城市化进程中惠州农村中低收入家庭养老公共服务存在的问题与完善建议

陈其宁 招晓如

摘要：通过对惠州市城市化进程中具有一定代表意义的水北新村等村庄的调查，发现当前惠州市农村中低收入家庭在养老公共服务上，存在着养老公共服务的护理机构和人员供给明显不充分不均衡、村民对农村新型养老保险的参与程度不够、城乡养老公共服务财政投入的非均等化等方面的问题，需要采取合理统筹区域护理机构和人员、提高村民对新型农村养老保险的参与程度、调整公共财政支出结构、建立健全养老公共服务资金的多元化融资机制来逐步完善农村养老公共服务。

关键词：城市化进程;农村中低收入家庭;养老公共服务

基金项目：本文为惠州学院省级大学生创新创业训练项目-城市化进程中惠州农村中低收入家庭养老公共服务状况调查研究成果。

一、研究概述

“城市化，是指随着一个国家或地区随着社会生产力的发展、科技的进步以及产业结构的调整，其社会由以农业为主的传统乡村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程。”[i]农村中低收入家庭是指农村家庭成员人均收入和家庭财产状况处于中低收入水平的农村居民家庭。养老公共服务是指通过国家和社会通过公共资源投入，为满足公民的养老需要所提供的公益性服务，主要包括养老护理服务、养老保险服务、养老公共设施建设、养老文化建设等方面。

作为本项目研究对象的惠州市农村地区，受经济社会发展水平的限制，中低收入家庭老年人数量众多，养老政策、组织和设施还缺乏有较保障。随着当前城市化进程的加快，农村养老公共服务的隐性问题将日趋显性化，调查研究和逐步解决农村家庭特别是中低收入家庭的养老公共服务问题，已经成为惠州市政府和社会必须面对的重要课题。

为了解惠州市农村养老公共服务状况，本项目调查选取了惠州市城市化进程中具有一定代表意义的水北新村、鹿颈村、联和村三个村庄，水北新村属于城市的城中村，联和村和鹿颈村属于城市近郊农村，分别处于城市化进程中的基本完成、中等水平、较低水平的不同阶段。调查从三个村庄中选择了中低收入人群作为样本，采用问卷调查和当面访谈的方法，对中低收入家庭的养老公共服务状况进行了调查。[ii]调查的具体对象为三个村庄的村干部及村民，问卷调查的样本数量为215人，共发放调查问卷215份，收回215份，有效问卷215份，有效比率为100%;当面访谈人数为15人。在对典型案例进行实证调查的基础上，本文将指出和分析当前惠州市农村养老公共服务存在的问题，进而提出完善农村养老公共服务的相关建议，希望能够为惠州的新农村建設提供有益的参考。

二、当前惠州农村中低收入家庭养老公共服务存在的问题

（一）养老公共服务的护理机构和护理人员供给明显不充分不均衡

通过与15位访谈对象的当面访谈，我们发现，当前惠州市农村中低收入家庭在养老公共服务方面最突出的矛盾是养老护理人员供给明显不充分不均衡。截止到2018年10月，惠州户籍60周岁以上老年人口约48.1万，占全市户籍总人口的12.8%。[iii]本次调查结果显示，仅仅联和村一个村庄2500多人的总人口中，就有310位60岁以上的老年人;鹿颈村800多户人家，就超过一半的家庭有老年人需要照顾。农村日益庞大的老年人口，需要更多从事养老公共服务的专业护理机构和专门从事老年人护理的专业人员。然而，从当面访谈得到的结果来看，水北新村、联合村和鹿颈村尽管处于城市化进程的不同阶段，但在护理机构和护理人员上的数量上都存在明显不足的问题。

首先，近年来惠州市政府制定了一定的政策措施来护理和照顾老年人生活，如鹿颈村的部分老年人就有接受政府购买服务，如定期看望老年人的社工服务，但明显缺乏长期照顾的护理服务。另外，经济社会发展水平不同的乡村之间，在养老护理的人员供给配置方面也面临着不均衡的问题，比如经济较为发达的水北新村从事养老护理的服务人员数量与比例，远远超过城市近郊的鹿颈村和联合村。

其次，养老护理人才队伍的发展明显滞后。惠州市较为缺乏从事养老护理的专业人才，目前惠州市只有少量的从事医养结合的组织和单位，在养老护理的人才培养、培训、、激励等方面的机制等亟待健全，专业能力较强的护理人员主要分布在惠州市发展较好的城市地区，农村地区人才缺口较大。从调查的结果来看，在服务机构的人才层面特别是社会工作者层面，农村地区的社会工作者人才队伍的年龄结构和知识结构不够合理，年青的、学历水平较高的社会工作者多数留在城市社工机构，农村地区社会工作者的专业知识水平相对较弱，平均年龄更大，接受培训的时间较短。而且年青的社会工作者在农村地区工作一段时间有了一定积累后，往往更愿意去经济待遇和生活条件更好的城市地区，国家对农村社会工作者的重视程度还有待提高。

最后，必须指出的是，目前已有一定数量的志愿人员，作为专业养老护理人员之外的人力资源补充，采用定期或不定期的形式进入农村地区从事养老护理工作。然而志愿人员的持续性往往不够，采用的志愿活动形式往往较为单一，影响了志愿组织和人员对农村专业护理服务人员的补充作用。

（二）村民对农村新型养老保险的参与程度不够

目前，根据《惠州市城乡居民养老保险宣传手册》的规定，参保人的缴费标准至少要交120元一年，并且在本区新农保或城乡居民社会养老保险制度实施时未满45周岁的参保人须缴够15年才能申领基础养老金;各级财政共同出资建立基础养老金。从2017年1月1日起，基础养老金标准由每人每月135元提高至145元，到现在已提高到173元。然而，如果参保人未达到规定的缴费年限，本人不愿意继续缴费的，只计发个人账户养老金，不计发基础养老金。

本次问卷调查显示，每个家庭用于支付每个老人的费用在500元及以上的占比为43%，然而，35.81%的被调查者反映其家庭所有老人在每月仅能获得200元以下的养老金。当前物价较高，每年计发的养老金待遇明显不够满足村民养老的需求，并且对于岁数在45周岁以下的人来说，缴够15年的费用，时间过长，费用的数额对于农村部分中低收入家庭特别是低收入家庭来说，仍然相对较高，因而相当程度上影响了农民对新农保的参与程度。除此之外，新农保还有不足之处，即基本养老保险基金缺乏保值、增值的机制。但我国目前“养老保险制度的设立，基本养老保险基金结余局限在库存现金、财政专户存款和购买国家债券等几个方面。其中财政专户存款和购买国家债券占绝大部分。这样的限定和基金储存构成，难以保证基本养老保险基金的保值、增值”。[iv]基本养老保险在保值、增值层面的局限体现在农村养老保险层面，就是养老金偏低，这又抑制了农村家庭对于缴纳养老保险的积极性，不利于农村养老保险的全面覆盖。

（三）城乡养老公共服务财政投入的非均等化

受惠州市财政能力和城乡二元结构的影响，惠州市农村养老公共服务建设的政府财政资金还难以完全有效满足各个村庄的实际需求，这就需要惠州的农村地区更多地依靠自身和社会的力量的筹集资金。当前经济发展较好的示范村，其养老公共服务资金除了部分来自上级政府拨款，更多地是来自乡镇政府、村集体经济的支持，以及村民和乡贤的捐款。对于自身经济条件较差的村庄而言，来自政府的拨款相对于需求明显不够，而村集体经济发展较弱，社会捐款也十分有限，这不仅限制了这些村庄申请示范村，也导致其养老公共服务的财政投入与需求之间的存在更为明显的矛盾。另外，在农村养老公共基础设施建设资金的来源上，本次调查结果显示，在养老公共基础设施建设资金的来源上，乡镇政府投入的资金达到37%，国家投入的资金仅有23%，因而国家对农村养老公共服务的财政投入还亟需进一步增强。

总体来说，惠州农村养老公共服务的的供给渠道主要分为三类：政府、村集体、村民和社会捐助。从调查的结果来看，政府对包括养老公共服务等公共服务方面的投入，除了给每个村相对稳定的财政资金之外，还有很大一部分的是采用“以奖代补”的方式下拨到各个村级单位，而村级单位取得奖励性资金的前提，是必须满足示范村的标准进而取得示范村的资格，而为满足示范村建设所需要的资金又需要依靠村民自己来进行筹措。因而，经济发展相对较好的村，更容易达到示范村的标准，在此基础上也就更容易获得上级政府的奖励性资金，成为公共服务建设的试点村，养老公共建设也就有了更好的财政基础。然而，经济发展水平较差的村级单位，无法依靠村民自身的力量达到示范村的标准，更多地是依靠国家拨付多少就投入多少，这些村级单位与示范村之间在养老公共建设之间出现越来越大的差距，必须引起更大的重视。

三、完善惠州市农村中低收入家庭养老公共服务的相关建议

（一）提高养老服务人员的数量，合理统筹区域护理机构和人员

首先，应根据经济社会发展水平，逐步提高惠州市养老服务人员的总体数量，合理配置养老服务护理人员的分布，对农村志愿服务人员的激励和保障措施须要同时跟进，形成农村地区护理机构网状服务结构。为激励更多的专业服务护理人员特别是社会工作者从事农村地区的养老公共服务，建议依据不同层次农村地区经济社会发展水平的差异，给予具有一定差异化的农村工作补贴。其次，在专业技术职称等级的评定上，应考虑规定对于晋升上一级专业技术职称的人员，必须在农村地区工作一定的年限，同时增加养老培训机构的数量，为养老服务提供更多具有专业知识和技术的人员。第三，而在大中专院校的学科专业目录中，应增加老年护理等相关学科专业设置，吸纳更多人员从事养老护理事业，在学校学习期间应尽可能多地为学生提供专业实习和实践机会，使其参与到养老机构特别是农村养老机构的工作中。另外，应采取有效的激励机制，吸引医护专业毕业的学生进入农村养老服务机构，同时均衡分配志愿者人数，充实农村养老医护机构的人力资源。

（二）增加对新型农村养老保险的财政投入，提升新型农村养老保险的待遇

首先，各级政府须要加大对新农保的投入，在每年的财政收入中提高新农保的提取比重，扩大新农保的资金总量，从而逐步提升农村基础养老金和地方补贴的标准。其次，扶持农村集体经济的发展，形成对新农保有效的补充机制。在税收政策上，对于每年投入资金支持新农保的村集体企业、乡镇企业等企业组织，给予一定的税收减免待遇，鼓励其持续支持新农保的积极性;对于经济发展水平相对较弱的村集体，应在积极扶持村集体经济发展的条件下，必须加大各级政府对这类村的养老公共服务资金的投入，保证养老公共服务投入的均等化。

（三）提高村民对新型农村养老保险的参与程度

应加大对新农保的宣传，尽可能让村民更多地了解新农保的内容，提高对新农保认知程度。在宣传内容上，应将新农保的具体政策内容采用通俗易懂、喜闻乐见的语言和形式传播给村民，介绍新农保的特点和对参保农民的益处，帮助他们更好地理解和接受新农保的作用和好处，化解对新农保的顾虑;在宣传方式上，采用多种多样的宣传途徑和手段推广新农保，不仅利用广播、电视、报纸、公告栏等传统媒体进行宣传，还要利用网络、手机、短视频等新媒体手段扩大新农保的影响力，尽可能做到符合条件的村民应入尽入、应保尽保，让更多农民享受改革的成果。

（四）建立健全养老公共服务资金的多元化融资机制

当前应充分利用社会资源，充实农村养老公共服务资金不足的困境，形成可持续的多元化融资体系和机制。在融资主体上，除了已有的政府财政投入这一主要主体之外，应建设政府、市场和社会多方公共参与的融资主体体系，对于投入农村养老公共服务事业的企业，应给予一定的税收优惠政策，同时鼓励更多的社会公益组织、华侨、乡贤等相关主体投身到农村养老公共服务事业中来。在融资机制上，可以考虑允许社会资本参与到农村公共服务的融资过程中来，采用政府与社会资本合作等多元化的融资途径，对于融资绩效较好的社会资本给予一定的政府奖励，形成多元化的融资渠道，更好地充实农村养老公共服务的资金来源。

参考文献

[1] 王秋花，黄瑜玮. 惠州市农村留守老年人养老服务需求分析——基于黄屋村的田野调查[J]. 惠州学院学报，2019，39（1）：22-28.

[2] 戴嘉莉. 广东省惠州市基本公共服务均等化研究[D].广州：暨南大学，2016.

[3] 郑国瑞，谢菁菁. 惠城为失能空巢老人购买服务 每人每月250元[N]. 惠州日报，2016-10-28.

[4] 游璇钰. 全市老人将享“互联网+”养老服务[N]. 惠州日报，2018-01-14.

[5] 李小林. 中国新型农村社会养老保险实施现状、问题及完善对策分析[J]. 经济研究导刊，2013（10）：80-81.

[6] 罗娟，刘灿泳，张贝，等.上海养老基本公共服务均等化研究[J]. 改革与开放， 2018（06）：93-96.

[7] 广东统一标准调整企业和机关事业单位退休人员养老待遇[N].新华网，2018-08-1.http：//www.xinhuanet.com/2018-08/01/c_1123209747.htm

[8] 钟苏妮，刘小柏. 惠州老人去哪儿了？[J]. 社会与公益，2014（12）：40-41.

注释

[i] 百度百科，https：//baike.baidu.com/item/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E5%8C%96/42793？fr=aladdin

[ii]据国家统计局惠州调查队统计数据得出，惠州市2017年农村居民人均可支配收入为19284.3元，由于缺少中位数的统计结果，同时出于调查统计的方便，这里以人均可支配收入20000元以下作为划分农村中低收入家庭的标准。

[iii]来源为2018年惠州统计年鉴。

[iv] 时红新.当前我国基本养老保险制度存在的问题分析[J] ，现代经济信息，2011（05）