四水及洞庭湖堤防标准化管理探索和思考

姚纪华，向朝晖，刘泽明，李秋林

（1. 湖南省水利水电科学研究院，湖南 长沙 410007； 2. 湖南省洞庭湖水利事务中心，湖南 长沙 410007）

引 言

当前水利工作总基调为：实现水利工程补短板、水利行业强监管。其中水利工程补短板包括防洪工程、供水工程、生态修复工程和信息化工程；水利行业强监管包括对江河湖泊的监管、水资源的监管、水利工程的监管、水土保持的监管、水利资金的监管和行政事务工作的监管。且水利行业强监管的位置更突出，坚持以问题为导向，以整改为目标，以问责为抓手，从法制、体制、机制入手，建立一整套务实高效管用的监管体系，从根本上改变水利行业不敢管不会管、管不了管不好的被动局面。

堤防管理既是水利工程中的短板工程，也是水利行业中强监管的重点对象，当前四水及洞庭湖堤防存在管理岸线长、管理任务重、管护资金不足、管理水平落后、管理体制与运行机制不顺、管护队伍薄弱、人民群众的法律意识淡薄、信息化极低、堤防险工险段数量多、穿堤建筑物年久失修、堤基土质差和堤身单薄矮小等问题[1～2]。一旦进入汛期，在强降雨冲刷和高洪水位考验下，堤防内外坡滑坡、管涌频发，甚至溃堤，对人民生命安全和经济财产造成重大损失。

因此，迫切需要提高四水及洞庭湖堤防的现代化管理水平。

1 “四水一湖”堤防管理现状及问题

近年来“四水一湖”堤防几乎每年汛期都要经受洪水灾害的考验，特别是2017 年7 月洞庭湖区洪灾、2019 年7 月湘江流域百年一遇洪灾，堤防出现了多处溃决。充分暴露出“四水一湖”堤防管理、水利工程建设存在严重的问题，主要表现在以下几个方面[1～4]：

1）部分堤防、穿堤建筑物管护缺失，年久失修，险工险段多。堤内调蓄水利设施少，排渍难。电排设施大多为20 世纪70～80 年代所建，设备陈旧老化，多年未除险加固或更换，每逢汛期，堤内、外水位皆较高，变成两水夹堤，加剧堤防险情。

2）堤防岸线长，管理任务重，管护资金不足。部分堤防无人管护，杂草、灌木丛生，白蚁活动活跃，部分灌木根系坏死，汛期高洪水位作用下，形成管涌通道，引发险情，造成溃堤。以汉寿县西湖垸为例，编制内堤防水利技术人员共12 人，其需管护沅江一线防洪大堤60 290 m，重点苏家吉间堤2 650 m，穿堤建筑物15 处，就算整个水利会全员全年只负责堤防管护工作，每人至少也需要负责5～6 km 堤防管理任务，基本无法实现堤防精细化有效管理，导致堤防留下安全隐患，在汛期强降雨和高洪水位双重作用下，引发险情。

3）堤防管护技术人员专业技术薄弱，除险能力差，水利业务技术人员十分短缺。

4）社会民众法律意识薄弱，对堤防设施的保护缺乏足够的认识，对湖区工程保护法律认识水平有限，随意破坏堤防工程、穿堤建筑物结构等现象时有发生。法律意识缺失阻碍了湖区堤防维护与管理工作。

2 “四水一湖”堤防标准化管理探索

为加强和提高“四水一湖”堤防工程管理，实现湖南省内堤防管理规范化和信息化，2015 年湖南省洞庭湖水利工程管理局发布了《关于印发<湖南省洞庭湖区堤防工程管理以奖代补实施方案（暂行）>的通知》（湘洞工[2015]2 号），确定了堤防规范化管理评定标准（表1），按照该文件精神和要求，各堤防管理单位对堤防规范化管理进行了积极探索。主要有以下三个层次。

表1 堤防规范化管理评分标准

2.1 堤防无机械化管理

部分落后县市，由于地方财政紧张，无法安排堤防管护资金，堤防管理经费仅靠省里奖补资金，无法购买养护设备，资金只能用作标志标牌制作、涵闸养护、堤防保洁、堤顶平整和堤身防护，已无多余资金支付堤防管护人员工资，只能尽量精简人员。

堤防管理工作仅依靠人力，无机械设备辅助，工作量大，效率极低，且管护人员极少，每日只能完成长度为200～300 m 的堤段管护，从起点至终点完成整个堤防维护工作一般需要2～3 月，周期极长，往往造成养护到一半，前面刚养护的堤段又再次长满杂草，顾此失彼，不能及时发现堤防新出问题和隐患（图1）。防汛时，更是捉襟见肘、手忙脚乱，很多问题不能在汛前及时发现并养护好。汛时，在高洪水位和堤内、外水位共同作用下，隐患集中爆发形成管涌、滑坡，甚至溃堤。

堤防无机械化管理是“四水一湖”堤防规范化、标准化管理的一种最初探索。但因其效果差、效率低、工作量大、隐患多，基本无法实现堤防管理规范化和标准化，汛期也易因日常管护不到位而引发险情。

2.2 堤防半机械化管理

部分湖区县市，主要是洞庭湖区，民众主要生活、生产都在堤防围成的垸内，没有堤防就没有他们生存的环境，一旦发生堤防溃堤，房屋、农田被毁、生命无保障，当地民众和政府都很重视堤防建设和管理，即使地方财政资金极其困难，也会安排一部分资金，加上省里奖补资金，可购置一些简易的背包式割草机，租赁推土机、挖掘机辅助堤防养护管理，并且招聘一些临时工，经过培训，参与到堤防日常管理和防汛抗洪救灾中（图2）。

图1 堤防无机械化管理

堤防实施规范化管理，每一段堤防都有专人进行负责，责任到人，堤防日常维护和管理到位；汛前堤防已有和新出的问题和隐患排查到位，并及时进行加固处理，汛期即使在长时间高洪水位作用下也能保证堤防安全，遇到洪水漫堤，也能通过堤上涵闸将部分洪水排入堤内蓄洪区，缓解堤防压力，提高堤防抗洪能力，延长堤防溃堤时间，给抗洪抢险赢取宝贵的时间。

2.3 堤防机械化管理

部分县市十分重视堤防养护和管理，在《关于印发<湖南省洞庭湖区堤防工程管理以奖代补实施方案（暂行）>的通知》（湘洞工[2015]2 号）文件颁布前，就已经形成堤防规范化和标准化管理长效机制，堤防分段管理到村、到户、到人，且责任人都经过多年专业培训和实践，专业技术过硬，护堤保堤就是保命的理念早已根深蒂固，责任心和警惕性都很高，多年专业素养使他们能更敏锐、更及时地发现堤防新出问题和险情，临时处理措施也更到位、更果断，特别是汛期能够赢得更多的时间，使抢险及时、有序，避免了很多洪涝灾害发生。

图2 堤防半机械化管理

为提高堤防规范化、标准化管理的效率和效果，“四水一湖”区域许多县市堤防管理单位在堤防机械化管理上进行了很多探索，其中常德市武陵区走在了最前沿，在10 年前就通过科技创新自行研发出新型往复式割草机，见图3（a），并在2018～2019 年购置了大型履带式堤防专用剪草粉碎机，见图3（b），不仅实现堤防养护、管理现代化、规范化和标准化，也实现了生态化和流程化。且为实现堤防管理全天候巡查，开发出激光夜视取证仪和无人巡航系统，能够完成无人机日常巡航，基本达成堤防隐患、险情和堤防管理区违法违章现象辨别报警，提升了处置堤防管理相关违法违规现象能力和汛期防汛抢险应变能力。

管理单位也会每周进行检查、考核，每一个细节、每一项内容都严格按照堤防规范化管理评分标准，甚至有些管护严于标准；堤防养护设备和防汛物资管理到位，设置专门的仓库进行统一、集中堆放和养护，提高防汛物资的使用寿命、使用率，并在每年汛前对所有防汛物资进行检查，补充缺失防汛物资、更新损坏设备，提前备战防汛抗洪抢险，让防汛更有序、更有效果。（图4）。

图3 堤防养护割草机历史变迁

3 “四水一湖”堤防标准化管理探索

根据目前湖南省“四水一湖”堤防标准化管理的无机械化、半机械化和机械化三个层次现状，对如何实现堤防管理规范化和标准化有如下思考和探索：

1）加强堤顶道路平整养护。在每年汛期进行一次大规模平整和养护，严格执行上堤道路和堤防限行政策，禁止履带式车辆、超载车辆在堤顶行驶，延长堤顶道路使用寿命和养护周期。

2）加强堤防保洁、涵闸维护、堤身防护、标志标牌管理、防汛物料管理、害堤动物防治、防护林维护、安全管理和清障等工作。实行分段专人管理，责任到人，每个人管理一段3～5 km 长的堤防，该段堤防所有的日常维护、日常管理及防汛抗洪巡堤都由该人负责到底。这样既提高了堤防管理质量和效果，管责清晰，也更便于实现堤防管理规范化和标准化，减轻防汛抗洪的压力和应变能力，日常堤防管理是一个完善体系，防汛时就会得心应手，避免汛时重大险情的发生，出现新险情也能及时发现、及时抢险。不会出现顾此失彼、手忙脚乱现象。

图4 防汛仓库标准化管理

3）堤身植被养护。堤身植被生长较快，这部分内容占了堤防日常管理60%～70%的工作量，完全可以实现全机械化，可以采用背包式割草机、往复式割草机和履带式堤防专用剪草粉碎机三种组合统一整修到位，减轻堤防管理人员日常管护工作量，使得每一个人可以管理更长的堤段，减少日常管护人员数，减轻各堤防管理单位的负担，节省大量堤防管护资金，大大减轻地方财政压力。

4）堤防管理信息化探索。湖南省防汛信息化建设较为落后，地方县市一直都在积极探索中，为了借助信息化提高防汛应急性和管理调度水平，县市防汛单位都置办有较为完善的视频防汛调度设备，但也只是每年防汛调度时开启利用，因为通讯传输流量费用太高，所以非到紧急防汛时基本不会启用。但随着近年来通讯技术高速发展和流量提速降费，现在视频传输不仅快而且清晰，费用也不高，一年只要1 000～2 000 元。我们完全可以充分利用已有基础，在堤防上每隔500～1 000 m 建设视频监控设备，并于险工险段上埋设一些堤身变形仪和渗流计，将整个堤防时刻处于视频监控中，可大大提高日常管理效率，减少巡堤频次，使每个堤防管理人员有效管理好更长堤段，从而降低管护成本，提高效率，日常管理和防汛抗洪可完全实现规范化、信息化和系统化。

5）堤防管理人员聘用的探索。尽管堤防规范化管理实现了机械化和信息化，但由于管理单位编制较少，各种水利管理工作繁重，仅靠编制内水利技术人员仍无法胜任，必须外聘一些临时工。结合当前形势，可以在扶贫和堤防管理相结合方面做一些探索，让扶贫对象参与到水利管理建设中，对其进行水利专业管理培训，聘用扶贫对象为堤防日常管理和防汛抗洪临时工，既解决了这些扶贫对象的生活困难，也让“四水一湖”堤防规范化管理更上一层楼。

4 结 论

四水及洞庭湖堤防管理工作工程浩大，应在堤防管理规范化、标准化、信息化和系统化方面不断进行探索。

1）加强堤防管理工作机械化，提高管理效率。

2）堤防管理应采用分段专人管理，责任到人，提高管理质量。

3）充分利用地方县市中已有防汛设施，于各堤段加设视频监控设备、险工险段增设变形计和渗流计，加强堤防违法违规现象和险情等的实时监控，减少堤防管护人力物力。

4）将积极探索堤防标准化管理和扶贫相结合，让扶贫对象参与到水利堤防管理和建设中，加强堤防管理队伍建设，改善扶贫对象的生活条件。