基于政府会计制度改革的高校内控建设

刘鎏

摘要：本文从阐释高校完善内控建设的重要性入手，分析政府会计制度改革和高校内控建设的系统相关性与高校内控建设的现状，并在此基础上探讨加强高校内控建设的措施。

关键词：高校;内控建设;政府会计制度改革

引言

2019年是实施政府会计制度的开局之年，随着政府会计制度改革的深入推进，内控建设对于高校的重要性尤为凸显。宏观上，内控能够保障高校战略目标实现，提高风险防范能力，保障权利规范有序、科学高效运行。微观上，内控是促进业财融合的重要抓手，也是保障政府会计改革顺利实施的重要基础。对于高校而言，政府会计制度改革与内控建设是相辅相成的，通过二者的有机结合，能够大大推动高校治理水平的提升。

一、高校完善内控建设的重要性

（一）依法治国的根本要求

建立健全内控体系是依法治国的根本要求，十八届四中全会提出要加强内部权力制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府采购、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。十九届四中全会再一次强调要完善权力配置和运行制约机制，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。

为贯彻落实党中央关于加强内部控制的精神，财政部制定了关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见，明确总体目标：到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

（二）财政管理改革的要求

近年来，财政部陆续颁布了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《关于加快推进地方政府非税收入收缴电子化管理工作的通知》等一系列文件，要求单位加强采购管理的管控水平、强化采购合同的全过程管理;强化财政国库改革、建立健全非税收入收缴电子化安全管理机制。可以看出，加强这些方面的管理与内控建设是不可分割的，要求高校在岗位设置、流程设计方面都要遵循不相容岗位分离的原则，按照岗位风险等级实施定期轮岗制度，对于不具备轮岗条件的岗位采取专项审计等控制措施。

（三）业财融合的重要抓手

随着社会经济环境的发展，核算会计向管理会计转变的趋势日益突出，财务工作逐渐由单纯的资金管控向参与到业务流程中转变，由事后监管向事前预测、事中控制、事后监督转变。同时，内部控制对象也从“经济活动控制”拓展到“全部业务活动和内部权力控制”。通过内部控制建设，可以将业务活动与财务决策有机结合，提高管理效能，推动高校教育、科研等各项事业全面发展。

二、政府会计制度改革和高校内控建设的系统相关性

（一）政府会计制度改革目标与内控建设的相关性

政府会计制度改革的目标是构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告分析应用体系，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。内部控制能够保障单位权利规范有效运行、防范风险，推动战略目标实现。政府会计制度改革的配套措施之一是加强政府财务报告编报的内部控制，因此，内控建设与政府会计制度改革是相辅相成的，是落实政府会计制度的重要保障。

（二）政府会计制度的核算模式与内控建设的相关性

政府会计制度实行政府预算会计和财务会计适度分离且相互衔接的核算模式。政府会计制度的核算要素由改革前的五要素调整为“3+5”八要素，即预算会计科目“预算收入、预算支出、预算结余”和財务会计科目“资产、负债、净资产、收入、费用”。

适度分离是指预算会计与财务会计功能分离、基础分离、报告分离，各自循环。预算会计实行收付实现制，以现金资源为核算对象;财务会计实行权责发生制，以经济资源为核算对象。相互衔接是指“3+5”要素之间相互协调，对纳入部门预算管理的现金收支进行“平行记账”，在预算会计核算的同时进行财务会计核算。准确核算和反映预算执行情况的同时，能够全面清晰地反映财务状况的运行情况。因此，各类会计要素信息的采集需要以完善的内控环境为基础，没有完善的内控体系为基础，财务报告的真实性、完整性和合规性就会受到影响。

（三）政府会计报告体系与内控建设的相关性

政府会计报告体系包括决算报告和财务报告，兼顾了受托责任观和决策有用观。决算报告的目标是向报告使用者提供预算执行情况的有关信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告的使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府财务状况、运行成本和现金流量等有关信息，反映政府会计主体公共受托责任的履行情况。

政府会计制度改革的最终目标是建立权责发生制下的政府部门财务报告制度，以全面反映资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息，为决策提供有力数据支撑。高校的具体任务是建立新制度下的会计核算体系、政府财务报告编报体系等，这对财务信息的质量提出了更高的要求。因此，优化内控环境、完善内控运行机制、完善岗位设置、提高人员专业素质、完善信息系统等显得尤为重要和关键，这些将直接影响高校编报的政府财务报告的真实性、完整性、合规性。

三、高校内控建设的现状

（一）内控环境有待优化

当前高校的内部控制环境依然有待优化，全员的风险意识普遍不足，部分单位领导尚未高度重视内部控制工作，对于单位内部控制会议和工作参与程度不够，工作人员缺乏相关培训和专业知识储备。对于高校而言，在当前“放管服”的大背景下，如何完善内控体系建设，在合法合规的前提下，通过科学高效的管理措施为科研人员松绑、为管理工作增效是一个重要命题。

（二）内控组织实施不够系统

财政部对2017年中央和省级财政部门提交的166份单位内部控制报告进行汇总、分析，发布了2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告，报告中将内部控制的组织实施分为三个阶段，即建立阶段、实施阶段、信息化阶段。其中，3/4的单位仍处于建立和实施阶段。内部控制是个系统性的工程，但是很多高校的现状是牵头部门一家闭门造车，其他部门的参与度低，这些都导致了内部控制流于形式，未能得到扎实推进。

（三）监督与制衡机制有待强化

内部控制发轫于内部牵制，内部牵制机制的内涵是职权分离，实质是权力制衡。按照《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》的规定，高校内控评价与监督工作应当由内部审计部门及纪检监察部门负责组织实施，也可以委托具备资质的中介机构进行内控评价。为保证评价与监督的独立性，负责内控建设和评价监督的校内职能部门应适当分离。然而，现实中不少高校未将内控牵头实施部门和评价监督部门相分离，对关键岗位缺乏充分有效的监督，不利于发挥不相容职务分离对内控建设工作的监督作用。内控与巡察、内审等监督手段未能形成合力，无法通过其他监督途径共同落实内控目标。

（四）信息系统建设缺少统一规划

内部控制信息系统建设是各项管理制度有效实施的重要抓手，也是常态化管控的关键。目前很多单位的信息系统仍处于信息孤岛的状态，各个信息系统的数据并没有做到共通。因此，数据收集的效率会受影响，数据的真实性就有可能打折扣。譬如，政府会计制度要求在权责发生制下收集债权债务的应收应付数据，就需要收支管理、合同管理、采购管理等各个环节数据互联互通，这就要求内控信息化平台建设的需求分析要尽可能全面，才能保证财务信息真实、完整、有效。

四、加强高校内控建设的措施

（一）完善内控环境，增强风险防范意识

单位负责人应当提高政治意识和觉悟，把内部控制建设和政府会计准则制度的贯彻实施当作政治任务来抓，构建完备的组织架构，鼓励全员参与到内控建设中来，并提供必要的人力、物力等保障条件。政府会计制度的实施推动了核算会计到管理会计的转变，政府会计制度对会计信息质量提出更高的要求，也对财务人员提出新的挑战，财务人员应当提升业务水平，尽快实现核算型财务人员向管理型财务人员的转变。

（二）强化组织实施，加强业财融合

高校内控建设的牵头部门应当以政府会计制度改革为契机，协调各相关部门齐抓共管，加强业财融合。按照制度与流程、岗位职责、控制要求相统一的原则，梳理业务流程，查找现行制度缺陷，明确关键业务控制点，提出制度修订建议方案。同时，通过建立“制度树”“流程图”的方法，完善制度体系，力求精简优化，为“放管服”打下坚实基礎。

（三）完善监督机制，强化稽核力度

稽核作为单位内部监督的一种方式，与内控的实施相辅相成，能够及时发现内控中存在的问题。高校应将内控与巡查、内审等监督手段有机结合起来，关键风险岗位定期轮岗，对于定期轮岗有困难的岗位开展专项审计。

（四）整合信息平台，完善信息化系统

高校的信息化系统是一个庞大的系统化工程，涉及多个业务部门，包括财务管理、合同管理、资产管理、科研项目管理等多个子系统。因此，建设内控信息化平台、整合各业务系统非常有必要。通过整合各业务系统能够实现各项业务集成化、标准化、流程化，实现各业务层面信息互联互通，减少人为干预，让数据多跑路、师生少跑路，也是对“放管服”理念的落实。

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