建设廉洁政治的政党制度资源及其利用

摘 要：形成科学有效的权力规范和制约机制，要加强对权力运行的制约和监督，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，是建设廉洁政治的重要前提和基本要素。我国新型政党制度是中国共产党领导人民进行伟大革命斗争成果的延续和体现，内含着规范和制约权力运行的价值预设和制度基因，对保障权力的科学配置、规范运行和正确行使有着独特优势。重视和利用中国参政党的权力规范和制约功能，对于建设廉洁政治、不断提高党的执政能力和领导水平，确保党始终成为走在时代前列、经得起各种风浪考验、能够引领承载中国人民伟大梦想的航船破浪前进的中国特色社会主义事业坚强领导核心具有现实的紧迫意义和长远的战略价值。

关键词：廉洁政治;规范权力;制约权力;政党制度;参政党

中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1672-3163（2020）02-00004-08

中国特色社会主义进入新时代，黨风廉政建设和反腐败斗争日益成为国家政治生活的显性问题，受到社会广泛关注和人民群众的普遍期待。这既是中国共产党全面从严治党、勇担历史重任的政治品格体现，也说明了当前我国面临反腐败斗争的严峻形势和复杂程度。“有腐必反，有贪必惩”的零容忍坚决态度表达了党与腐败的不相容关系，也赢得了广大人民的认同和支持。党的十九大报告指出：“只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期律，确保党和国家长治久安。”[1]但从长远可持续的发展来看，如何构筑不能腐的防范机制、不易腐的保障机制无疑更为关键。从根本上说，腐败的基本成因是公共权力没有得到有效的规范和制约，掌握权力者容易近水楼台，用公众赋予他们的权力谋取私利。因而，如何将权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，就成为能否根治腐败的决定性因素。这就需要对我们的制度做一番认真的审视和反思，激活和健全具有显著优势的存量制度资源，为形成科学有效的权力规范和制约提供有效的根本保障。

一、规范和制约权力运行的政党政治模式

权力存在的合理性和权力变异的可能性悖论，始终是困扰人类政治生活的难题。人类社会为构建有序而安全的环境，需要通过确立公共权力来建构秩序和保障安全，从而为社会进步与发展提供有效基础。而能否保证公共权力的公共性使用，有效规范权力运行就成为社会基础稳固、社会有序运行的前提性条件。

长期以来，人类政治文明的发展都在找寻规范权力运行的方法。由于各国政治传统和现实国情的差异，现代各国保持权力纯洁性的实践形式也不尽相同。但自19世纪中期以来，人类社会政治生活中出现了一种新型的政治运作形式，那就是政党政治。尽管政党组织的出现最初而且在产生后的相当长时间里并不是赞美和接受，甚至是贬抑和排斥。就连美国开国元勋华盛顿在退职前的《告别辞》中都郑重告诫：“政党精神对美国政治制度具有有害影响。”“假如我们要维护用血和泪换来的自由和独立，那么就必须抛弃并驱赶政党精神这个恶魔”。然而，政党政治还是以势不可挡的态势迅速发展，成为现代政治文明发展的典型形式。“现代民主完全是建立在各政党的基础之上的，民主原则越是付诸实施，各政党的重要性也就越大。”[2]很难想象，当代国家的政治并非政党政治。实际上，当今世界中只有两类国家不存在政党。一类是由家族统治下的小型社会国家;另一类是军人专政的独裁政体。[3]按照亚里斯多德的说法，这些都属于变态政体。

政党政治以压倒性的优势成为现代政治文明的发展成果，极大地推动着人类政治生活的进步和人类政治文明的发展。某种程度上说，政党政治文明代表着现代政治文明的发展水平。这种水平集中体现在政党政治适应了现代政治对权力规范性的需求和政党组织对规范和制约权力的优势。

从约束权力的规范视角，民主是保持权力纯洁性的最好解释。人民当家作主作为民主的最直接内涵，既是对公共权力来源的最直观呈现，也是对公共权力归宿的最有效诠释。因为一切权力属于人民，人民当家作主是最真实最直接体现了权力的原汁原味，每个公民亲自出场、亲自作为、身体力行，权力想变异都难。倘若照此推理，必定指向对公民自治的偏爱。然而，无论在古希腊的雅典，还是近现代的民主实践，真正的自治不仅没有可能，也从未真正实行过。但这似乎并没影响人们对民主价值和民主原则的信赖。正是如此，民主成为近代以来，政治文明发展的核心概念，是否民主也成为政治生活是否开化的重要评判标准。然而，民主的真正落地还是在政党出现和政党政治的产生以后。

政党政治成为现代政治的主导方式客观上满足了现代民主的可操作形式即代议制民主的需要。代议制民主实现的关键在于代表机制，而代表的复杂性，要求公民社会有相当的组织化，才能集中和聚合民众的意愿和要求，把能够正确表达这种意愿和要求的代表选择出来。但是对于代表在什么样的方式上才可以说是代表或者发表了那些选出他或她的人的意见呢？组织的优势就体现出来了。组织能让他们认为选出的人不单单是一个代表，而且这个代表是作为那些选出他或她的人中之一员。政党组织由持相似的信仰、态度和价值的人们组成的组织属性，有效地将各种相近的意见集中叠加起来，取得代表者的认可。同时，政党组织的民意聚合功能可以广泛吸收社会不同意见，形成政党的意见辐射和聚集优势，进行有组织的意见表达。这种组织优势有效地实现了将分散的社会民众意见同有组织的国家权力连结起来，既能满足权力在民的代表机制，也可以解决权力运行的集中有序，为代议制民主的真正落地打下了坚实基础。

政党组织满足代议制民主的运转机制有效地解决了权力来源的合法性地位问题。在权力在民的价值判断基础上，权力政党化是现代政治文明发展的进步。以政党组织的形式掌握或参与公共权力代替公共权力为个人或少数人的垄断体现了权力的民主性来源，可以有效防止集权、专权现象的发生，有利于权力合法性的保持。政党是集合民众以行使国家权力为目的的组织，在合法选举的正常机制下，政党要取得执掌权力的机会，必须经过一定的合法程序，也即要取得民众的授权，获得政党执政的合法性。这就必须寻求尽可能广泛的利益群体的支持。因而，政党对公共权力的追求与获取就需要建立在对公众利益的维护基础上。为了实现对公共权力的占有或参与，各政党都主动或被动地充当社会公正人的角色，不论是执政党还是在野党在事实上为了保持或追求执政位置，都必须最大限度地考虑社会公众利益，表达社会公众的基本共识。这种情况下，政党才能充当国家与社会、政府与民众之间政治管理、政治控制和政治参与的主要中介和桥梁。况且，政党在政治过程中发挥着诸如政治动员、利益汇聚与表达、组织政府、提供领导、制定政策等功能输出都先天性包含着对民众的依赖。现代政治大众政治的特征日益明显，大众政治为政党活动提供了广阔的舞台，政党尤其是执政党对民众的依赖关系更加突出。

同样，政党政治的运行机理也预设着规范和制约权力运作的命题。虽然政党是具有明确权力指向性的组织，但政党本身并不是权力组织。从国家与社会的二元分野而言，政党属于社会组织。毛泽东明确指出：“政党就是一种社会，是一种政治的社会。”[4]政党组织是联结公众和社会公共权力的桥梁，政党组织的本质在于它作为一个把大量的官员和公民联结在一起的机构，为一部分人控制另一部分人或一部分人与另一部分人沟通提供了一种手段。政党组织的这种社会性属性为普通民众提供了一种参与国家事务和直接接触权力的机会和渠道，提高了普通民众政治参与的程度和水平，拉近了国家权力与普通民众的距离，从而使人民的权力、人民的统治在更广的范围内成为可能。人民群众更多的参与客观上构成了对公共权力的一种外部制约。政党组织提供民众政治参与的机会，民众通过政党实现对政治权力的影响和监督。从这个意义上说，政党政治提供了社会制约权力的一种通道。不仅如此，政党组织自身的规范性也是实现权力规范的基本形式。任何政党要想有效地实现政治目标、履行政治功能，就必须首先使政党自身运转起来，在内部形成良好秩序与政治合力。而要做到这一点，就必须建立组织体系和组织原则，通过内部规范来确立党员、党的各级组织的政治行为，正确处理党内关系。从世界政党的实际来看，无论是大党、小党、组织严密型政党还是组织松散型政党都具有比较稳定的组织原则、组织纪律和组织机构。在政党的组织原则方面，各政党都通过党的纲领和章程来规范党员与党员之间、党员与党组织之间以及上下级党组织之间的关系。在组织纪律上，各政党都具有一定程度的组织纪律性。各种类型政党一般都会通过成文或不成文的组织纪律来规范和约束其成员的行为。尽管有的政党比较严格，有的政党则比较松弛。但无论如何，政党组织都具有自我约束的组织属性，这种组织的内部约束性构筑起了权力规范和制约的预防网络，为权力运行的制约和监督提供了基础条件。此外，政党组织为适应社会的发展，政党组织体系和行为也会随着社会的变化而变化，以保持政党组织的活力和生机。外部环境的变化和自身认同的危机都迫使各政党高度重视加强政党自身的组织建设，改变传统的组织机制和活动方式，提升政党形象，增强政党对民众的吸引力。

二、中国政党制度规范和制约权力的独特优势

与西方政党政治的原生型形态不同，中国政党政治的实践是在革命救亡、革故鼎新的主题下引入并转化的。革命性政党是中国各政党的典型属性。从根本上说，革命性政党的出现和发展缘起于对廉洁政治和美好生活的渴望和期盼。由于旧政权廉洁政治的偏离和疏远，美好生活的希望落空，导致人们对现有政权和社会秩序缺乏信心或支持，從而积累起深厚的革命基础，形成了革命性政党引进和萌芽的生长条件。同样，革命性政党的成长壮大也依赖于廉洁政治目标的实现程度。建立廉洁政治的革命目标以及由此唤起的革命热情是动员革命的最有效手段，而革命后能否呈现廉洁政治的局面则是衡量革命成败的重要指标。

循着这样的逻辑，中国的政党政治经历了曲折的发展过程。从第一个全国性政党组织中国同盟会的建立到中国共产党领导的多党合作制度的确立，从辛亥革命的胜利到中华人民共和国的建立，其间中国的政党政治进行过多种尝试。大体说来，中国政党政治的选择经历了四个阶段。主要是民国初年仿照西方议会政治的竞争性政党实践、孙中山先生提出并实行的以党建国和以党治国思想、蒋介石实行的国民党专制独裁以及中国共产党领导的多党合作政党制度的成功确立。在各种形式政党政治的尝试过程中，尽管有着国情适应性及其他政治生态的束缚因素，导致各种政党政治实践形式的尝试性失败。但从根本上说，没能有效解决廉洁政治问题进而不能满足人民对美好生活的需要是其他政党制度模式试验失败的一个非常重要的原因。革命对政治清明的依赖最终选择了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。无修饰的革命场景及其实践需求构筑了中国政党制度的基本形态。

建设廉洁政治从而满足人民对美好生活的需要既是中国共产党领导革命的初始动因，也是中国共产党取得革命成功的重要法宝。因此，中国共产党比谁都更加清楚，政治清明对于自身存在和实现自身使命的重要意义。毛泽东在建国前夕郑重告诫全党：“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”[5]这不仅是对国民党党国专制统治覆灭经验教训的汲取，更是对革命目的和革命目标的清醒认识。为此，中国共产党运用长期革命积累的领导经验和丰厚资源，从思想、组织、制度体制各个方面构筑起保证政治清明的严密防护网，着力从保障权力的民主基础和避免权力变异的制约机制等各方面来积极探索保证让中国共产党手中的权力永远属于人民，不变质、不打折、不走样。

与此同时，中国共产党深知如果单凭自己的自觉和自律，还不足以完全确保权力运行规范和制约的持久有效性。这一点，尤其从中国历史的发展来看，结论更是如此。早在上个世纪四十年代，针对中国历代王朝的兴衰更替现象，毛泽东就说过，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。[6]正是出于对中国革命成果的至上珍视，更是基于对党和国家长治久安的强烈渴望，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度顺势而生。为充分体现制度构成主体的民意广泛性和政治先进性，从源头上保证政党制度的民主基础，确保权力有效规范和制约目标的达成，进入中国政党制度构成主体的各政党都是按照严肃的政治标准，严格的筛选程序逐个审查，广泛协商，调查研究确定的。中国共产党通过人民政治协商会议的组织形式，发挥自身的领导优势，建立了一个“各民主党派及人民团体在新民主主义纲领之下的联合政府”，[7]并且通过与各民主党派的真诚合作、友好协商，“保证党外人士有职有权”等方式建立起政权的广泛民意代表性基础。政治协商是中国政党制度规范权力运行的重要制度安排。中国共产党和各民主党派、无党派人士及其他代表人士对国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题等，在决策前和决策过程中展开充分的协商，集中正确的意见，达成一致的协议。这种方式诠释了权力来源必须经过“合意”的首要前提，体现了“有事好商量，众人的事情由众人商量的人民民主的真谛。”[8]“使用互相商讨和自愿同意的方法来代替使用强力从上到下使多数人服从于少数人的方法”[9]保障了社会主义民主的真实性和广泛性;同时，为使权力始终保持健康运行，避免“人亡政息”的历史周期，中国共产党主动寻求各党派的互相监督，以使自己“耳边很需要听到不同的声音”，[10]“发现我们工作中一些所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”。[11] 正是如此，民主党派的民主监督成为中国新型政党制度的特色所在，更是实现对权力制约和监督的独特保障装置。正如邓小平所说：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，……就要接受监督，就要扩大党和国家的民主生活。”“一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。”[12]民主党派的民主监督对于有效防止执政党权力变异甚至出现颠覆性错误有着不可替代的重要作用。对此，中国共产党有着坚定的政治清醒和行动自觉。习近平总书记深刻指出，“我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。”[13] 党的十八大以来，中国共产党在积极探索长期执政和改革开放条件下推进自我革命，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高有效途径的同时，高度重视对民主党派民主监督作用的发挥，强调“中共各级党委要为民主党派、工商联和无党派人士履行职能提供支持，认真听取和积极采纳党外人士意见和建议，协助民主党派加强自身建设。“虚心公听，言无逆逊，唯是之从。”这是执政党应有的胸襟。“凡议国事，惟论是非，不徇好恶。”这是参政党应有的担当。”[14]

三、拓展参政党规范和制约权力运行的制度资源

改革开放以来，中国共产党为建设廉洁政治，不断加强政党制度建设，对民主党派在国家政治生活中的地位和作用出台了一系列规定，并从国家根本大法—宪法的高度赋予参政党明确的法律定位，在体制机制上也出台了很多举措，拓宽参政党对权力的参与和影响的渠道。然而，作为中国共产党长期革命过程中积累的宝贵资源，作为中国政治文明发展中独创性的制度优势，中国政党制度在国家制度建设中的功能优势却在政治权力运作实践中常常被遮蔽，其独特的体制制度优势在日常治理效能的实际转化上始终未能充分展现，更多时候依然停留在一种初衷。这使得革命赐予的具有“伟大天才设计”的政党政治模式在实际运行中没有得到有效利用，不能不说是一种“浪费”。

当前，我国政治领域权力运行的制约和监督状况仍不容乐观。官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风还不同程度地存在，特权思想和特权现象仍比较严重，不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的有效机制还没有实现，腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻复杂。这种状况警示我们，建设廉洁政治，规范和制约权力运行依然是一项紧迫的实践任务。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，要“加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。” [15]可见，如何更好地把我国政党制度优势转化为国家治理效能，拓展民主党派对权力运行的制约和监督作用，对于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系具有重要的现实意义。

（一）保持民主党派广泛性与进步性的组织优势，增加权力来源的正当性基础

中国共产党是革命性政党，“枪杆子里面出政权”既是革命战争年代革命成功的基本规律，也是革命胜利后权力合法性和正当性的合理来源。革命成功所建立的历史功勋以及由此所建立的革命权威，确立了中国共产党的领导核心地位，也提供了新政权的深厚合法性基础。

然而，革命政权的合法性具有被动性和可持续难度大的问题。对此，毛泽东有过深刻的认识，“夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步。如果这一步也值得骄傲，那是比较渺小的，……革命以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦，”[16]因而，适时地由革命合法性向执政合法性转换，就成为权力来源的必经阶段。从合法性的内涵来说，权力合法性在于民众对权力的自愿认同、支持和服从，而“不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的”。[17]要建立自愿认同形成的合法性基础对政治秩序的维持就显得异常紧要。这是因为一个政治系统若要稳定有序地运作，必须使国民就重大政治问题在倾向或态度上取得最起码的一致。

中国民主党派是进步性与广泛性相统一的政治联盟。一方面民主党派自觉接受中国共产党领导，与中国共产党通力合作，共同致力于中国特色社会主义事业;另一方面民主党派具有广泛的社会基础，“各民主党派成员来自不同的社会阶层和群体，负有更多地反映和代表他们所联系的各部分群众的具体利益和要求的责任。”[18]这一组织优势很好地实现了执政党同民众的联系，促进权力与民意的沟通，有利于克服执政党长期执政容易疏离民众的危险，防范执政懈怠的倾向。同时，民主党派的组织优势开辟了民众正常的政治参与渠道，提供了民众自由民意表达的机会，有利于化解和缓和社会矛盾的积累，保持政治系统的良好运转。因为，要想得到大多数社会民众真心拥护和社会大众的广泛支持，国家权力一定要给社会大众机会，允许他们方便地、无成本和高效地充分表达社会对政权的自由意志，给社会机会和适当渠道以释放社会广大民众蓄积起来对抗政权的不稳定社会能量。有序通畅的公民政治参与不仅可以增加政治体系的整合能力，还可以保持社会对权力的正常压力，有效地抵制权力的变异。

（二）利用民主党派参政议政的制度优势，促进权力结构合理性的转变

权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。[19]对权力进行分解，在此基础上通过权力之间的关系来制约权力，形成一个稳定的相互制约的权力体系，被认为是制约权力的务实选择。从权力结构体系的视角规范权力是一种客观的工具理性，它超越对权力主体的人格魅力期待和道德自律期许，通过权力结构可以获得权力主体的权力行为以及权力行为结果的明确预期，用刚性的制度规避权力持有者的权力私有和权力滥用，保证权力行使的目的符合权力主体的需要和要求。

一般来说，“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响……政治现代化最基本的方面就是要使全社会性的社团得以参政，并且还需形成诸如政党一类的政治机构来组织这种参政，以便使人民参政能超越村落和城镇范围”。[20]我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民政协作为最初行使人民代表大会职权的统一战线组织是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要組成部分，是我国权力结构中具有中国特色的制度安排。参政议政是中国宪法赋予民主党派的基本职能，也是民主党派体现政党自身价值的职责所系。当前，在我国各级人大代表、政协委员及其常委会中，民主党派和无党派民主人士都占有一定比例，也有一定数量的民主党派和无党派人士担任各级政府及司法机关的领导职务。同时，在各级政协中民主党派更加具有独特的地位，他们以党派为参加单位，既可以个人的名义，也可以本党派组织或界别的名义，提出建议、提案和发言，反映社情民意，就国家社会发展和人民群众关心的问题参政议政，向中国共产党和国家机关提出意见建议。按理说，民主党派组织享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和平等的法律地位，有多方面的社会联系和社会基础，有各方面政治参与的畅通渠道和途径，民主党派成员的知识文化层次普遍较高，又具备超然的政治地位和民主传统，如果实践中能真正发挥他们集思广益、参政议政的作用，应该可以对现有权力运行结构中的官僚主义态势产生稀释作用，从而对权力滥用和腐败起到明显的预防和遏制作用。然而，实际呈现的状态似乎难以验证这样的假说。这反映出无论是民主党派组织自身还是参政议政的工作机制都存在很大的改进空间。当前，民主党派的参政议政严格说来还处于权力的外围，而没有进入权力结构之中，至少对权力结构没有产生实质性影响。按照结构功能主义的说法，功能的不足显示出结构的缺陷。只有民主党派真正成为“人才集聚，联系广泛，地位超脱，具有广泛的代表性和包容性”的政党组织，并且以自身的民主责任和社会良知，真正建立起与民众的联系机制，履行起参政党参政议政的职能，并且如果不能称职履行会受到替代和补偿，才能改变民主党派的参政议政的优势始终处于仰望状态;也唯有如此，才能真正发挥人民代表大会制度和政治协商会议制度在国家权力结构中的重要作用，体现出社会主义民主的优势。当然，民主党派参政议政机制完善的前提是制度完善，没有完善的制度框架，参政议政的良性机制也不可能建立和运作。从实践来看，最紧要的是规范党外人士的举荐方式，科学合理地选拔和培养党外干部，提供平等参与的机会和平台。而改善党的领导和执政方式，党始终在宪法和法律范围内活动，维护宪法和法律的尊严，不仅是民主党派参政议政职能发挥作用的前提和体现，也是改善权力结构的根本要件。

（三）发挥民主党派政治协商的功能效用，提高权力运行透明化的程度

权力运行是权力关系得以建立的前提条件，也是体现权力目的获得权力效用的基本要素。权力运行表现为一个实践过程，是权力输出及其流向的全程轨迹。一方面，权力有效运行是发挥权力的正当作用的必然要求;另一方面，权力在正当性的道德制高点上极易自我膨胀和扩展，从而难以保证权力正当性的兑现。同时，权力运行过程又是一个多种因素互动且相互关联的复杂功能转换，流程的复杂也极易影响权力功能的效果。因此，为保证权力的正当功效，权力的运行通常都要经过一定的手续和步骤，也即程序的限定。权力运行的程序化要求，在公共生活中被视为防止权力的恣意和专横，保障社会权力良性运行的有效装置。

程序在时间和空间要素上的这些特定安排，既使权力行使者围绕着既定的轨道运行，也使权力行使过程具有可预见性的特征，增加权力的透明度，避免权力的神秘和盲目色彩。然而，程序也不是万能的权力运行防腐剂。不仅因为权力本身的正当与否极难界定，而且在现代社会事务日益增多，社会关系极其复杂的态势下，在权力行使效率的要求下，行政权力获得了优势的地位和广泛的自由裁量空间。克服“政治权威的神秘性”和“那些为公民所无法依据其共同目的来加以理解的象征形式和礼仪形式神圣化”倾向，[21]权力持有者对其决定说明理由以及权力行使过程可以被公民们开放讨论成为权力运行透明化的最低限度要求。

中国共产党就国家重大方针政策和重要事务在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士进行协商，是实行科学决策、民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。政治协商作为社会主义民主的制度安排，体现在党治国理政的各个层面。从国家的大政方针到政治、经济、文化、社会生活以及生态文明建设中的重大事项，从关系国家全局的一些重大问题到影响群众生活的重要事项，从宪法和法律的修改建议到各级领导人选的建议名单等重要问题都与各民主党派协商讨论、征求他们的意见建议。在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异;中共认真研究民主党派、无党派人士提出的意见和建议，对重要意见和建议的采纳情况及时进行反馈。但民主党派的政治协商优势在实践层面并未显示出其应有的功效，表现在民主党派的政治协商处于被动的受邀状态，政治协商成为随机选择的决策补充形式，并非是决策的必经阶段;民主党派的知情渠道有限，政治协商过程中双方在信息资源的占有量和占有方式上极不对称，明显影响到协商的信度和效度;协商过程也极不充分，协商政治的基础必须经过平等自由的讨论，充分的意见交流和理性认同从而形成最合理的共识，而我国民主党派的政治协商内容规定比较笼统，缺乏具体可操作性的依据，民主党派自身组织建设不完善，党内民主有待拓展，多数情况下所谓同民主党派政治协商实际沦为同民主党派几个领导的座谈，并不体现多数人的意志，况且在现有体制安排中，民主党派领导也是“体制内”人物，成为权力的利益均沾者，难以避免唯上、依附的心理，在协商过程中很难提出实质性的建设意见。即使如此，很多的政治协商并不包含协商成分，而是实际上的情况通报或是意见传达，无论是决策之前还是执行之中都很难获得政治协商的本质体验。因此，加强政治协商的制度建设，健全政治协商的运行机制和实践操作环节，提高民主党派的政治协商能力，是激发民主党派政治协商政党功能，促进权力运行透明化的重要保障。

（四）开拓民主党派民主监督的资源优势，增强权力制约有效性的效果

民主监督既是我国民主党派的最重要职能，也是权力制约的最直接形式。从我国政党制度的原初设置来看，民主党派的民主监督是被作为我国政党制度的最突出优势呈现的。早在1941年，毛泽东《在陕甘宁边区参议会的演说》中就提出：“共产党是真心实意想把国事办好的。但是我们的毛病还很多。我们不怕说出自己的毛病，我们一定要改正自己的毛病。我们要加强党内教育来清除这些毛病，我们还经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病。这样的内外夹攻，才能把我们的毛病治好。”[22]此后的很长时间，中国共产党一直秉持这样的理念，同民主党派真心合作，虚心听取他们的意见和建议，“认真地纠正在任何工作环节上的任何一种妨害党同人民团结的不良现象”。[23]改革开放以来，经过中国共产党的不懈努力，民主党派的民主监督已作为社会主义监督体系的重要组成部分，作为加强执政党执政能力建设的一个重要举措，作为社会主义民主的重要实现形式，得到了国家宪法和法律的确认和保障。

“参政党的监督作为一种非权力性监督，既能以意见建议的正确性和建设性，促进党和国家的民主决策和科学决策，防止和避免出现大的失误，又能因这种意见建议的‘柔性，不会给决策和行政造成障碍，从而保证国家行政的高效运转。”[24]然而，无论是官方的评价还是实践的直观，民主党派的民主监督职能这种两全其美的愿望都远未达到应有的预期。实际上，从民主党派的职能来看，最受倚重的民主监督在实践层面往往最易忽视。不仅因为在实践層面一直缺乏可操作的制度性规范，而且其包含的工具价值也常常由于难以呈现而日益式微。因此，如何激活这种民主监督“有利于强化体制内的监督功能，避免由于缺乏监督而导致的种种弊端”的优势，对于当前我国官僚主义、形式主义严重，腐败多发、高发的权力现状，有着不可替代的便捷功能。

从现实来看，激活这一体制资源需要调整对民主党派民主监督的理性思维，创造民主党派民主监督功能作用的生成条件。其一，要遵循政党政治的基本原理，借鉴政党监督的合理因素。民主党派的民主监督是以各民主党派反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求为前提，以政党组织性特征和功能输出为条件的。离开政党组织的属性和功能，民主党派的民主监督的优势就失去了存在根基。我国政党制度是以执政党和参政党的互相监督为优势开创的新型政党监督制度，而重点是参政党监督执政党，能够提供一种中国共产党自身监督之外更多方面的监督，避免执政党权力失监，以保护和支持执政党长期执政。而当前，我国的民主党派政党组织代表性不强，精英吸纳能力不足，利益表达范围有限，不能深刻反映基层群众的利益和诉求，因而其所输出的功能以及对执政党的权力监督难以产生实质性的影响。其二，要遵循民主政治的运作规律，突出民主监督的制度化建设。民主政治建设有着天然的制度化倾向。在民主政治建设中，如果民主原则缺乏制度保障，就难以转换成民主政治实践。同样，要激活民主监督的制度化效应，形成对公权力及其组织有效和持久的监督，将民主监督纳入制度化轨道并赋予稳定、正确的制度化操作，不仅是必要的，而且是极为重要的关键环节。当前，激活民主党派民主监督功能重点在于在制度上切实保障民主监督权利，扩大民主党派的知情范围和参与程度，拓宽民主监督的渠道，提升沟通的程度，以具体化的制度保障建立民主监督的实现条件。其三，要适应社会发展状况，创新和丰富民主监督的形式。民主党派要从政治责任和社会责任的高度，根据社会发展状况和执政党任务的需求，找出社会发展和权力运行中问题的症结，在充分有效利用现有监督形式的基础上不断创新民主监督的新形式，借助新载体，打造新平台，以民主监督的针对性、常态化增强民主党派民主监督的有效性。

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[20] [美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：28.

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收稿日期：2020-04-15

作者简介：鲍跃华，江苏省社会主义学院科研处副处长，主要从事统一战线和中国政治发展研究。