谈PPP项目审计应注意的几个问题

杨永春

摘要：在基础设施建设领域等方面采取公私合营模式，即采用PPP经营模式，能够满足我国基础设施建设投资量大的特点，更好进行基础设施的建设。但是在推行PPP模式的过程中，由于PPP建设项目与传统的建设项目具有明显不同，因此在PPP项目的审计中，应当根据PPP项目的特点重新制定审计流程，对其中的关键点进行跟踪分析，做好各环节的审计处理工作。

关键词：PPP项目;审计;改善

引言

开展基础设施建设以及工作服务时，为了能够有效缓解债务风险，增强公共建设项目的建设质量以及效率，我国推行了PPP项目，帮助地方政府提升管理质量，有效应对当前经济下行问题带来的压力。PPP项目本身的建设周期较长，而且在建设中遇到的问题呈现出多样化、资金需求较大的特点，为了满足政府服务要求，项目建设需要以满足地方社会要求为主，且应当做好项目的审计工作，保证PPP项目的审计工作能够顺利进行。

一、PPP项目特点

目前PPP项目的开展依旧在不断摸索之中，与传统的建设项目比起来，PPP项目具有更多的特点。

首先，PPP项目的参与主体比传统建设项目多，传统的建设项目，主要是由承包商负责，而国家在政府层面上参与审计等工作，在项目建设中，政府以及承包商之间的关系明确，并不存在较多的利益纠缠等问题，而PPP项目的建设中，政府需要进行主动参与，同时也会注入社会资本，而且政府与社会资本等也会建立联合的项目公司，在PPP项目中，金融机构以及建筑经营企业等也会进行参与，因此PPP项目建设中的參与主体明显增加，而参与主体之间又有着紧密的联系，但是不同利益关联方本身的利益需求具有差异性，这就导致PPP项目中存在较多的利益诉求问题，而如何协调好不同利益方的需求，是PPP项目需要解决的问题。

其次，PPP项目的管理层级与传统建设项目也有较大不同，传统建设项目的管理中，承包商负责对项目进行建设，而项目的管理以及所有权等都属于政府所有。但是在PPP项目的整个周期中，政府与社会资本共同建立项目公司，项目公司负责对PPP项目的设计以及建设还有后期的运营维护，项目公司在PPP项目周期中，需要与承包商、金融机构等共同合作，对PPP项目中的分项工作进行推进，PPP项目的所有权以及运营权根据合同规定进行分配处理。尤其是在新的规定下，政府在PPP项目的经营周期中，管理职能大幅度弱化，这对鼓励社会资本主动参与PPP项目提供了动力，可以借助社会资本的高效率推动公共服务质量的提升。

最后，PPP项目周期中的工作流程，在PPP项目周期中，项目规划、项目设计、项目融资以及建设维护等各个环节需要进行统筹规划，不同于传统建设项目中各环节存在的分割情况，PPP项目中的不同环节在项目伊始，就需要进行统筹考虑，以项目公司为基础，对设计建设以及运营维护等进行统一规划，能够保证PPP项目工作流程更加科学化，这有益于实现效益最优的工作目标。

二、PPP模式下建设项目审计应注意的问题

PPP项目的参与主体增加，而且管理层级等方面出现变化，对于国家的审计工作带来了较大影响。

（一）建设项目审计定位的变化

之前的传统建设项目中，国家对于建设项目进行审计，需要以政府视角，代表公众对项目的情况进行审计，就其中的经济活动做好监督工作，关注项目建设中的资金使用以及工程质量等方面的问题，而在PPP模式下，建设项目的投资主体不仅仅是政府部门，还有社会资本进行参与，在这种情况下，项目设计、建设以及投融资过程，全部通过政府以及社会资本合作的项目公司进行主导，社会资本也是投资人的一种，因此对于PPP项目的审计工作，不能同传统建设项目一样，仅从投资主体方面进行审计，还需要在审计中考虑到引入社会资本带来的影响，而且PPP项目的参与方较多，如何在审计中满足不同方面的利益，实现统筹兼顾，保证社会效益的同时，又能够维护社会资本的合理收益，是PPP项目中需进行考虑的重点。PPP项目的建设，主要是为了满足社会公众的需求，在多方参与的情况下，社会公众对于PPP项目的参与度相对较低，因此对PPP项目进行审计的时候更需要兼顾社会公众利益，避免因为多方参与带来的对社会公众利益的忽视。

（二）审计内容方面的变化

在PPP模式的建设项目出现之前，政府参与并主导的建设项目，主要对项目中的财务收支情况进行审计，在事后对整体的工程造价情况进行追寻，着重于核减额等方面的审计工作，但是在市场不断发展的情况下，PPP项目由于工作形式的转变，特别是在私有化类的项目中，由于社会资本的参与，PPP项目的主导工作由政府以及社会资本工程成立项目公司进行负责，从前期设计一直到后期的施工运营都是以项目与公司作为核心，因此在PPP项目中的审计工作，需要对工作重心进行重新转移，合理地对建设成本进行辨别，不能够再采取之前较为粗放式的审计，应当对项目中的细节部分做好审计流程建设工作，保证能够对项目的整体内容做到有效审计。

（三）审计模式发生变化

政府负责的传统建设项目，主要采取事后审计的方式，这种方式能够在一定程度上实现对于建设项目质量等方面的审计，保证建设项目能够达到社会服务的需求。因为传统建设项目的主要目的，是为了实现社会服务，因此对于效益方面重视力度较弱，采取事后审计的方式，虽然不能够对建设过程中的经济效益情况进行调整，却能够对建设项目的质量方面提供保障，而且采取事后审计的方式，能够降低政府工作压力。但是在PPP项目中，由于社会资本的介入，对于盈利方面有了相应需求，在项目建设中除了保证社会服务目标的实现之外，对于经济效益方面也应当提供保障，除了项目周期中面临的政策变化风险之外，项目的决策、设计以及执行等阶段，政府也应当为社会资本提供支持，并为项目负责，保证项目的能够实现动态调整，如果依旧采取事后审计的方式，由于PPP项目的周期跨度较长，有可能无法保证及时调整工作方式，降低经济风险。因此在PPP项目中，审计工作时间点应当前移，从项目决策审批阶段开始，进行审计监督流程的确认工作，在项目识别阶段，对于决策以及招投标环节进行监督，而在建设过程中，充分发挥项目公司的优势，借助社会资本的力量，审计工作主要对项目的质量以及造价合理性进行关注，在项目的运营维护阶段，审计工作主要对收费的合理性等方面进行监督，并做好绩效审计工作。

三、PPP模式下建设项目审计优化方向

PPP模式下的建设项目，本身内容复杂多变，且对于资金量的需求加大，而且建设时间会因为各种因素的影响被大大拉长，因此对PPP模式下的建设项目进行审计监督工作，需要区别于传统的建设项目，根据项目所在地的不同，合理展开审计工作。虽然PPP项目中社会资本进行了参与，但是政府作为最终出资人的实质并未受到影响，而且采取PPP模式的主要目的依旧是为了提供社会服务，对公共工程项目的建设提供更好的保障，因此有关审计机关展开审计工作，应当保证社会公众利益不受影响，根据目前的审计情况，做好针对性的调整工作。

为了有效提升审计质量，对建设项目的资金使用效率起到有效的督促作用，在PPP项目中，应当在关键点进行切入式跟踪审计，根据PPP项目的特点展开审计工作，对审计接入点进行适当前移，在项目决策阶段就进行接入，对审计中的重点进行分析，将项目识别、准备、采购等环节作为重点审计对象，同时对后期的运营移交等环节做好审计监控工作，从关键点入手，做好切入式跟踪审计工作。

四、PPP项目过程各环节具体审计监督内容

（一）项目识别及准备阶段

在PPP项目的识别阶段，需要对项目发起、筛选等过程进行评估，在項目的准备阶段，需要对管理结构组件以及编制实施方案、审核方案等进行监督，由于项目的识别以及准备直接关系到后续PPP项目能否进行推进，是PPP项目的直接决策环节，因此对于这两个阶段需要进行着重考虑，应当注意到两者之间的联系，进行统一审计，对于这一阶段，在审计监督中，应当首先对项目识别阶段的选择过程进行监督，即对审批流程的合规性、环境评估报告等进行检查，同时对可研报告的情况进行分析，检查可研报告是否真实，在论证是否可行的过程中，需要对财政承受能力等进行考量，保证项目在可承担范围之内，防止出现项目落地却无法有效推进的现象。在项目的准备阶段，需要对PPP模式下的项目风险框架、运营方法以及合同体系、采购等进行重点审计，在审计中，工作人员应当在政府与社会资本风险共担的前提下，对风险情况进行分析，避免出现风险过高的情况，同时应当注意，对于风险的承担方面，不能够出现政府或者社会资本独立承担过高风险的情况，以利益共享为前提展开审计监督工作。此外对于PPP项目中的交易结构方面应当进行重点审计，对项目的投资结构、回报机制的合理性方面进行观察，避免出现私营部门收益过高的情况，保证其收益回报在合理范围之内，防止有政府人员通过私营部门进行资金转移，保障公众的利益。在合同签订环节，也应当注重审计工作的展开，对于合同中的细节进行逐项审查，防止出现漏洞。

（二）项目采购阶段

在项目采购阶段，政府展开审计工作，需要对资格预审、采购编制以及合同签署等过程做好审计监督工作，整体的工作内容，可以借鉴之前项目的招投标审计环节，对于招标文件的完整性以及开标情况等做好审计监督工作，保证其整体的严格规范性，在审计评标中为了保证其公开透明，可以将整个环节在专门的信息共享平台中进行公示，主动接受社会公众的监督，同时保证评标结果的公正性。

（三）项目执行以及移交阶段

在项目执行阶段，需要对项目公司的设立、融资情况等进行审计监督，做好绩效监测方面的工作，同时根据已知情况，制定定期评估机制，做好中期评估工作的监督管理。在项目建设中，审计工作人员应当对私营部门进行一定的放权，主要按照项目公司的规划进行运作，在这其中，审计工作人员只需要做好质量以及进度方面的把控，在竣工决算环节，则需要对其建设成本进行合理确定。在建设完成之后，审计工作人员应当对项目经营维护中的收费合理性进行关注，且做好补贴发放中的审计管理，避免补贴过度的问题。同时对整体PPP项目，应当从经济性以及环境性、社会服务性等方面进行全面审计，评估其综合效果。

在项目移交阶段，应当对移交准备、性能测试、资产分割以及绩效评价等做好监督工作，同时注重对性能测试方面的审计，保证项目能够达到预期要求，在移交节点部分，要做好价值评估方面的审计工作。

结语

采取PPP模式建设公共工程项目，对缓解政府压力、提升工程效率等方面具有直接的推动作用，但是在这个过程中，审计机构应当注意PPP项目审计监督工作的关键所在，保证PPP项目能够达到预期

要求。

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