用。

关键词：党外代表人士;履职;管理

中图分类号：D613文献标识码：A文章编号：1672-3163（2020）02-00036-07

党外代表人士是党和国家人才队伍的重要组成部分，是推动中国特色社会主义事业的重要力量，事关统一战线和多党合作事业的健康发展。加强党外人士的履职管理，有利于全方位掌握他们的德才表现，更好地贯彻“党管干部、党管人才”的各项方针政策;有利于促进他们提高综合素质、加强合作共事，更好彰显多党合作制度的功能优势;有利于提醒他们增强组织纪律观念、严格要求自己，更好地沿着正确方向健康成长。

一、江苏党外代表人士履职管理现状

江苏的党外代表人士工作有着良好的传统和基础。省委历来把党外代表人士工作作为统一战线工作的重要方面，长抓不懈，努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良、作用突出的党外代表人士队伍。全省各级人大、政府、政协领导班子大多按中央和省委文件规定配备了党外领导干部;政府和司法机关党外领导干部的配备，呈现稳中有升的良好态势。目前，全省各级人大代表、政协委员中的党外人士有2万多人，其中：全国政协委员37名，全国人大代表31名;省级政协委员477名，政协常委104名，副主席5名;省级人大代表115名，副主任1名。全省县处级以上党外干部有1800多人，在政府及其工作部门和司法机关担任实职的副厅级以上党外干部共有28人，其中党外副省长1人，设区市党外副市长13人，省级机关部门14人;省政府组成部门有正职2人。省属企事业单位领导班子中副厅级以上党外干部有42人，其中正职12人。另有省协管的企事业单位领导班子副厅级以上党外干部20人，其中：副部1人，正厅5人。

在做好党外代表人士培养、选拔和使用的基础上，江苏省委统战部高度重视代表人士履职管理工作，采取一系列有效的措施，积极开展试点探索，推动创新实践，取得积极成效。

（一）坚持把全面掌握情况作为党外代表人士履职管理的重要基础

认真对照《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》有关要求，明确党外代表人士履职管理的重点，全面了解掌握其政治表现、思想状况、履行职责、廉洁自律情况，特别是在重大原则问题上的政治立场和态度。一是全面掌握政治立场。出台《关于建立省委领导同志与党外人士联谊交友制度的意见》，建立健全统战部领导与新任党外干部谈心制度，全方位掌握党外代表人士在政治立场、政治纪律、政治理论水平以及思想品质、工作作风等方面的基本素质和现实表现，确保做到在事关大局、事关政治方向、事关根本原则的问题上，是非分明，立场坚定。二是全面掌握工作实绩。全面掌握党外代表人士在本职岗位上的工作业绩，以及其贯彻执行党和国家路线、方针、政策和上级决议、决定及工作部署的情况，引导党外代表人士发挥智力优势，立足本职、发挥专长，积极投身相关领域改革实践，争创一流业绩。三是全面掌握履职情况。掌握党外代表人士参加会议、学习培训、集中视察等活动的情况，参与课题调研、民主监督、提案办理等活动的成绩，以及反映社情民意的成效，帮助提高政治参与的履职能力，科学评价履职实效。四是全面掌握廉洁表现。参照对党内领导干部的管理要求，掌握党外代表人士落实廉政建设责任制、廉洁自律各项规定以及改进工作作风等方面的情况，引导党外代表人士提升品德修养，勤政务实清廉，给群众留下好口碑，给自己留下好品格，维护塑造好党外代表人士的良好形象。

（二）坚持把发挥大统战优势作为党外代表人士履职管理的重要手段

省委统战部认真对照《条例》要求，充分发挥大统战工作优势，积极做好牵头协调各项工作，取得显著成效。一是加强部门沟通，打通信息壁垒。积极与人大、政协、纪检、组织等部门加强沟通联系，重视发挥民主党派、工商联组织和相关统战团体作用，形成日常联系机制，经常性了解党外人士的现实表现，掌握他们的思想情况和工作动态。二是做好教育培训，开展思想引导。省委统战部重点从思想政治和作风建设入手，制定实施江苏统一战线五年教育培训规划，办好党外市厅级领导干部研讨班、党外县处级领导干部培训班等重点班次，引导党外人士树立正确的人生观、价值观和道德观，增强自我教育、自我监督、自我管理的意识，沿着正确方向健康成长。三是健全工作机制，推进实践锻炼。采取挂职、兼职、轮岗、交流等方式，有计划有重点加强党外干部实践锻炼，促进其在不同岗位积累经验、提升能力。三年来，省市县采取统战部门单独组织开展与纳入组织部门计划相结合，累计安排党外干部挂职260多人次（其中赴中央国家机关、外省30人次，基层一线200多人次），有效丰富了党外干部阅历，提升了综合素质。探索运用民主评议、述职述廉、定期考核、谈心谈话等方式，健全党外代表人士推荐、考察、评价、监督和激励机制，实现将履职管理工作贯穿到党外代表人士队伍建设的全过程。

（三）坚持把鼓励先行先试作为创新党外代表人士履职管理的有效抓手

指导各设区市以建立党外代表人士队伍建设科学化、制度化、规范化工作体系为目标，积极开展探索。支持常州在全省率先试点党外代表人士“131”管理体系，即“一库三办法一清单”：一库——党外代表人士“十百千工程”人才库;三办法——《党外代表人士队伍建设“十百千工程”人选滚动调整办法》《常州市党外代表人士管理办法（试行）》《常州市党外代表人士综合评价办法（试行）》;一清单——《常州市党外代表人士履职与日常行为负面清单》，为党外代表人士队伍建设科学化、制度化、规范化奠定了基础，取得初步成效。盐城建立党外干部“实绩档案、成长档案”，多时段、多角度、全过程掌握党外干部实践锻炼现实表现和发挥作用情况，做到基本信息、工作经历、专业特长、性格品行、考核测评、作用发挥“六个清楚”，为党外干部队伍梯次配备打下了坚实基础。无锡按照“凡荐必评”“凡进必评”“凡用必评”的原则，以市、县（区）统战部门为主体，协同组织、宣传、公安、民政、司法等18个市级机关部门和群团组织，对新的社会阶层人士“政治思想情况、工作业绩情况、创新实践情况、诚信守法情况、参与公益情况、社会影响情况”开展综合评价。通过各地的积极探索，有效推动了全省党外代表人士履职管理工作的创新实践，

二、黨外代表人士履职管理中存在的问题

虽然全省党外代表人士履职管理工作取得了一定的成效，但我们也发现，各级统战部门的注意力大多集中在党外代表人士队伍建设培养、选拔、使用的三个环节，普遍“重安排使用、轻教育管理”，在履职管理上还尚处于探索阶段，对党外人士依据什么来管理、管什么、怎么管、谁来管等问题缺乏明确规定，严重滞后于实践发展的需要，存在亟待解决的问题和不足。

一是思想认识存在偏差。一些党组织和基层统战干部对新形势下党外代表人士管理工作的必要性存在着思想认识上的不足，多看重对党外代表人士的培养使用而轻管理监督，对党外代表人士队伍建设停留在补充空缺等简单动作上。有的单位负责人对党外干部正常履职不理解，认为占用了本职工作时间，是“干私活”（例如，江苏C市公积金中心的W姓民革党员，多年来利用业余时间参加党派调研，曾获省统理论研究一等奖，在本职岗位兢兢业业，但单位负责人以“外面工作做的多”为由，十多年不予提拔），在全省的调研数据显示（见图1），仅有42%的主管部门对党外代表人士的履职持积极评价。有的同志对党外人士所面临的一系列新的严峻考验缺乏正确认识，对疏于管理可能造成的严重后果估计不足，片面认为加强管理就是对党外朋友的不信任。有的认为管理监督是组织部门、纪检部门和党外人士所在单位的事情，统战部门主要是联谊交友，对“管理”的提法心存疑虑，不愿监督、不敢管理、流于形式。

二是履职管理手段单一。党外代表人士构成比较复杂，差异性很大，有的是体制内的机关干部，有的是政治安排的人大代表、政协委员，有的是新的社会阶层代表人士，有的是民营企业家，客观上需要制定有差异的管理办法。对于党政机关及体制内的党外代表人士，统战部门和所在单位可按照相关法律法规和规章制度，较好地进行管理，例如省政协出台了《政协江苏省委员会委员履职考核办法（试行）》，对政协委员参加会议、开展履职活动、提交提案、反映社情民意进行综合考核打分。但对于党政部门外的代表人士，相关部门介入的力度和抓手都相当有限，造成现有参照党内机关干部履职管理的办法，对相当一部分党外代表人士并不适用。

三是管理体制责任不清。从《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》对党外代表人士管理的要求来看，仅仅提出了要“突出管理重点、丰富管理形式、明确管理责任”三方面的原则性要求，对每一项具体内容缺乏相应的政策支撑体系。特别是在“明确管理责任”方面，对统战部门在党外人士管理方面的责任，只是规定要“发挥牵头协调作用，加强与党外代表人士所在单位、所属党派团体和同级人大、政协的联系，从总体上掌握党外代表人士的情况”，其他诸如鼓励激励、约束机制和退出机制等都缺乏明确的规定。《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》明确，党委统战部门除人事安排外，建议以人大、政协为主，全程参与党外人大代表、政协委员的履职管理。此外，政协党组、党外代表人士所在单位党组织、党外代表人士所属党派团体向统战部门通报党外人士履职情况，也缺乏制度上的保障，由此造成在实践中，统战部门对党外人士的履职管理多侧重谈心谈话、了解商议等方式开展，在约束力上偏软偏弱，用管脱节现象比较明显。

四是工作机制有待完善。由于统战部门目前并不具备明确的管理监督党外代表人士职责，部分地区组织部门、统战部门、党派组织以及有关单位和社会团体之间的分工合作关系也没有完全理顺，造成各部门职责不清、分工不明、协作不顺畅等问题频频出现，特别是遇到问题承担责任时相互扯皮，互相推诿，无法真正将管理工作落到实处。党外代表人士管理工作分散在各职能部门，缺乏统筹协调的机制，履职信息来源不畅;统战部干部工作机构往往人力有限，特别是一些基层统战部门，从事干部工作的同志往往身兼数职，从事党外代表人士管理的专业人才不多，难以做好做实管理工作，影响了党外干部管理工作的成效。

五是履职条件相对不足。有的党外代表人士进入体制以后，不注重与所代表的群众联系，抽不出时间和精力参与视察调研以及开会协商等工作，或即使参加活动，也是凑合应付，谈不上效果和质量。部分新一代的代表人士缺乏与中共合作共事的经验，履职能力不强，对于统一战线和合作共事的优良传统理解得不够深、不够透。部分党外代表人士对当选人大代表、政协委员表现积极，而一旦参与其中或担任职务之后便考虑个人地位、个人利益等因素，无法遵循自己初心，自我管理意识也日渐淡化。数据显示26%的党外代表人士自我坦承其作用发挥较为有限（见图2）。

三、加强党外代表人士履职管理的政策建议

统战部门开展党外代表人士的履职管理，不等同于行政管理和业务管理。做好党外代表人士履职管理，目的是推动党外代表人士更好发挥作用，重点是考察党外代表人士的政治表现、思想状况、履职情况和廉洁自律情况。各级统战部门应当充分认识新形势下加强党外代表人士履职管理的必要性和紧迫性，将其放在和发展、培养、使用同等重要的位置，加快从政策体系、工作机制、管理方法等方面加大实践创新的力度，确保党外代表人士履职管理各项工作落到实处。

（一）加强顶层设计，破解多头管理责任不清的矛盾

目前，党外代表人士的履职管理仍然处于多头管理、责任不清的状态，当务之急是要加强顶层设计，明确各有关单位的把管理的职责落实到具体部门，从组织体系上保证这项工作有序实施。

一要完善政策体系，强化牵头地位。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确规定，发现、培养、使用、管理党外代表人士是中央和地方各级党委开展统一战线工作的主要职责之一。要从构建大统战工作格局的要求出发，加快出台关于加强党外代表人士履职管理的政策文件体系，围绕构建多层次、全方位的党外代表人士履职管理体系目标，明确统战部门在党外代表人士履职管理中的牵头主导地位，对党外代表人士履职管理负有研究政策、提出建议、主动协调、推动落实的责任。

二要加强分类指导，落实工作职责。按照分类指导、分级负责的原则，科学界定同级党委有关部门、党外代表人士所属党派团体、工作单位各自的管理职责，建立协同管理、考核、考察等机制，形成责任明确、各有侧重、配合有力的工作格局，共同承担好管理监督的责任。比如，统战部门要建立相应的工作联系制度，主动就党外人士的各项表现加强联系沟通，听取意见建议，作为今后政治安排的重要依据;党外代表人士所在单位或社会团体要负责党外人士思想政治工作、参加活动、建言献策、参政议政等日常考核考察管理，并及时向统战部门通报。

三要明确主体责任，做好日常管理。要充分发挥各级党派组织、各界别团体等方面的优势和作用，明确其履行对党外代表人士监督的主体责任，落实对党外代表人士履行日常教育、管理、监督的职责职能，实现各监督主体的全参与。同时加强各级监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的工作衔接，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来。

（二）完善制度体系，破解履职管理缺乏标准依据的问题

制度建设是加强党外代表人士履职管理的根本，要把制度体系建设作为重中之重，加快完善党外代表人士管理制度体系，提高工作的制度化规范化科学化水平。

一要建立谈心谈话制度，及时掌握思想动态。及时掌握党外代表人士的思想动态，加强政治引导，是党外代表人士履职管理的关键。建立常委与民主党派主委、工商联主席、无党派人士代表的联系交友制度，通过谈心交心、定期联系、开展联谊活动、帮助解决困难等方式，引导党外代表人士增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”;统战部部长定期与民主党派主委、工商联主席、无党派人士代表见面谈心，就共同关心的问题交换看法，就有关工作提出意见建议;统战部分管部长和职能处室定期到党外代表人士所在单位调研，与党外代表人士面对面谈心谈话;委托党外代表人士所在单位党委（党组）主要领导，与相关党外代表人士谈心谈话，共同促进党外代表人士提高思想认识，严格自我要求、提高综合素质、加强合作共事、不断健康成长。

二要建立综合评价制度，全面评价党外代表人士。加快建立党外代表人士履职情况评价制度，围绕“在凝聚共識上能否主动引领、在建言献策上能否主动对接、在协调关系上能否主动介入、在本职岗位上能否主动作为，在遵纪守法上能否模范带头”等方面，开展党外代表人士综合评价，为党外代表人士的考核考察和安排使用提供依据。统战部门可以牵头组织人大和政协机关、纪检监察机关、组织部门、司法部门、各民主党派、有关部门成立综合评价协调小组，按照分类评价的原则，科学设置指标体系，评价等次分为A（好）、B（较好）、C（一般）、D（不合格）四个等级，评价结果作为党外代表人士政治安排、实职安排的重要参考，特别是对连续两年在考评中评为D（不合格）的，要及时进行组织调整，不再列入党外代表人士队伍名册。例如：江苏常州于2018年10月出台了《党外代表人士综合评价办法（试行）》，重点从政治表现、岗位业绩、群众基础、参政议政、社会服务、遵纪守法等方面考察评价党外代表人士，取得了积极的成效。

三要建立履职报告制度，做好业绩甄别比较。以党外县处级以上领导干部、人大常委会委员和政协常委中的党外代表人士为重点，开展履职报告工作，促使党外代表人士综合素质不断提升，参政议政、合作共事水平不断提高。履职报告的内容可以为本年度内，在本职和社会兼职工作岗位上的政治素质、工作实绩、合作共事、参政议政、廉洁自律等方面的履职情况;也可与领导干部年度述职述廉报告相结合。例如，2018年底，常州市委统战部会同市委组织部召开党外代表人士履职报告会，全市107名党外代表人士从搞好合作共事、推动工作发展、强化自身建设等方面提交履职报告，并汇编成册。统战部门通过党外代表人士的履职报告，全面掌握他们的工作实绩和现实表现，作为党外代表人士政治安排和实职安排的重要参考，对党外代表人士进行甄别和比较，把最能挑担子、最有战斗力的优秀党外代表人士选拔出来，激发党外代表人士干事创业的精气神。

四要建立情况通报制度，及时传达相关要求。统战部定期会同有关方面，向各地各有关部门通报本地区、本单位党外代表人士队伍建设情况、综合评价和履职情况，反馈存在问题，提出工作要求，督促各地区各部门持续做好党外代表人士和党外干部工作。定期召开党外代表人士情况通报会，作为加强民主政治建设、对党外人士提出有关要求的重要方式和党外人士了解情况、献计献策、反映情况的重要渠道，传达上级关于党外人士工作的最新要求;通报单位政府拟定的重大决策、重要工作部署和需要党外人士支持配合的工作;加强对重大事项、重大问题决策的协商等。

（三）划清行为底线，引导党外代表人士树立良好社会形象

从近年来党外干部发生的违纪违法案件，充分说明了加强党外干部监督执纪的重要性。作为统战部门，必须加强党外干部的监督管理，引导党外代表人士坚定政治立场，明确行为边界，强化自律意识，展示良好形象。

一要明确负面清单，划出行为底线。针对党外代表人士履职实践和日常行为，从“政治立场不稳、履职尽责不力、遵规守纪不严、作风形象不佳”等四类情形列出负面事项，引导广大党外代表人士在履职过程和日常行为中，主动对照负面清单所列的情形进行常态化的自检自纠，坚定政治立场，明确行为边界，强化自律意识，充分展示好党外代表人士的良好形象。例如，常州市委统战部在2018年出台了《常州市党外代表人士履职与日常行为负面清单（试行）》，列出50条负面事项，为党外代表人士行为划出底线（如图3所示）。

二要加强监督管理，用好“四种形态”。好干部是“选”出来的，更是“管”出来的，要针对党外代表人士行使公权力的情况比较复杂，涉及民主党派、社会团体、民族宗教和港澳台侨胞等阶层领域中的众多党外代表人士，政治性和敏感性都极高等特点，准确把握好“公职人员”和“行使公权力”两个概念及其界定标准，进一步明确管理范围，注重在日常工作中发现问题，用好“四种形态”的转化和监督手段转换。加快建立监督事项处理制度，对反映党外代表人士现实表现问题的来信来访，根据实际情况采取适当的方式进行核实，或者配合有关部门开展调查处理工作。

三要实行滚动调整，实现能上能下。围绕党外代表人士政治表现、廉洁自律情况和参政议政能力，建立动态管理档案，定期开展考察监督，把跟踪管理、年度考核与任前评价、届中届末评价相结合，健全党外干部竞争择优、能上能下的正常进退机制，真正让发展、培养、使用和管理成为一个相互促进的工作闭环。

（四）依托“互联网+统战”，推动履职管理工作向智慧智能转变

互联网是统战资源共享的重要平台，能最大限度整合各领域信息，也是党外代表人士履职管理必须借助的重要工具，问卷调查显示高达93%的党外代表人士表达了借助互联网开展履职工作的意愿。

一要建设大数据库，摸清人员家底。在纵向上，按照省、市、区等的级别依次分为相应的一级库、二级库、三级库;在横向上，加快建成集民主党派代表人士、无党派代表人士、党外知识分子代表人士、少数民族代表人士等十二类统战对象为一体的数据库，建好党外人才和社会精英“蓄水池”，使其成为培育党外代表人士的阵地、发挥党外代表人士作用的平台。在数据库建设过程中，要系统梳理统战人员的维度和指标体系，从行业职业、所属党派或组织、年龄性别、社会职务、所属区域、履职信息等多个维度，全方位反映代表人士基本信息。要建设覆盖面宽、渠道通畅、归口统一的信息收集网络，采用权限管理的方法，建立基层信息上报渠道，完善党外代表人士基本情况、奖惩考核、教育培训、社会活动的更新机制，确保数据库实现动态管理。

二要加强功能开发，实现智慧管理。要加强对数据库数据的开发和应用，通过对党外代表人士履职情况进行系统的登记、备案、分类、查询、统计，完整记录党外代表人士参政议政、视察调研、出席会议、提交提案等基本情况，为党和政府对其履职评估提供真实的基础数据，形成常态长效的量化考核机制，从而切实提高履职管理工作的效率。要加强数据的横向整合，开发符合黨外代表人士“培养、选拔、使用、管理”规律的智能化应用。例如，对系统内履职成效突出、符合政治安排的党外代表人士，系统自动进行推送，实现一个系统、多项功能，一次录入、多方应用。

三要建设线上平台，实时掌握动态。把网络作为党外人士履职的重要阵地，积极探索“互联网+统战”工作的具体方法和实施路径。积极探索通过互联网开展政治引领主题教育活动的方法和途径，及时了解掌握党外人士的思想动态，建立经常性联系渠道。开辟网上建言献策的平台，为党外代表人士履行参政议政、民主监督、协商民主拓宽渠道。支持党外代表人士在网上开展更有针对性的讨论。组织党外代表人士，采取线上组织、线下活动相结合的方式，实现交流互动。

（五）创优履职条件，确保党外代表人士充分发挥作用

党外代表人士积极有效履职，充分发挥作用，离不开良好的履职环境。各级统战部门要充分发挥大统战的工作优势，在履职环境，保障条件上下功夫，确保党外代表人士代表能真正履行职责。

一要落实工作经费，保障正常履职。要充分保障统战及相关职能部门用于党外代表人士履职管理的工作经费，重点资助一批高质量调研。值得关注的是28.6%的党外代表人士在调研时都提及在履职工作中要“提供一定的经费支持”。对党外代表人士在通讯、交通、调研等方面的合理需求，应当给予适当补贴或津贴，或下拨专项履职津贴。对履职工作评定为优秀的，可酌情计入一定的工作量，在年终绩效等级中适当上浮，通过建立多层次、全方位的激励机制，激发更多党外人士的履职积极性和主动性。

二要做好服务帮扶，解决实际困难。做好对党外代表人士的对口服务，组织社会考察、举办成果展览、开展学术交流，切实搭建履职平台。主动帮助解决党外代表人士实际问题，精心组织相关职能部门举行通报座谈、论坛和各专委会，为党外人士获取信息、开展工作提供便利。大力拓展党外代表人士职业发展空间，引导其合理规划自身职业生涯，在专业领域和行政岗位两条路上走路。在机构改革，基层普遍“位”少的情况下，充分发挥“大统战”工作优势，和工会、妇联、团委等部门加强联动，统筹考虑党外人士的个人社会荣誉。

三要加强岗位锻炼，提升履职能力。进一步提高党外代表人士履职能力，引导他们在做好本职工作的基础上，通过教育培训和实践锻炼，加强对党和国家的大政方针、基本政治制度的学习，提升调查研究和建言献策水平，使议政建言重点突出，言之有据、言之有理、言之有度、言之有物，切实可行。注重交流锻炼，无论党内、党外干部一视同仁，把党外干部放到急、难、险、重岗位和关键岗位进行培养锻炼，实现知识、经验与实践的同步提升，不断提升履职能力。

四要做好舆论宣传，树立先进典型。要加强对党外代表人士中的旗帜性人物的宣传，塑造一批政治素质高、工作实绩好、参政议政强、廉洁自律严的先进典型，向全社会宣传其先进事迹。加强党外代表人士的社会存在感，以及对其他代表人士的感召力，激发更多优秀的党外代表人士履职积极性和主动性，营造和谐向上、互相促进的履职氛围。

责任编辑：鲍跃华

收稿日期：2020-02-20

作者简介：韩九云，常州市委常委、统战部长、科教城党工委书记;曹祖平，常州市委党校副教授;邹源，常州市侨办副主任;倪乐平，常州市委统战部研究室主任。