疫情防控背景下农村垃圾处理研究综述：生成机理、处理体系及治理模式

□苏培添 尹国俊 石小伟

[1.浙江农林大学 杭州 311300；2.东北农业大学 哈尔滨 150030]

引言

新中国成立以来，农村建设一直是社会主义现代化建设的重要组成部分。农村的生态和环境问题随之而来，特别是农村垃圾问题，长期以来一直是农村改革与发展的强大障碍和阻力，始终是农村建设的心头大患。2015年2月1日，中央1号文件首次提出开展“农村垃圾专项整治”。党的十九大报告提出“强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动”。并在2018年的中央1号文件中，还专门提出了一项改善农村人居环境的三年行动计划，重点主攻村容村貌提升、农村垃圾、污水治理等方向。2020年1月，新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情席卷全国，不仅造成重大人员伤亡，更造成重大的环境污染。而在农村由此产生大量垃圾（含有害医疗垃圾），其妥善处理问题迫在眉睫。农村疫情防控基础薄弱，难点多，农村垃圾对人的健康的危害力越来越明显，对于农村经济的阻碍作用很大。疫情防控背景下农村垃圾是否处理得好，对于整个防控大局而言显得特别重要。

农村垃圾问题目前已成为学界的一个重要关注点，众多学者从概念、现象、成因、价值和解决路径等各个角度进行考察，研究成果颇丰。主要集聚在以下四个方面：（1）关于农村垃圾在法制建设层面的聚焦研究。田海军在其相关著作中指出，目前，农村的垃圾治理工作存在治理能力短板、经费不足、制度不健全、法律落实不到位、农民意识淡薄等问题[1]。（2）关于疫情防控背景下农村垃圾治理观念角度的研究。占世良认为要建立长期有效的农村垃圾治理和清理体系，确保日常垃圾清理和疫情防控长久不怠[2]。（3）关于农村垃圾在公共价值视角的聚焦研究。骆玉庆着重研究了目前我国农村垃圾治理过程中所存在的缺陷，认真探究了公共价值和利益的冲突在农村垃圾治理中的表现，并在此基础上提出了自身的思考[3]。（4）关于农村垃圾的协同治理理论聚焦研究。学者从我国治理转型的背景出发，结合中国实际对治理的内涵进行深入研究。姜莉利用目前的全新的公众服务论题对农村的垃圾处理问题进行了深刻的探索研究，以期寻找到相关的问题解决办法[4]。虽然我国目前重视农村垃圾治理中心广泛化的治理思维，但从西方社会所发展而来的多元化的管理思想能否切实适应我国的国情，还需要进一步的研究考量。

疫情对于农村地区垃圾的生产和处理产生了较大的影响，在农村垃圾的生产方面，疫情限制了农村地区各类垃圾的产出数量，有利于垃圾减量化的目标。同时，在疫情背景下农村垃圾的收集、运输、处理等，对现有的农村垃圾处理机制具有挑战性。当垃圾生产者可能携带疾病时，垃圾的收集、运输、处理等环节可能会蕴含农村公共卫生危机，即垃圾的接触者可能成为疫情传播的渠道之一。因此，本文主要立足于疫情防控背景的农村垃圾处理现状，从生成机理、处理体系及治理模式三个角度展开述评，归纳农村垃圾处理过程中问题和有效经验，从而为农村生态环境建设提供参考，使农村垃圾处理的相关环节更加科学。

一、农村垃圾问题的生成机理

面对疫情防控背景下的农村垃圾问题，我们必须深入分析农村垃圾的生成逻辑和机制，了解农村垃圾是如何一步步发展到如今这样的局面，以期从中找到它的根源，为垃圾处理找到根本性对策。因此，充分认识和把握农村垃圾问题的形成机制，是解决农村垃圾问题的重要基础。

（一）疫情防控背景下农村垃圾概念明晰化

寻找农村垃圾的处理方法，需要澄清的基本问题之一是农村垃圾的概念。我们必须准确地把握对象的界定，这样才能做到有的放矢。学界关于农村垃圾的概念界定，作了相关的论述：王维平和马俊伟认为农村垃圾是指在农村生活和农业生产过程中产生的固体废物（不包括农村工业的废物），以农村家庭垃圾，农业废物，牛粪和鸟粪等禽粪为主[1]。关东兴和彭建飞等人特别关注农村家庭垃圾，并认为农村家庭垃圾是指在农村地区日常生活中产生的固体废物或为农村居民提供服务而产生的固体废物，以及法律、行政法规规定为生活垃圾的固体废物[2]。从中可以看出，学界关于农村垃圾和工业垃圾是严格区分开来的，并且关于概念的把握是比较准确的，并且对于农村垃圾的概念进行了细致分析。对于农村垃圾概念的梳理，有利于帮助我们去探究农村垃圾的产生和发展。

农村垃圾随着排放量的增大以及处理乏力，所造成的危害日益显著。学术界还对农村垃圾问题的危害进行了相关分析，包括以下几个方面：（1）在经济方面，严重浪费资源，不利于循环经济的发展[3～5]；（2）在自然环境方面，影响土壤环境、水环境、大气环境等[6～7]；（3）在农村居民方面，长期堆积的垃圾容易滋生细菌，危害农民健康[8]。农村垃圾问题若是不能及时有效处理，长期搁置，这不仅影响着农村经济的发展，阻碍了新农村的建设，另一方面，它也极大地破坏了人与自然的和谐关系，破坏了生态平衡并危及人类的生存。

在疫情防控背景下，常规的农村垃圾的分类之外，将会增加一项新的垃圾分类，即农村的疫病可能感染者在居家隔离期间所产出的垃圾，以及随之而来的垃圾处理问题。疫情隔离人员，并非是确定状态的感染者，但是正因为无法排除感染与否，更应该在析出他们所产生的生活垃圾，做到专门甄别与专业处理。因此，将涉及疫情的垃圾单独列出与单独处理，成为疫情防控背景下农村垃圾概念明晰化的第一步。

（二）农村垃圾问题的生成因素

在过去的农村，垃圾很少会对人类和自然产生什么危害，他们大多数都是可自然降解回归到生态系统中去的，所以很少会成为问题从而引起人们的关注。现如今，农村垃圾一改过去的无害状态，问题严重、形势严峻。学界关于农村垃圾问题形成的原因，进行了较为深入地分析研究。

内生性因素：（1）传统思想认识与发展变化的脱节。在过去的农村中，村民习惯将生活垃圾堆积成肥，而且一些普通的生活垃圾会随意丢弃，基于当时的生活需求和垃圾的生产降解情况，产生的垃圾可以自然进入农村生态系统循环中去。随着社会的发展，这一习惯仍然保留着，慢慢地使得问题凸显出来。农村垃圾的传统循环途径越来越受到农村居民生产和消费方式的变化以及旧习惯的长期存在的限制，这一自然处理模式难以应付数量日益上涨并且多以无机物垃圾为主的生活垃圾。（2）环境保护意识淡薄。目前农民的收入与教育水平还比较低，他们更多的是关心经济收入，没有意识到垃圾带来的危害。农民过去一直是靠山吃山、靠水吃水，这种骨子里的认知让他对于环境保护意识的培育形成了很大的阻碍，除了受教育程度较低外，环境保护的重要性也被大大忽略。（3）公共空间意识不强。狭义的农村公共空间是指用于居民日常使用和社会生活的室外空间，它包括寺庙、菜市场、生活广场、居住区的室外区域、村委会等。广义上农村公共空间是指进入空间的居民，以及展现在空间之上的广泛参与交流与互动及其制度化的组织和制度化的活动。传统的农民总是以血缘关系为纽带生活在一起的小团体，使得他们自身的行为逻辑总是从自身出发，对于公共空间的事物参与性不高或者较多地随大流。因此对于公共空间的垃圾问题没有予以足够的重视，潜意识里认为这是大家的事，很少把自己纳入到这个公共系统里去。

外生性因素：（1）城市化的发展。垃圾是一种现代化的产物，在大量消耗无机物产品的情况下，才产生不可降解的垃圾[8]。农村地区的城市化进程基本上是隐性进行的[9]。虽然地带上与城镇连为一体，但是其他的城镇规划和设施没有及时跟进，缺乏对大量农村垃圾的系统处理，导致随机排放和严重污染。同时，乡村里的年轻劳动力在城市化浪潮的推动下，纷纷外出打工，使得原本按传统耕种方式的农耕被抛弃。为了方便省事，农民更倾向于用现代化的产品如化肥等辅助农耕，使得农耕垃圾越来越多，难以自然降解。城市化的发展，使得整个社会盲目地追求经济的进步，对于环境的破坏视若无睹，尤其像农村垃圾这种“小患”，更处于忽视状态。（2）在农村垃圾分类和农村垃圾资源化的管理上，政府的行政管理和服务存在某种程度的缺失。作为公共服务的提供者和法律体系的创建者，政府在企业无法提供服务的部门和领域中没有充分发挥作用[10]。首先是资金扶持上，国家对农村地区环境保护的投资力度较低，尤其在垃圾处理领域，农村地区没有充足资金引入先进技术处理垃圾。其次，垃圾处理基础设施滞后，很多农村都还没有形成一整套的垃圾处理系统，导致垃圾处理难。再者，政府宣传不到位，使得很多农民认识不到自己在处理垃圾工作中的重要地位，仍然一如既往地随意丢扔垃圾。最后，关于农村垃圾的处理，政府没有出台相应的法律法规，也没有为专门的垃圾回收企业或工厂设置完善的优惠政策，在实际操作过程中相关部门和群体没有执行准绳，难以有效开展。

疫情的防控，必然造成农村居民生活物资与常态下的减量化。农村地区因为受到疫情的影响，限制人员外出的同时，也限制了大宗家庭物资采购的渠道。乡镇政府仅能提供有限的满足镇域范围内居民的物资需求，即使居民能够来到县城或市区购物，疫情的防治也会限制超市的总人数。物资采购渠道的收紧，导致农村居民采购物资上的不全面、不充分化，由此为疫情防控背景下的农村垃圾处理带来压力减少的客观影响。但是涉及农村隔离人员的生活物资采购、垃圾生产与处理等环节，导致农村垃圾的处理超过平常时期的难度。

通过对相关文献的梳理，总结了造成农村垃圾的因素，如图1所示。农村垃圾问题发展到如今地步，它是内外因素共同作用的结果，尽管将这些因素作了区分，但是在实际过程中，它们相互交叉，共同发生着作用。农村垃圾问题想要得到妥善地解决，必须综合把握这些因素，各个击破。疫情的防治背景下，基层政府工作人员和农村干部被最大程度地动员起来，为农村垃圾更合理、更有效的治理提供了充足的动员基础。

二、疫情防控背景下的农村垃圾问题的处理体系研究

疫情防控背景下的农村地区的垃圾尽管总量减少，但是垃圾危害的问题日益严重，逐渐阻碍了新农村建设。国家和政府应该越来越重视这一问题的处理，通过多种力量去加以解决。此前政府的农村垃圾治理取得了不同程度上的效果，但是也仍然存在不足。在此基础上，笔者首先探讨学者们对农村垃圾处理问题的相关研究和分析，然后再对疫情防控背景下的农村垃圾问题的处理体系进行论述。

（一）对标国的农村垃圾处理体系

国外关于农村垃圾问题的处理比较重视，比如美国联邦政府早在20世纪70年代，就出台了有关农村垃圾处理的法律，各州政府根据自身的情况设立相关的法律法规，为有效的垃圾处理提供了法律保障；政府承担着固体废物处理职能；关于资金方面，以政府支出和居民自筹相结合的方式融资[11]。美国通过系统有效的整合，使得农村垃圾问题得到有效处理，真正做到废物利用，提高了资源利用率，也保护了环境。日本的经验也值得借鉴。在管理体系上，自上而下并以地方都道府县为主，并且地方制定的环境标准更为严格，对于垃圾回收也制定了有针对性的法律法规[12]。日本主要依赖于完善的法律法规和政府主导的外在方式实施农村垃圾问题的处理工作，发挥了一定的成效和作用。德国已经形成了严格而有效的垃圾管理系统，并拥有完善的法规体系和市场运作能力。同时还十分注重垃圾处理绿色技术的研发，并且与高校结合，开设相关课程，为环保人才培养做储备[13]。

（二）我国的农村垃圾处理体系

我国关于农村垃圾问题的处理起步较晚，关注度较之于对标国要稍微弱一些。目前学术界关于农村垃圾处理的研究包括以下几方面：（1）管理体系：采取的是自上而下的管理体系，借助政府资源来收集、运输并由垃圾场进行处理[14]。（2）政策和制度标准：关于预防和控制农村家庭生活垃圾污染，国内尚无专门立法，仍以基本环保法《环境保护法》为基础法律；关于污染防治的单行法，现存的法规有《农村污染性固体废物处理法则》，该法案第10条，涉及生活垃圾处理的分工和责任；其他行政法规、地方性法规等，例如《广东省农村小康环保行动计划实施方案的通知》等[15]。（3）农村环保基础设施薄弱：只有部分地区设置了垃圾楼、垃圾房等[16]。（4）农村垃圾及农户基本状况：农村垃圾数量不断增加，其构成变得越来越复杂，农村生态环境受到了前所未有的威胁[17]。同时，农村中大量垃圾仍是处于随便乱扔的状态，农民集中分类处理行为少见[18]。（5）技术和手段滞后：农村垃圾的处理率低，处理方法手段单一、简单粗放、落后。

（三）国内外的对比分析

通过对国内外农村垃圾问题的处理体系的文献梳理来看，对标国的农村垃圾处理体系相当完善，我国还远远不及他们。二者的差异主要表现在：（1）在法律体系保障方面，对标国从中央到地方形成了上下互通的法律体系，他们以国家制定的环境法为基本依据，根据当地情况制定了严格的农村垃圾处理法律法规，且法律适用严格公正；但是，我国除了环境保护法这个基本法外，许多地方还没有根据当地情况制定或实施相应的农村垃圾处理法律法规，农村垃圾处理没有法律保障。（2）在管理体系上，对标国以中央政府和地方政府为主导，并且将权力下放给地方县镇，这种自上而下但又充分体现基层组织权力主体地位的管理体系，使得地方县镇权责相匹配，能够以相应的权力保障来处理农村垃圾问题。（3）在资金问题上，对标国主要是依托于政府支出和农民自筹相结合的方式。对标国对于环境问题重视使其在资金投入上比较充足，在政府的带动下，村民自筹的积极性也相应地提高，从而有效地解决了资金的问题。但是，我国很多人不愿意为农村垃圾买单，最终导致资金不足而使得农村垃圾处理停滞不前。（4）在技术方面，对标国在农村垃圾处理中引进了许多先进技术，并且还和高校合作，追求不断的研发和创新。我国在垃圾处理方面技术总体上还是十分薄弱的，对于农村垃圾的处理很多时候采用简单填埋焚烧，因此浪费了资源也加剧了农村垃圾问题的严重性。

综上所述，对标国的农村垃圾处理在法律体系保障、管理体系、资金、技术等主要方面均优于我国。因此，我国在疫情防控的背景下，农村地区垃圾的处理改革的方向也是上述四类方向。2020年春节至今，在农村地区进行疫情全面防控的环境下，摸索出一套适合于我国的农村垃圾治理新模式，对于提高农村地区的安全指数十分必要。甚至在未来，面对类似的公共卫生危机，当下的农村垃圾治理改革的有效性就会充分体现。关于农村垃圾的处理，我国政府和农村的重视程度总体上来看是日益增强的，并且在一定程度上取得了成效，但是形势依然很严峻，不容乐观，还需要政府和社会以及农村自身不断加大精力，加以改善。

三、疫情防控背景下的农村垃圾问题的治理模式研究

国家和社会对于垃圾问题的认识越来越深刻，在实际垃圾处理过程中，研究和实施了不同的治理模式，对于农村垃圾问题的处理起到了一定的积极作用，学界对于这些治理模式也进行了相应的实践考察和理论分析。

现有的主流垃圾治理技术，包括填埋、堆肥、焚烧等，这些主流治理技术既有优点，也存在相应的不足，如表1所示。在疫情防控的背景下，如何对现有的农村垃圾治理进行一次革新，根据不同农村地区的不同状况，结合当地实际将主流技术进行合理的使用，是十分必要且及时的。

表 1 垃圾处理技术对比

（一）治理原则

不管采用何种治理模式，必须遵循一定的原则，这有利于促进治理活动的顺利开展，学界关于治理原则作了以下相关研究：（1）可持续发展原则；（2）合法性原则；（3）系统性原则；（4）经济性原则；（5）差异性原则；（6）可行性原则；（7）监督、管理原则；（8）减物质化原则。

（二）治理模式

学术界关于疫情防控背景下的农村垃圾治理的模式主要集中在以下几类，同时根据模式的去向，细分为具体的治理技术取向和操作层面的政策取向。

具体的治理技术取向（因地制宜型）：（1）“就地吸纳”的治理模式。该模式主要是将农村垃圾以有机肥料的形式引入循环系统[19]。这种模式依托于村民的自觉和政府的专业管理，它的优点在于将农村垃圾中的有效资源很好地提取了出来，避免统收统治的“一刀切”，使得很多资源可以再利用。（2）小规模焚烧的治理模式。焚化处理具有许多优点，例如占地面积小，还原能力高，重量减轻率高，处理速度快，总体安全性和适用范围广，使得这种垃圾处理方式在我国许多农村地区广泛存在[20]。焚烧垃圾很多时候被认为是污染环境的罪魁祸首之一，但是也要具体的去看待，在一定程度上是适合部分农村垃圾处理情况的。（3）基于3R原则的治理模式。3R原则即垃圾处理的减量化、无害化和资源化。这是依托于政府、市场与村民三位一体的治理体系，需要三方的合作联动，需要激发市场的积极性并且提升村民的垃圾治理意识，这样政府才能统筹农村垃圾治理。

操作层面的政策取向（政府主导型）：（1）“统收统运统治”的治理模式。这种模式具体是“村收集，乡镇运输、区县处理”。具体操作是每个村庄的清洁工负责从每个家庭收集垃圾并将其运送到村地埋式垃圾中转站或垃圾桶，然后，各乡镇使用环卫垃圾车，将每个村庄的生活垃圾运输到该地区的生活垃圾填埋场进行处理[21]。但是这种模式涉及运输等相关支出，成本较大，又加上农村用户垃圾比较分散，集中难度较大，因此推广起来还是存在一定难度的。（2）项目制的治理模式。生态环境部门和其他负责农村环境保护的政府部门相继启动了一系列“环保下乡”垃圾处理项目，这些项目具有独特的“项目制”功能，以项目的方式调动各方积极性，而且其程序设计具有一定程度的专业化和技术化[22]。项目制方式权责明确，比较系统完善，这有利于充分调动政府和当地村民的积极性，使其行动有章可循。（3）传统科层制的治理模式。这种模式完全以政府为主导，由政府包揽一切，但是由于所涉垃圾处理事务多而杂，使得政府能力“有限”，很多时候都难以起到重要作用[23]。根据不同地区农村的实际情况，采取合适的模式对农村垃圾治理至关重要。

通过相关文献的梳理，我们总结出了当前几种常见的农村垃圾治理模式。从图2中我们可以看出，当前关于农村垃圾的治理模式，类型还是比较单一，它们各有优点和不足。政府主导型能够很好地依托于政府的权力，但是同时也增加了政府的负担；因地制宜型更符合可持续发展要求，但是实施起来容易偏离正常的管控。因此要有效将二者结合起来，充分利用对方的长处，发挥积极作用。

四、结论

（一）研究结论

1.基于文献综述研究发现农村垃圾问题导致的环境破坏和阻碍经济的发展的弊端越来越明显，我们必须切实把握当下农村垃圾问题的处理情况，找到真正有效解决这一问题的最好路径。

2.现有文献对于农村垃圾问题的生成机制、处理体系以及治理模式等内容进行了较为丰富的研究。可以看出，当前学界已经能够从传统、政府、市场和村民自身找到农村问题产生的内在原因和外在原因。我国处理体系存在政府领导乏力和其他主体参与性低等问题，以及当前不同的治理模式运用不合理从而导致农村垃圾问题难以根除的弊端。

（二）未来研究展望

尽管当前已经做了大量的研究，但是还是存在一些不足的，未来的研究应当继续着眼于以下几个方面：

1.要正确认识城镇化给农村地区带来的利与弊。农村垃圾成问题跟城镇化的发展密切相关。在分析农村垃圾问题时，还需要着眼于这一角度进行，才能有效地把握其产生的深层次根源。

2.目前农村垃圾问题的相关文献中，对于农村垃圾处理方式、农民支付意愿等方面做了大量的实证研究，但是关于政府与市场这两大重要主体的实证研究相对而言还是非常少的，未来应当加强这一块的实证分析，为政府和市场参与农村垃圾治理提供越来越有效的经验和建议。

3.关于处理农村垃圾问题的资金管理问题。当前一个十分突出的问题是资金不足，一方面财政支出不足，另一方面农民不愿意支付相应的垃圾处理费。大部分文献都没有就农民不愿意的原因进行分析，而且也没有对收集来的资金管理问题进行研究，这些都会影响到农村垃圾问题的治理效率。因此在未来的研究中，可以加大关于资金管理和监督这一方面的研究，从而为资金不足问题的解决提供合适的建议。

4.在未来研究中，要积极融合社会治理的思想内容，要切实调动政府、市场、村民以及第三方主体的积极性，始终以政府为主导，辅之市场、村民和第三方主体为推手，充分将社会治理思想尤其是多主体共同参与思想运用到农村垃圾治理之中。

关于农村垃圾问题的研究，对于建设新农村有着不可忽视的价值和影响。笔者认为，农村垃圾问题是在传统与现代化的交互碰撞中而慢慢形成的，它是城镇化过快发展的弊端之一，是社会性问题。因此，需要调动各方力量以形成有效合力，形成完善的治理体系从根源上解决农村垃圾问题。