加强和改进法规配套工作的若干建议

上海人大工作研究会办公室课题组

在地方立法工作中，法规往往规定政府部门对涉及政府职权的操作性事项制定配套文件，或者授权政府部门对相关事项作出具体规定。因此，配套文件的制定工作是地方立法的重要组成部分，做好法规配套文件的制定工作，既是立法的补充和完善，又是执法工作的前提和依据。

目前，本市法规配套工作主要存在以下问题：一是完成率有待提高，部分配套文件制定时间过长。据初步统计，本市地方性法规授权配套文件制定完成率为70%，还有30%配套文件尚未制定。配套文件涉及的都是使地方性法规得以实施的具体制度，如果这些制度长期缺失，或者配套文件出台距法规颁布的时间过长，必然会影响法规的实施效果。二是部分配套文件不符合法规的授权规定。部分文件的制定主体和文件层级不符合规定，如已制定的23件配套文件中，有2件配套文件的制定主体与法规授权主体不同，如法规明确授权“市人民政府规定”，实际是由有关主管部门制定和发布。降低发文层级，势必影响法规的执行效力。有的配套文件的内容不符合法规授权规定的要求，经市人大常委会备案审查提出意见后，要求市政府重新制定配套文件。三是超期的没有依照立法法的要求做。《中华人民共和国立法法》和《上海市制定地方性法规条例》都提出明确要求：“有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向常务委员会说明情况。”课题调研中发现有9件没有完成配套文件制定任务的，都已经超出了法规颁布施行一年的期限。经调查，这些超期的配套文件的制定主体都没有主动向市人大常委会报告并说明原因。

产生这些问题的原因是多方面的，既有有关政府部门对落实配套文件工作不够重视的主观原因，又有法规实施后情况复杂多变的客观原因;既有配套文件的起草工作机制不够健全的原因，又有立法技术和立法工作监督亟待改进的原因。

为增强法律法规的整体实效，建议从以下几方面着手，进一步加强和改进本市地方性法规配套文件授权制定及监督工作。

一、加强党的领导，充分认识做好法规配套工作的重要意义

法律是治国之重器，良法是善治之前提。习近平总书记提出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。党的十八大以来，依法治国进入了新阶段，法治成为治国理政的基本方式，加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，法治建设有了系统的总目标，形成了总体战略设计。在我们党团结带领人民进行改革开放新的伟大革命中，在为实现伟大梦想进行伟大斗争的中国特色社会主义新时代，全面依法治国必将为实现中国梦提供有力的法治保障。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是全面依法治国的基础。做好地方性法规配套文件的制定工作，既是立法活动的补充和完善，又是执法工作的前提和依据，是实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠的重要保障，是一项慎重的立法活动和严肃的执法活动。本市各级人大常委会、政府部门都应当从全面依法治国的高度，充分认识这项工作的重要意义，将之放到与立法同等重要位置，增强工作责任心和使命感，切实抓好法规配套制度建设。

做好地方立法工作必须始终坚持正确政治方向，在法规配套制度建设中也应当建立健全向市人大常委会党组请示报告制度，积极争取党委的重视和支持，切实把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面;必须坚决贯彻党组织的重大决策部署，并通过地方立法转化成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。

二、谨慎和规范授权，提高法规授权的科学性和规范性

推进法规配套文件的制定工作，职责在政府，源头在立法本身。课题调研结果表明，如果法规授权本身是必要的，授权内容是明确的，配套文件就相对比较容易制定出台，如果法规授权的必要性、可行性和明确性存在不足和问题，配套文件的制定就容易遇到困难。建议人大立法部门要认真总结经验，加强对法规配套制度建设的理论研究，加强对法规授权制定配套文件的标准、授权的权限及层级等工作制度规范的研究。在地方立法中坚持谨慎授权，加强对授权必要性的研究，尽量在立法过程中解决难点问题，提高立法条文的明确性;坚持规范授权，明确配套文件制定主体、内容等要求，便于有關部门遵照执行，便于市人大常委会和公众的监督。

在地方性法规草案中需要授权制定配套文件的，有必要增加立法前评估的工作程序，在作出授权规定之前应当对授权的必要性、可行性进行充分论证;在法规草案审议阶段，法规中凡有授权条款的，应当列为重点审议条款，着重审议授权规定配套文件的制定主体、内容要求、文种和层级、协调部门等是否明确具体;建议对授权条款应当单独审议表决，并列为立法后评估的法规。真正做到谨慎授权、合理授权、规范授权，增强法规授权的科学性和规范性。

三、完善制度规范，建立配套文件制定工作的长效机制

课题调研表明，配套文件的制定工作如何启动、由谁制定、由谁督促协调以及相关的工作规范都还不够明确、工作没有到位，这是导致配套文件制定工作明显滞后、配套制度建设还跟不上立法建设步伐的重要原因。

切实改进和完善相关的工作制度和规范，逐步形成法规配套文件制定工作稳定规范的长效机制。《中华人民共和国立法法》《上海市制定地方性法规条例》对法律法规配套制度已经作出明确规定，建议市人大常委会应当及时制定和修改相应的工作制度规范，建立健全监督工作机制，明确相关工作部门的职责和任务，做好法律法规的落实工作。

注重规划安排。在法规草案起草时对拟确立的重要制度、原则和措施的实施办法、配套规定作出设计安排，在法规提请审议时进行专项说明。原则上，法规配套文件要求与法规同步实施。对涉及面广、情况复杂、需要在实践中积累经验的配套规定，可以在法规实施后一段时间推出，但不能滞后太多。在配套文件制定工作的部署安排上，凡是与法规配套实施的规定，应当优先立项、优先起草，确保与法规实施同步出台。

建议市政府法制工作机构要将配套文件的制定纳入立法工作的年度计划，明确责任分工。法规配套文件制定应当明确主体、落实责任。除了明确制定主体（涉及多个部门的，应当明确牵头部门，必要时可以要求政府法制部门牵头）外，注重发挥政府法制机构在配套文件制定中的协调和督查作用。明确起草部门和要求，力求与法规草案的起草同步进行;加强对主管部门起草法规草案的业务指导，帮助起草部门正确理解配套文件的制定要求，提高起草质量;加强督促检查，保证配套文件制定工作及时完成;对于跨行业和部门的配套文件制定工作，应牵头协调，明确各自职责;政府有关行政主管部门要认真落实市政府法制工作机构的要求，按照法规授权的本意，完成配套文件的起草和制定工作。

四、健全督查机制，抓好法规授权制定配套文件落实工作

在法规配套制度建设中，市人大及其常委会要加强执法监督检查。建议市人大专门委员会将法规有授权规定的内容列为立法协调的重点;将法规配套建设情况纳入监督范围，对有授权制定配套文件的法规加强执法监督，在执法检查中，将授权制定配套文件的落实情况列为必查项目;将有授权规定要求制定配套文件的法规列为立法后评估的重点，督促有关部门尽快完善配套制度建设，进一步提升法规的执行力。

市人大常委会法制工作机构要建立健全督查工作机制。明确责任分工和任务：一是市人大常委会法工委内部分工要更明确;二是对法规授权配套规定的标准应更明确;三是工作程序和督查责任应更明确和有操作性。建议每年对法规配套制度建设工作情况进行总结，向市人大常委会汇报。

建议市人大常委会法制工作部门要加强与政府法制工作机构、法规实施部门和配套文件的制定主体的沟通和联系，注重发挥市政府法制机构在配套文件制定中的协调和督查作用。建议市政府办公厅建立和健全督促工作机制，协调各委办局行政主管部门，抓好法规配套制度建设，督促配套文件制定部门履行职责，及时出台相应的配套文件。对未能在期限内作出配套具体规定的，应当责成有关部门依照法律法规的规定向市人大常委会说明情况。如果客观情况变化，使制定配套规定已失去必要性的，或者因客观条件不成熟无法完成配套文件制定任务的，市人大常委会法制工作部门均应当向市人大常委会汇报，由市人大常委会作出相关决定。

配套文件的制定工作是地方立法的重要组成部分，做好法规配套文件的制定工作，既是立法的补充和完善，又是执法工作的前提和依据。