农户分化、风险策略与农业风险治理

贺 书 霞

一、引言

在传统农业向现代农业转型过程中，农业面临的风险具有复杂性和交叉性的特点。 传统农户通常采用保守生产、非正常保险和跨时期消费平滑等方式来应对风险或者不得不承受风险带来的损失 〔1〕，斯科特根据缅甸南部和越南农业社会的历史发展分析了农民社会中的风险分配特点与生存伦理，他们规避经济灾难而不愿冒险追逐平均收入最大化 〔2〕，伴随着中国农村市场化改革的逐步深入推进，通过劳动力的城乡、产业流动，农户的非农收入比重不断提升，同时，农户的受教育水平、技术水平、风险意识、市场参与能力等因素导致农户不再是同质性群体，农户分化是当前农村发展过程中的事实既定。 在市场经济条件下，农业的价格风险已经超过产量风险，传统的以公共部门为单一主体的风险管理不足以应对当前农业风险的多源性和复杂性，从管理到治理意味着理念的重大转变。 实现农业风险的多主体共治，需要多元主体清晰的角色功能定位，发挥政府—市场—组织在农业风险应对中的功能，保障农户收入，推进现代农业的持续发展。

二、农户分化行为考察

农户分化是指在一定的社会经济制度背景下，农户由以农业为主要收入来源的同质性主体逐渐区分为农工商等多元收入来源的异质性群体。 传统农业社会下，根据马克思的经典表达：19 世纪的法国农民像“一个口袋的马铃薯”，虽然每个马铃薯的形状略有差异，但他们之间没有本质的区别。 他们互不交往，生产活动主要用来满足自我消费的需要，封闭性和自我满足性是农业社会下农民生产、生活的主要特点。 虽然有的农民富，有的农民穷，但他们之间没有出现严重的社会分化，最重要的社会分层常常是在依照社会经济的威望来确定的。 〔3〕商品经济因子向农业社会的渗入是农户分化的社会经济条件，早在中国与世界经济接触之前，商品化的农业和手工业已经逐步推动了小农经济内部的分化。 中国农户的分化受到了特定制度环境的约束，从新中国成立到1978年家庭联产承包责任制确立之前，在特殊的政治经济背景下，制定了重工业优先发展的国家战略，并通过人民公社制度和户籍制度，形成了制度性的城乡二元结构，严格限制农业劳动力向城市流动，并实行粮食、蔬菜等农产品的统购统销，禁止农业的商品化发展。 中国农村土地的集体所有制是社会主义经济制度在农村的具体体现，执行层面，实现的是“三级所有，队为基础”。 农户完全失去了生产经营决策权，强制性的制度环境造就了高度同质化的农户。 1978 年之所以被称为农户分化的起点，是因为1978 年开始的家庭联产承包责任制改革，赋予农户一定的生产经营决策权。同时，1982 年开始连续五年的一号文件鼓励劳动力的非农转移，加上不同农户的资源禀赋、受教育水平的差异等，逐步拉大了农户之间的差距。

根据中国第三次农业普查数据，截至2016 年底全国农业经营户20743 万户，其中规模农业经营户398 万户；全国农业经营单位204 万个，在工商部门注册的农民合作社总数179 万个，其中，农业普查登记的以农业生产经营或服务为主的农民合作社 91 万个。 〔4〕数据显示农业经营户、规模经营农户和农民专业合作社等新型经营主体正在成为现代农业经营的重要组成部分 （见图1）。

图1 第三次农业普查中登记农户及农业经营主体情况（单位：户）

农民曾经被视为保守、愚昧、消极力量的代表，不能进行有效的投资，美国农业经济学家舒尔茨通过对印度危地马拉和塞纳普尔的研究，认为传统农业社会是“贫穷而有效率的” 〔5〕，农民是理性的，能够对资源进行有效配置，改变了长期以来对农民行为的看法。 1978 年启动的经济社会制度改革和工业化、城市化带来了农户面临的社会环境的变化，劳动力和土地要素市场的逐步完善，为农村劳动力的非农转移创造了重要条件。传统农户的理性因素与工商社会的优质因素相结合，创造了新的发展模式，同时也带来了农户内部职业与收入的分化。

三、农户分化背景下不同经营主体风险应对策略的差异

就农户面临的风险类型来讲，主要有自然风险、技术风险、市场风险、社会风险等。 在农户分化条件下，不同农户对风险的认知及采取的应对风险的手段和措施的不同，导致农户福利的差异并对农业经济效率产生影响。 根据处理措施发生的时间顺序，分为事前策略和事后策略，在风险事件发生之前，为保证收入的稳定，对生产活动和家庭内部的分工等进行安排为事前策略。 风险发生之后，为应对风险带来的损失而采取的相关措施为事后策略。 〔6〕不同的风险处理方法所带来的后果主要有三个方面：一是农业生产效率的损失，二是收入差距的拉大，三是对食品安全的影响。

（一）普通农户的风险应对策略

这里的普通农户包括小农户和以农为主的兼业农户。 由于资源禀赋、农户文化程度、经营目标等方面的不同，同样的风险对不同类型的经营主体的影响程度是有差异性的，应对风险策略也存在不同。 通过对主要农产区的调查分析可知，由于我国不同地区间自然灾害的种类、方式、周期、强度和频率等差异很大，给农业生产带来的损失也不尽相同，因此不同地区的农户对自然灾害的担心程度相差较大。 普通农户对自然灾害的担心排在了首位，有八成左右的普通农户认为对他们影响最大的风险是自然风险；而对新型经营主体而言，影响最大的是技术风险和市场风险。

农业生产活动实现的是人与自然的交换，大部分农产品的生产依赖于自然环境。 中国处于季风气候区，经常会受到干旱、大风、洪涝等自然灾害的影响。 据民政部等相关部门统计，2017 年5 月各类自然灾害共造成全国1201.6 万人次受灾，农作物受灾面积1741.4 千公顷，其中绝收51.8 千公顷，直接经济损失 88.7 亿元。 〔7〕在长期的农业生产活动中，普通农户通常会采用多元化种植或者多元化生产等事前策略来应对自然风险。 农村土地的细碎化是当前普通农户应对农业自然风险的重要手段。 在农村土地集体所有制度之下，本村村民根据距离村庄远近和方位不同，地块肥沃程度不同，每户在每类土地中均分得一块。 农业部农村固定观察点的数据显示，2013 年末户均经营9.8 亩耕地，9.8 亩的耕地又分为 5.1 块，可见，当前的耕地细碎化问题仍然非常严重。 〔8〕另外，担心风险的农民通常会通过大量使用农药来减少病虫害，保障产量或者减少损失。 当风险发生之后，以丰补歉、个人积蓄是应对风险的首要手段，为应对气候变化带来的损失，长期的农业生产活动中逐渐养成的储蓄习惯，已经成为中国人的文化特点。当损失超出了农户的承受范围，亲戚、朋友之间的社会关系网络就显得尤为重要，正如费孝通所言，中国人的社会关系如同一颗石子投在水中，一波一波散开去，以石子为中心，波纹由深及浅，即差序格局，正是这样的社会关系网络构成中国传统农民生活的重要组成部分。

因此，非正式制度策略是普通农户应对其风险的主要特点，过量使用化肥、农药，多元化种植、兼业是应对农业风险的主要手段。 然而，随着农业的绿色化、技术化、专业化的发展需要，普通农户采用的风险应对策略带来的土地资源的浪费、农业环境污染加重等问题逐渐凸显。

（二）新型经营主体的风险应对策略

新型经营主体的规模化、专业化等特点决定了传统农户的多元化、分散化种植风险应对策略已经收效甚微，新型农业经营主体需要通过向市场主体提供高质量、安全放心的农产品才能在竞争中获取利润。 因此，新型经营主体的风险应对策略有两个方面。

1.积极采用新技术

新型经营主体要积极利用新技术、新品种，完全不同于普通农户对新技术的保守谨慎态度。普通农户农业生产的目的在于满足自身生存的需要，新技术产量的不稳定性导致普通农户不敢轻易采用。 法国农业社会学家H.孟德拉斯在 《农民的终结》 中，分析了杂交玉米在法国西南部推广过程中的社会因素。 虽然杂交玉米的优越性在技术人员和经济学家看来是如此显著，以致赫鲁晓夫对它狂热推崇，但不同经营规模的农业生产者对其态度迥异。次大经营者 （12—15 公顷有效农业面积）是最先寻求新事物的，次大经营者感到，要想在市场经济中生存下去，他们必须走在先进的最前列，迅速地装备和扩展自己；他们经常阅读技术刊物和参加技术会议，也最少在做出决定之前进行试验。 〔9〕

2019 年6 月我们在对75 名新型经营主体的调研中发现，农民合作社的骨干成员、较大规模经营户、农业企业领导人一年参加各类技术培训一次以上的占66%以上，参加一次的占82%，而普通农户中从未听说过农业技术培训的占91%。 由此可见，通过新的农业技术的采用，提高农产品质量和品类，提高盈利能力，是新型经营主体应对风险的主要手段。

2.利用涉农金融工具规避农业风险

首先，通过购买农业保险以应对自然风险和市场风险。 农业保险是世界各国广泛采用的应对农业自然风险和市场风险的重要工具，并且逐渐成为对农民支持保护的重要手段之一。 美国在农业保险的法律法规制度制定到实际执行效果等方面取得了不错的成绩。 农业保险从1934 年进入中国以来，进展缓慢，在对农业支持和农民收入保障方面的作用未得到充分体现。 张跃华等从农户对农业保险的需求层面出发，通过对河南省11 个村662 户的调查发现，绝大多数农户收入较低和对农民生活影响较大的风险是养老和医疗，以及农户传统的分散种植和亲朋好友之间的风险分散手段，是影响农户对农业保险需求不旺的主要因素。 〔10〕但是，伴随着新型经营主体在农业生产、社会化服务、物流等多个环节中作用的凸显，农户对农业保险的支付意愿和需求旺盛。 到2017 年底，家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等各类新型农业经营主体已达290 万家。 主要原因在于传统的农户风险应对手段无法满足新型经营主体发展农业的需要。 但是，目前我国的农业保险的设计模式和保障结构单一，难以通过市场机制有效发挥对新型农业经营主体的收入保障作用。 因此，需要在借鉴发达国家农业保险市场发展经验的基础上，结合我国的农业经营主体的现状，提供多元化的农业保险产品，建立完善的农业风险管理体系 〔11〕，防范农业经营过程中的自然风险和市场风险，激励新型农业经营主体健康发展。 其次，大部分农业龙头企业通过农产品期货期权市场，分散农业的生产经营风险。 目前我国涉农期货、期权品种体系相对完善，包括23 个农产品期货品种和2 个农产品期权品种，覆盖油脂油料、糖、棉、林木、禽蛋、鲜果等。

四、从管理到治理：农业风险应对的路径选择

农业风险治理是指公共部门、营利的私人部门、非盈利组织等行为主体运用一定的手段措施对风险源进行一定的控制，减少、缓解、处理风险的各种活动。 适当的农业风险治理是我国由农业大国向农业强国转变的重要保障，是现代农业经济活动的一部分。 农业风险治理的目的在于针对不同的风险源，采取相应的政策措施和激励手段，稳定农业经营者收益。 改革开放以来，我国的农业经营主体逐步分化，在农业风险治理过程中，针对不同的经营主体采用不同的风险治理方法 （见表1），培育多元化的农业经营主体，壮大家庭农场在农业经营中的主体地位，发挥农业专业合作组织的作用，引导现有农业龙头企业与合作社实行资本合作，将部分农业龙头企业改造为合作社的关联企业。

（一）公共部门在农业风险治理中的顶层设计与制度供给职责

从部分发达国家农业风险治理的经验来看，政府逐渐减少或者退出对农业风险的直接干预，在农业风险治理中的主要职能体现在推动立法实现制度供给，修改不合时宜的制度内容，“政府转向提供政策补贴、服务支持和信息指导” 〔12〕。 农业经营主体则综合利用远期合同、期权、期货、政策性农业保险等金融工具来分散或者处理市场和自然风险，政府的职能由直接管理转变为间接管理。 美国在农业风险治理过程中，1980 年的《联邦农作物保险法》 建立农业巨灾国家再保险制度，农业保险的经营运作也由“政府主导，政府运作” 转向了“政府主导，商业运作” 模式。1994 年通过并颁布了 《农作物保险改革法》，主要的制度内容在于推行强制保险策略，2000 年又通过了《农业风险保障法》，目的在于提高政策性农业保险补贴比例。 目前，美国已经逐步形成了相对完善的农业风险治理体系。 立法先行是发达国家在市场经济条件下农业经济现代化发展过程中值得借鉴的重要经验。 农业保险是世界贸易组织允许的农业支持政策，是应对农业风险的重要工具。 我国现有的农业支持方面主要表现为各种类型的农业补贴，这些农产品支持政策扭曲市场信号，企业和农民缺乏主动管理风险的意识，“从单位数量农产品或单位耕地面积的分摊看，中国农业农村财政花钱并不少。 折合为相近的口径，中国在农业领域的财政支出也大于欧美多数国家。这说明我们的农业财政支出效率并不高” 〔13〕。 我国现行的农业保险立法方面，2013 年施行的 《农业保险条例》 是直接的法律依据，但此条例是行政法规，立法层次低，并且在农业保险政府职责、保险补贴方法等方面没有明确的规定，远远不能满足新型农业经营主体在农业风险防范方面的制度需求，阻碍了新型经营主体投身农业的积极性。另外，农产品期权、期货市场有待进一步完善，亟须尽快制定 《期货交易法》 《期货监督管理法》，实现期货、期权方面的制度供给，为新型经营主体的发展提供制度条件。 同时要引导、鼓励农业经营者利用期货市场，为他们提供必要的培训，对利用期货管理风险的农户给予补贴。

表1 不同主体在风险治理中的角色定位

（二）新型经营主体积极利用风险管理工具，提高风险应对能力

新型农业经营主体是现代农业发展的主要载体。 新型农业经营主体的出现并不是农业政策的产物，而是在市场和政策双重背景下成长和发展起来的，改变了农业投入的规模和结构，汇集了政府、社会、市场的多种力量。 新型经营主体的规模化、专业化、商品化等特点排拒了传统农户的多元化、分散化种植风险应对策略。 同时，价格风险对农户收入的影响远远超过了产量风险，美国、加拿大、新西兰等发达经济体已经形成了丰富的风险管理经验。 美国的大型农业经营者中61%综合利用各种远期购销合同和收入保险来应对价格的波动。 〔14〕“收入保险+期货”“远期合同+期货” 模式也被广泛使用，以此来对冲农业经营者的收入风险。 加拿大大约有1/4 的农民利用期货和期权市场管理农业风险，期货使用的比例更高。远期合同也被称为安全协议，是新西兰农民应对价格风险的主要工具。

从发达国家的风险管理经验来看，不同的国家根据本国农业发展历史和农业发展的特点来发展不同的农业风险应对工具。 我国幅员辽阔，农业发展的市场化水平差距较大。 对新型农业经营主体来说，首要的是提升风险管理的意识，主动利用风险管理工具，合理地分散和化解风险，提高自己的风险应对能力。

（三）引导普通农户加入合作社，合作社成为风险应对的组织保障

第三次全国农业普查结果表明，到2016 年末，中国有2.3 亿农户，户均经营规模不超过8亩，中国是典型的小规模经营国家。 农业生产是人类活动与自然界物质和能量交换的过程，具有自然依赖性的特征。 同时，农产品的生产周期长，亚当·斯密在 《国富论》 中写道：农业的性质与制造业不同，不容许进行那么多细致的劳动分工，犁地、耙地、播种和收获常常由一个人完成。 〔15〕因此，家庭经营是农业生产环节最有效率的组织方式。 然而，在市场经济条件下，分散的、小规模的普通农户难以与大市场形成有效的对接。2017 年底，大面积的苹果滞销。 2018 年春，很多地方的蒜薹滞销，农户损失惨重。 从世界农业发展历史观察，农民合作化是现代农业发展的基本规律。 欧盟成员国合作社在农业投入供应中占一半以上，美国、加拿大、新西兰等发达国家的农业发展过程中，合作社不仅能够帮助农户降低生产成本，而且在农产品产量、食品安全等方面管理生产风险和价格风险。

农业专业合作社在农业的不同领域在带动农户发展方面发挥了重要作用，然而，当前我国合作社发展的主要问题表现在：一是大部分合作社有名无实。 合作社是人民自治组织，人民为了共通经济社会文化需求和愿望实现，自愿合作，共同拥有事业体和民主管理的组织。 合作社是基于自治的社员自助组织，自我服务和民主控制是合作社的本质特征。 但现实中的诸多合作社“挂牌”现象层出不穷。 二是合作社的发展被局限在专业生产领域。 2007 年7 月1 日施行的 《中华人民共和国农民专业合作社法》，在2017 年进行了修改，自2018 年7 月1 日起施行，农民专业合作社法的颁布和修订为合作社的健康发展奠定了法律制度基础，虽然修订的专业合作社法承认合作社的法律地位，但合作社可以开展的业务内容仍有很大的局限性。 在中国这样一个村落文化丰富的国家，合作社不仅需要发挥经济功能，还要有社会、权利诉求等复合功能的发挥，如日本在20 世纪80年代逐渐发展起来的消费者合作社，在连接生产者和消费者的相互信任的基础上，控制农产品的价格风险和自然风险，保障安全农产品的供给。另外，消合保险在20 世纪50 年代快速发展，农业合作社已经有出生、死亡、上学、汽车、生病、灾害等方面的保险。 我国在农业合作社的发展过程中，应借鉴国外的成功经验，让合作社真正发挥连接农民和市场的组织作用，稳定农民收入，实现中国农业的持续、健康、绿色发展。