关于新旧《政府采购货物和服务招投标管理办法》的对比与适用

张俊豪

摘 要：货物和服务是政府采购的两大主要内容，对其采购活动依法进行规范是财政部门一直努力的目标。《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部第18号令）对政府采购予以规制，随着政府采购的发展，财政部以第87号令对18号令的相关内容进行了修订。本文通过比较研究的方法，阐释了新规章修订的基本逻辑，分析了政府采购活动各参与主体的职责调整，阐明了实际操作中需要注意的重点事项，全面展现了两个规章的异同。

关键词：政府采购;招投标;对比

2017年7月，修订了2004年8月发布的《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部第18号令，简称旧法），并以第87号令（简称新法）重新发布。新法自2017年10月1日实施以来，经过两年多的实践检验，初步证明了其相对于旧法的缜密性、严肃性与实用性。本文结合北京市部分行政机关政府采购实践，谈谈对该办法的理解与适用。

一、新法修订的基本逻辑

修订的原因主要是：第一，旧法在政府采购实践中存在一些不完善、不便利的地方，例如规范招标文本、提高采购效率、加强评标管理、促进合同公开等，不适应政府采购活动的实际需要。第二，旧法的部分规定与《政府采购法实施条例》不一致，需保持政府采购法律法规体系的一致性。第三，技术手段的完善使以前某些繁琐的规定已无必要，删减后有利于提高规章的简洁性与实用性。

从体例上看，新法基本沿袭了旧法的体例，绝大部分的章节标题都一样，只是把原第四章“开标、评标与定标”中的“定标”单列，改为“中标和合同”，有利于提高采购效率，规范合同管理。对中标结果从产生、确认、公告到签订合同的每一步都有详细规定，同时明确完成时限。例如，旧法规定采购代理机构在评标结束后将评标报告送采购人的时限是5个工作日内，而新法改为2个工作日内。关于中标结果公告，旧法规定“中标结果应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告”，无时限要求，而新法则明确时限为“中标人确定之日起2个工作日内”，发布媒体必须是“省级以上财政部门指定的”，并要求同时公告招标文件，提高了采购信息透明度。关于中标公告期限，旧法无直接规定，仅从投标供应商提出质疑的期限为“中标公告发布之日起七个工作日内”推断出中标公告期限为7个工作日，而新法明确该期限为1个工作日，提高了采购效率。

从行文上看，新法在法律语言的使用上更加注意，表述更严谨。例如，在空间效力上，旧法无限定，而新法限定为“在中华人民共和国境内”。在适用对象上，旧法限定为“采购人及采购代理机构”，但文中涉及到了评标委员会、投标供应商等主体，前后矛盾，而新法删除了该限定，以对事不对人方式将适用对象限定为“招标投标活动”，涵盖所有采购参与人。

从内容上看，新法根据规范采购的需要对旧法进行了增删。例如，旧法对“公开招标数额标准”语焉不详，而新法赋予县级以上人民政府根据本行政区域实际自行制定公开招标数额标准的权利。为加强风险防控，新法要求采购人建立内部控制制度，允许采购人“在采购预算额度内合理设定最高限价”;为保证采购的有效性和针对性，新法对采购需求的编制和资格预审作了详细要求，对招标文件的内容要求的更加精细，补充了终止招标的善后措施。删除了不得歧视条款、联合体投标条款、其它部门现场监督条款、处理供应商质疑的规定、投标人违法违规的责任条款、性价比法条款，调整了退还投标保证金时按商业银行同期贷款利率上浮20%计算的规定，减轻了对评标委员会违规的处罚。

二、各采购主体的职责调整

（一）采购人

新法不再使用“招标采购单位”这一统称，而是区分哪些是共同责任，哪些是单独责任，以采购人为政府采购主体，加大了采购人责任。

采购人要落实相关国家政策，包括节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。其中，节约能源是新增内容，其它各项在旧法中是一般指导性规定，新法的表述将其变为采购人的法定义务，并辅以相关文件。每年年底进行财务决算时，北京市行政机关财务部门在“北京市财政局部门决算系统”中提交的数据中有一项就是“小微企业占比”。

采购人要建立健全本单位政府采购内部控制制度，内控制度要涵盖编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等各个重点环节。比如，根据国家税务总局《关于印發<税收法制工作风险内部控制制度（试行）>等8个内部控制专项制度的通知》（税总发〔2017〕57号）中的《税务系统政府采购风险内部控制制度（试行）》，国家税务总局北京市税务局已经制定相应内控制度。

采购人要按规定向评审专家支付劳务报酬和异地评审差旅费，但不得向其他人员支付评审劳务报酬。新法明确要求必须采购人支付评审劳务报酬，采购代理机构不再支付。同时，区分评标委员会中的采购人代表和其他评审专家，将采购人代表排除在获得评审劳务报酬人员范围之外。

新法基本保持了旧法关于采购人法律责任相关条款，即“责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报”，但是取消了对采购人“可以按照有关法律规定并处罚款”的规定。

（二）投标人

投标人有配合采购代理机构及时收回相关款项的义务。若投标人不予履行，则免除采购代理机构不及时退还相关款项的责任，这些款项主要包括投标保证金、逾期退还投标保证金时产生的超期资金占用费。

明确了投标人的串通投标行为。旧法只原则规定“投标人之间不得相互串通投标报价，不得妨碍其他投标人的公平竞争”，新法则规定“投标人串通投标，其投标无效”，详细列举了六种视为串通投标的行为。

规定了投标人缺席开标时的处理方法。旧法未涉及该问题，新法则规定“投标人未参加开标的，视同认可开标结果。”

（三）采购代理机构

采购代理机构是辅助采购人开展政府采购活动的社会中介机构，新法总体上减轻了采购代理机构的法律责任。

明确了对采购代理机构进行处罚的具体标准。旧法仅笼统规定“按照有关法律规定处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得”，新法则列出了具体数值标准，“有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款”。

不再以“取消政府采购代理资格”来处罚采购代理机构。旧法规定采购代理机构违法行为情节严重的，可以“取消其政府采購代理机构，并予以公告”，新法则没有此类规定。

（四）评标委员会

抽取专家更加严格。一是抽取级别。新旧两法都要求以随机方式抽取专家，旧法规定相对宽泛，即“应当从同级或上一级财政部门设立的政府采购评审专家库”抽取，但新法要求“省级以上”。在北京市行政机关采购实践中，一般从北京市财政局评标专家库或者财政部评标专家库中抽取，相对而言，财政部评标专家库中专家更多、专业更齐全、更容易一次抽齐。二是抽取人数。旧法规定评标委员会由5人以上专家组成，新法改为一般情况下为5人，特殊情况下为7人以上单数。

评标委员会不再履行处理投标人质疑和投诉的职责。旧法要求评标委员会应当配合“财政部门的投诉处理工作”和“招标采购单位答复投标供应商提出的质疑”，新法删除了这两条规定，改为评标委员会“向采购人、采购代理机构或者有关部门报告评标中发现的违法行为”。做出这种调整的考虑很大程度上是因为技术和法律保障更加可靠了，因为新法新增了一条要求，“开标、评标现场活动进行全程录音录像，录音录像应当清晰可辨，音像资料作为采购文件一并存档。”如出现质疑投诉，音像资料就可以很好地还原当时评标过程。

“性价比法”不再作为评标方法。新法规定“评标方法分为最低评标价法和综合评分法”，删除了旧法中关于性价比法的规定，并要求“评标过程中，不得去掉报价中的最高报价和最低报价”。

减轻了评标委员会的法律责任。旧法针对评审专家的处罚规定较多，处罚种类包括责令改正、给予警告、没收违法所得、处以一千元至五万元不等的罚款、取消评标委员会成员资格、依法追究刑事责任等。新法大大简化了处罚种类，降低了处罚力度，仅规定“由财政部门责令限期改正;情节严重的，给予警告，并对其不良行为予以记录”。

三、政府采购实操中的注意事项

（一）明晰采购需求

招标文件是投标人编制投标文件的主要参考依据，也是评标委员会评分依据和采购人与中标供应商签订合同的依据，而采购需求是编制招标文件的基础，因此，清晰准确的采购需求是顺利开展政府采购活动的前提。

正是由于采购需求极其重要的基础性作用，新法新增了第十一条，专门阐述了完整、明确的采购需求应该具备的7个条件。完整明确的采购需求能给采购人和投标人提供合理预期，为顺利实现采购目的提供清晰指引。编制采购需求要注意以下三点：一是组织业务骨干认真编写底稿。项目处室是政府采购成果的最终使用单位，对希望获得什么样的政府采购成果有最深刻的理解和诸多第一手资料，容易把工作实际需求表达清楚。要杜绝当甩手掌柜的做法，把编制采购需求当作包袱甩给某个人或者某个公司，甚至直接把以前类似项目的采购需求稍作修改应付差事。二是多方咨询吸纳有益建议。项目处室对确定采购需求有最后发言权，但是编制过程中应征求其它可能会用到相关项目成果的单位或部门的意见，听听有没有改进建议;要问问这个行业里的一些企业，看看是不是采用了较为先进的技术、有效地降低了成本。三是与采购代理机构及时沟通。对于复杂项目，采购代理机构在编制招标文件时会对采购需求进行专家论证，所聘请的专家都是行业资深人士，对于基本技术指标有比较全面的把握，他们的意见需要慎重考虑。如果有需要修改的地方，一定要在发售招标文件之前修改完毕。

（二）依法签订合同

依法签订合同有两个要求，一是不能倒签合同，二是及时签订合同。

所谓倒签合同是指采购人和中标人在合同签订生效之前已经开始实施合同项下的内容，而在合同履行过程中或者合同履行完毕后补签合同的行为，主要存在于延续性项目或单一来源采购项目，具有一定的法律风险、管理风险、财务风险和审计风险。要避免倒签合同，就要提前谋划，在上一期延续性项目期满前三个月至半年就要开始编制采购需求，进行采购决策，给履行政府采购程序留下足够时间。对于单一来源采购项目，不能依据以前年度的做法因循守旧，而应根据市场行情及时转变。随着技术发展和市场主体增加，潜在供应商有可能增加。

所谓及时签订合同，是指采购人必须遵守“中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件盒中标人投标文件的规定，与中标人签订书面合同”的时限要求和内容要求。在这一点上，新旧两个办法要求一致。在实操中，项目处室不能及时签订合同的主要原因是合同起草、审批、签订环节衔接不紧密、耗时较长。要做到及时签订合同，就要在确认采购需求的同时就起草好合同并提交法规部门审核，待收到中标通知书后，直接签订将节约大量时间。

（三）做好信息公开

政府采购的公信力来源于全方位的信息公开，可以说，信息公开是政府采购的生命线。信息公开的要点有三个：

一是全面公开，政府采购信息公开包括招标公告、资格预审公告、更正公告、中标公告、废标公告、合同等。不仅要求上述文件都公开，对于每种文件应该具备什么内容也有明确规定。例如，公开招标公告应当包括至少6项内容，资格预审公告应当包括至少3项内容。

二是及时公开。每种文件从完成到公开是有时间限制的，逾期就算信息公开不及时。例如，中标公告应在中标结果确定之日起2个工作日内公告，合同应在合同签订之日起2个工作日内公告。

三是全方位公开。相关政府采购信息不仅要在本单位外网上公开，还要在多个省级媒体上公开，就北京市政府采购信息公开而言，这些媒体包括中国政府采购网、北京市政府信息公开工作管理系统（首都之窗）、北京市财政局网站和北京市政府采购中心网站。