服务型政府视域下网格化管理的演化逻辑

康涛

[摘 要]基于基层环境的日新月异、社会主要矛盾的变化以及各网格需求的不同，网格化管理将在把握共建共

治共享的社会治理规律、确保重心下移基层有职有权有物、发挥基层党组织的核心力量的基础上，更

加适应和包容网格中存在的差异性，为中国特色社会主义治理体系提供实践经验与中国智慧。

[关键词]网格化管理;网络化服务;服务型政府

自2004年网格化管理问世至今已16年，在此期间，网格化管理在北京、上海等多个城市试点并逐渐在全国得以推广，横向拓宽的同时也不断从城市管理向社会服务等其他领域纵深发展。2013年十八届三中全会上，

“网格化管理”第一次出现在党中央最高决策的文件中，这意味着网格化管理逐渐以一种方向性的、能够解决基层问题的治理策略而被认可。在十九大报告中，习近平总书记进一步指出要“加强社区治理体系建设，推动治理重心向基层下移”①。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求“推行网格化管理和服务”。那么，网格化管理为何会成为基层社会治理的必然选择？在当前构建服务型政府的需求中，其自身又该如何转型？未来的网格化管理应具备怎样的服务理念呢？

一、网格化管理克服了传统基层社会治理的困境

改革开放以来，为了适应计划经济向社会主义市场经济的转变，政府管理从单位制向街居制转型，街道办事处和居委会成为基层社会治理最重要的服务主体。但随着社会流动的加快、社会分化的加剧、社会事务的加重，机制阻滞带来的效率低下、权限阻滞带来的协调不畅、层级阻滞带来的诉求不满等问题越来越突出。网格化管理在政府职能转变过程中应运而生，其有效性使之成为基层社会治理的必然选择。

1.网格化管理能够克服机制阻滞带来的效率低下

传统基层治理中，各个专业部门从各自職责角度出发共同管理同一个辖区，这对于协调沟通有着极高的要求。如果遇到归属定性复杂的问题，可能会导致多个部门资源统筹、协调监管困难重重;如果遇到突发的紧急情况时，则可能会导致涉及部门各自为政、互相推诿，造成管理的“盲区”与“空白区”。长此以往，会在基层积累很多“难啃的硬骨头”，而街道作为政府的派出机构，常常面临“上面千条线、下面一根针”的困境，由于机制阻滞导致的工作效率低下是基层社会治理亟待解决的问题。网格化管理充分借鉴了“扁平化”管理模式，将横向部门进行整合，打通各部门之间的对接渠道，以持续的联系强化各部门之间的协作能力，从而提高管理效率。

2.网格化管理能够克服权限阻滞带来的协调不畅

在我国的行政管理体制中，既有地方政府的“块块”管理，也有职能部门的“条条”管理，中央通过条块来保证政策的有效执行。街道办事处与居委会作为基层治理的主体，要对接上级政府的各个不同部门来开展工作，但属于政府派出机构的街道办事处和属于社区自治主体的居委会却均没有权限统合政府的各个职能部门，地方政府能够协调的条块矛盾在街居体制中却行不通。所以矛盾在于，街道和居委会了解群众需求却没有权限解决，而有权力解决问题的职能部门却不了解基层问题，这也是传统基层治理无法满足人民需求的重要原因。网格化管理在保持原有街道和居委会不变的基础上，将辖区内划分为若干网格单元，配备网格管理人员进行动态巡视，依靠数字化信息平台建立起新型基层治理模式。其中，每个单独的网格如同一个小规模的治理环境，政府、企业、第三方等依据各自的组织类型接入网格，多个服务主体以网格为入口形成合作互动关系，通过资源整合、信息共享、协同办公来提供更加优质、高效、便捷的一站式服务。

3.网格化管理能够克服层级阻滞带来的诉求不满

传统基层治理中，基层的群众需求往往要经过诸多环节与层级才能抵达相关部门，群众的困难与问题无法得到准确的传递与及时的回应，有时甚至不得不在多个部门之间往来奔波。而有些问题一旦错过了解决的最佳时机，矛盾可能扩大化、复杂化。在网格这个平台上，党组织、政府可以与群众保持密切沟通，及时了解群众在生产、生活中的热点与难点问题，深入群众并且及时回应群众需求，更好地提供精准化、精细化的服务，这是顺应时代潮流、符合复杂多元的人民需求的一条现实路径。

二、从网格化管理到网络化服务的逻辑转向

网格化管理虽然能够克服传统基层社会治理面临的困境，但增设在传统的“区-街道-居委会”三级管理之下的“网格”，其管理理念、组织架构、考核方式等都带有行政化的影子，而网格化管理不应只是政府层级的延伸，也不应只是纯粹的技术手段，而应成为展现基层政府服务性功能的重要平台，在转变服务理念、服务主体、服务方式、服务重心的同时构建“以人民为中心”的基层社会治理模式。

1.服务理念：从“管控”到“服务”

网格化管理的面世与维护社会稳定不无关系。比如，北京东城区的网格化管理模式就是在城管综合执法的实践基础上逐渐形成的，目的就是维护社会秩序。全国有很多地方推行网格化管理，其初衷主要是排查网格内的治安问题、潜在风险等。可见，在管控方面，网格化管理确实是行之有效的手段。在抗击新冠肺炎疫情中，短时间内做到排查全覆盖，网格化管理更是功不可没。在遇到此类重大突发公共卫生事件时，及时、有效、全面的管控成为中国特色社会主义治理体系的强大优势。在疫情基本控制、复工复产后，基层政府的服务理念应逐渐从“管控”转变为“服务”。网格这个平台能够最大限度地贴近群众，从过去的区-街道-居委会，延伸至社区-网格-家庭-居民个人，要想在保证社区安全的同时避免成为监控室，就必须转变服务理念，主动下访，随时了解群众诉求，将服务落到实处。

2.服务主体：从“一元”到“多元”

推行网格化的主体是政府，网格化诞生后很长时间都由政府一元领导，当前的政府也依然承担着网格化管理的第一责任。党的十九大报告提出要激发全民参与社会治理的积极性与主动性，政府也在不断地引进志愿者组织等，试图达到社区居民自我管理、自我教育、自我服务的理想状态。但是在实际操作中，网格化还是不可避免地成为市-区-街道-居委会的一个行政组织，成为政府力量的进一步延伸。实际工作中经常是由政府命令和动员来达到治理成效，然而这并非长久之计，这不仅无法解决基层“上面千条线，下面一根针”的管理困境，反而给基层政府带来更加沉重的公共服务压力，这与网格化管理“回归自治”的理念背道而驰。所以，明确党委、政府、企业、社会组织、公民的多元共治，进一步清晰各方主体的权力、责任、利益边界，形成互联、互动、互商、互建的基层社会治理格局，从而“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

3.服务方式：从“粗放”到“精细”

“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”②，这一点在基层表现为人民需求的服务精细化与政府提供的服务粗放式之间的矛盾。每个街道、居委会乃至社区的居民，对于政府提供服务的要求也许都不同。这对于网格化管理的服务方式提出了挑战。例如，在垃圾分类工作施行后，垃圾会定时定点集中进行处理，这是统一的垃圾处理方式。但调研发现，沿街商铺很难做到这一点，垃圾桶、垃圾集中投放处距离店铺较远，而很多时候商铺内只有一位工作人员，短暂离开去扔垃圾会不安全，而关闭店铺去扔垃圾又耽误做生意，所以经常会将垃圾直接丢弃在路边花坛处。这又加重了街道清洁人员的工作量，直接导致这两类群体对于垃圾分类工作的配合度下降。所以，网格化管理要尊重不同服务对象存在的差异，避免“一刀切”带来负面影响。网格化管理不仅要实现对辖区服务对象的全覆盖，而且要在对空间精细化划分的同时，针对不同空间存在的不同问题和要求，提供明确的服务方式与针对性的处理方案。改变以往粗放的管理方式，确保政府的服务做到“精、细、准”。

4.服务重心：从“应急处置”到“风险管控”

网格化管理的作用不应该局限于事后处置。比如，在对抗击新冠肺炎疫情的过程中，上海实行政务服务

“一网通办”与城市运行“一网统管”的基层治理新实践，自动感应、自动推送、及时处置，第一时间发现、解决可能出现的安全隐患，将城市管理中的风险降到最低，通过实现“一屏观天下”来推动社会治理从应急处置向风险管控转变。这改变了以往静态、被动的管理状态，能够将问题与矛盾扼杀在摇篮里，将服务重心从

“应急处置”转变为“风险管控”，在很大程度上化解风险的发生与发展。

三、基層服务型政府在网格化管理演化中需把握的原则

网格化管理作为行政系统内生的产物，政府这只

“有形的手”始终贯穿其中，“一管就死、一放就乱”的情况时有发生，政府管理的力度很难把握，网格化管理也就难以激发深层潜力。就如习近平总书记所指出的：“社会治理是一门科学，管得太死、一潭死水不行;管得太松，波涛汹涌也不行。”③面对基层的日新月异，服务的关注点也在不断变化;面对社会主要矛盾的转变，服务重心也会随之转变;面对各个区域需求的不同，服务的差异性更是不可避免。所以，在小小的网格中，把握方向性的原则，尊重差异性的存在，政府才能有效发挥其服务性功能。

1.把握共建共治共享的社会治理规律

党的十九届四中全会提出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在这个共同体当中，党和政府不再是单一主体，共建共治共享体现了党和政府对社会治理规律认识的进一步升华。网格化管理理应成为共建共治共享的治理理念的创新实践。网格化管理看似是个技术性问题，其实不然，其本质上是跨部门的协同工作和信息整合与共享，也就是将网格化技术和服务型政府治理理念相结合的创新形式。在这个平台上，政府不再担任公共服务的直接提供者，而是将基层衍生出的社会职能交给社会组织来共同承担，政府将实现从“管制”到“服务”的转型。所谓“共建”，就是政府、市场主体和社会各方都将作为责任主体进行协商合作互动;所谓“共治”，就是发挥党委的领导核心、强化政府的主体责任、增强社会各方的能力与活力;所谓“共享”，就是包括人民群众在内的所有主体都将共享社会治理的成果。把握好这一规律，政府才能在网格化管理中准确找到自己的位置。政府依然处于网格化的中心地位，不同的是，政府要脱离基层的具体事务，专心致志做好顶层设计，制定网格化管理的发展目标与规划，推动其走向法制化、制度化与规范化。

2.确保重心下移基层有职有权有物

基层是国家治理与社会治理的“神经末梢”，要解决好基层治理的问题，确保网格化管理真正发挥作用，就必须把社会资源、管理权限、民生服务放到基层。一方面，要培养一批专业的网格化管理人员。基层需要的工作人员不仅要具有较高的专业素养、知识技能，而且要具有奉献精神和服务精神。首先需要对现有的街道、居委会、网格化管理人员普及相关的技术知识与业务流程，另外可以向社会公开招聘，不断充实基层的服务力量。另一方面，要设置专项资金，将网格化管理的投入放在政府公共财政支出中，专项资金的额度要与网格的具体情况相适应，重点要向困难网格有所倾斜。但单靠政府财政无法支持网格化管理的所有资金需求，政府还要引导社会资金注入网格，逐渐加大对基层人力物力财力的支持。

3.发挥基层党组织的核心作用

要构建基层社会治理新格局，首要的就是发挥党组织的核心作用。“支部建在连上”是我们党提高基层党组织战斗堡垒作用的优良传统，“支部建在网格上”是创新基层党建、推动基层社会治理的新做法和新经验。在每个网格内建立党支部，组建党群先锋队，把丰富的党建资源变成基层社会治理的优势，形成党建引领基层治理的生动实践。在网格支部内开展学习、通报情况、汇报工作、认领任务、协商难题，将党支部教育党员、管理党员、监督党员和服务群众的职责真正落实到基层。只有充分发挥党组织和党员在网格里的先锋模范和领导核心作用，才能使网格化管理最终落到实处。

基金项目：上海市党校系统青年课题“网格化管理中街道办事处服务性功能的研究——以上海市虹口区为例”

注释：

①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年版，第49页。

②《中国共产党章程》，人民出版社，2017年版，第7页。

③中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社，2019年版，第165页。

（作者系中共上海市虹口区委党校讲师）

（责任编辑   王   玉）