城市“抢人”，为什么一轮又一轮？

左琳

2019年9月22日，南京第32届高级人才交流洽谈会，求职者在与用人单位代表洽谈。

王杰决定离开上海去杭州。因为新冠肺炎疫情，之前的工资缩水了三分之一，房租、信用卡……无一不成了负担。“杭州压力比上海小一些，落户方便，是工作稳定之后可以考虑定居的城市。”

王杰的决定并非个例。2017年起，西安、成都等新一线城市开始放宽落户政策，厦门、兰州等二线城市也陆续加入，给人们择业、定居留下更多选择。

过去3年，国家发改委多次提出，各地要在今年实现总计1亿非户籍人口在城市落户目标，同时督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，除个别超大城市外，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。在这一背景下，不论是一线、新一线还是二三线城市，都积极投入“抢人”大潮中。

落户门槛降低

据《中国报道》记者统计，截至目前，一线、新一线及二线共有49座城市出台了人才落户计划。尽管今年疫情突发，但各地对引进人才的补贴仍在加码。仅6月份前10天，就有广州、长春等14座城市发布购房补贴政策，与此同时，南京等城市也在教育资源上部分向高端人才倾斜。

在南京大学城市科学研究院副院长胡小武看来，城市“求贤若渴”，是因为高素质人力资源是奠定城市能否加快产业转型升级、加快供给侧结构改革和高质量发展重要前提条件，在国内的人口增量相对不稳定的情况下，短期内必须要以吸引人才来实现目标任务。

对外来人口的吸引政策条件确实在放宽。广西南宁市6月施行的落户新政就提出，居住在南宁的市外人员落户，只需提交合法稳定住所材料即可。其中，合法稳定住所包括居住在亲戚朋友家和出租房，几乎相当于没有门槛。

落户限制何以一降再降？胡小武告诉《中国报道》记者，一是城市发展对人口红利有迫切需求，二是城市自身规划和竞争带来压力。“目前很多城市都还对‘土地财政依赖较高，因此一些地方政府在推动城市经营战略的时候，必须要新增人口来扩容‘后备军。”胡小武解释。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮也认为，更多城市放宽落户政策，跟新型城镇化的加速推进有关，本质上还是城市竞争在背后推动。“二三线城市想要跻身一线和新一线行列，人口规模是非常重要的门槛。”马亮分析，城市可以通过县和县级市转化辖区等方式扩容，但总归有限，最好的办法就是吸引外地人口落户。“落户门槛一再下调，其实也反映出一些城市的焦虑——这一轮如果没有办法吸引更多人落户，可能就在下一轮城市竞争中陷于劣势。”

与北京、上海等一线城市不同，许多新一线城市和二三线城市的落户政策，并非仅向“人才”敞开，譬如山东省济南市不仅全面放开高校毕业生落户限制，从6月1日起还放开农业转移人口及其他常住人口落户城镇条件准入限制。

对此，马亮认为，这其实是现在整个新型城镇化的大方向——无论是珠三角还是长三角，发展格局基本上都是围绕着中心城市发展的，如果在“大城市化”过程中，城市没吸引到足够的人口规模，可能区域中心城市的地位都不保。特别是一些城市已经出现了人口净流出的情况，一旦没有“人”——而不是“人才”——去激发城市活力，可能就马上步入到下行区间，甚至会出现城市收缩的威胁，最终陷入恶性循环。

不仅要抢人，更要留人

城市吸引人才的政策确有成效。《中国报道》记者统计发现，从2017年至2019年，在一线、新一线城市中，仅有北京出现常住人口流出的情况。除了长沙、郑州、青岛等城市外，其余一线及新一线城市都有新增户籍人口，新增最多的是西安、成都等新一线城市。

胡小武认为，新一线城市的吸引力强劲，是因为它既为一线城市分流，又承担着对小城市的虹吸。新一线城市本身的基础设施、公共服务包括城市的开放度仅次于一线城市，人们在这些地方容易获得机遇，城市也有机会发展为超大城市，这也是推动国家参与全球竞争的城市经济体的依托。

对于城市来说，吸引人之余更要留住人。小苏在深圳已工作一年，他告诉《中国报道》记者，之前他在一座三线城市生活，虽然房租低、节奏慢，但几乎没有发展前景，“平时四处修路建楼，交通也非常不方便。”

胡小武表示，“产业+就业”体系是留住人才的最主要的前提和要素，没有就业的人口增长是不可持续的，而且就业增长也必须高质量;城市要提供住得起与租得起的房子;要有完善的公共服务，让来者能够享受更美好的生活;必须要有更好的治理条件;还需要更有竞争力和活力，更开放包容，对全龄化的人口都有足够的吸引力。

市民在南京市政务服务中心取号办理人才落户手续。

马亮认同这一说法。在他看来，营造合适的营商环境和创业氛围非常关键，因为企业会带动就业。但仅着眼个人落户是不够的，如果能够推动整个家庭的落户，会让人口更具稳定性。特别是二三线城市，其房价、通勤时间等要素成本远低于一线和新一线城市，城市承载力更有富余，这恰恰是吸引人才扎根的窗口期。此时以“家庭落户”为发展思路，吸引力会更强。

规划政策需因地制宜

此次疫情期间，杭州推出了“战疫引才、杭向未来”八大举措，其中就包括对本科及以上所有应届大学生，在发放一次性生活补助的基础上，再给予每年1万元租房补贴。

与杭州政策相近，新一线及二三线城市对落户、人才等补贴费用加码。胡小武表示这是“筑巢引凤”，即在这轮竞争中，各地政府想要通过这种“强刺激”，尽快跳过城市发展的瓶颈。等到存量资源基本稳定、有特色竞争力的时候，人才就会自动来。

但“强刺激”不是每个城市都适合，也不是唯一和最优解。马亮表示，对于财力雄厚和紧缺人才的城市来说有帮助，但是对于想量大面广地吸引人才，过多补贴意义不大。不仅增加财政支出压力，而且人才是否会最终落地和被充分利用，都是未知数。相比之下，如何最大限度留住合适的人才更为紧要。

“政府部门其实需要考虑跟用人单位合作。政府可能并不清楚企业究竟能吸纳多少人、什么类型的人，企业所需人才可能恰好不受政策扶持……所以政府不应该去完全承担评定人才的角色，还是要让用人单位发挥这种主动性。”马亮表示，政府更多是营造共性的基础设施和公共服务，尽量减少户籍与公共服务的挂钩，强行补贴反而让政策变味了。

胡小武也表示，对一个城市来说，政策的优化和改良是需要时间和门槛的，今天能够吸引更多人才、真正意义上有资格参与抢人大战的城市，一定有较高的整体实力。虽然很多城市也希望参与，但是客观来说并不具备竞争力，也没法真正抢到，“最终来说，这一轮的‘抢人大战一定是强者愈强。”

但这并不代表二三线城市完全失去了机会。马亮表示，很多人才已经对一线城市失望了，他更希望户籍跟人是合一的，很多二三城市恰好有足夠的空间。而且在线办公等技术也在发展，为二三线城市发展提供了契机。