宣城市农村改革现状及发展村级集体经济的做法与经验

摘 要：深化农村集体经济产权制度改革，推进农村“三变”改革，对于推进农业结构调整，激活农村发展要素，壮大农村集体经济，促进农民增收致富具有重要意义。近年来，宣城市积极探索深化农村改革，发展壮大村级集体经济。该文分析了宣城市农村改革现状，总结了发展集体经济的主要做法和取得的成效，针对存在问题提出了相应的对策建议。

关键词：农村集体产权制度改革;农村“三变”改革;集体经济;宣城市

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）13-0006-03

农村集体产权制度改革不仅是农村“三变”改革的重要基础，是农民变股东的主要路径，也是增加农民财产性收入的重要渠道[1]。通过农村改革，实现了生产增效、农民增收和生态增值[2]。发展壮大村级集体经济，不仅是完善农村基本经营制度的重要举措，也是实施乡村振兴战略的重要抓手[3]。通过农村集体产权制度改革和农村“三变”改革，可以盘活农村集体资源、资产、资金，激活农村各类生产要素的潜能，增加农民财产性收入，发展壮大村级集体经济，为实施乡村振兴战略提供新动能。

1 宣城市农村改革现状

1.1 全面完成产权制度改革 宣城市作为全国农村集体产权制度改革整市试点单位，全市822个村（涉农社区）在2018年全部完成集體产权制度改革，并颁发了登记证书，确定成员身份237万人，为全面推进“三变”改革，发展壮大村级集体经济奠定了制度基础。2017年，宣城市按照“清查、登记、核实、公示、确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台”等9步流程，开展农村集体资产清产核资工作，全面清查核实集体资产，明晰资产产权归属，健全资产管理制度，全市825个村级、16874个组级全部完成了清产核资清查核实工作，摸清了资源资产资金存量。核实资产总额79.2亿元，其中经营性资产总额27亿元;村级平均总资产960余万元，其中经营性资产327余万元。2018、2019年清产核资工作，正在组织系统填报。

1.2 科学界定成员身份 宣城市按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则，合理界定集体经济组织成员资格，成员身份的确认既要得到多数人的认可，又要防止多数人侵犯少数人的权益，切实保护妇女合法权益，力争不漏一人，不重一人;既保障外嫁女、移民等群体的合法权益，同时也保障了部分群体特别是弱势群体、特殊人群的权益，使大学生等群体享受到集体资产股权，有效地化解一些村（社）长期积累的矛盾纠纷和历史遗留问题，促进农村社会和谐稳定。

1.3 灵活设置股权 在股权设置上，紧密结合村情，做到“量化到人，颁证到户”，股权设置比例由成员（代表）大会充分协商、民主决定，一般不提倡设置集体股。集体经济薄弱、以农业为主、负债较多的村可以设集体股，但集体股占总股本的比例一般不超过20%。股份配置实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态模式，折股量化的资产范围和量化方式经集体会议讨论决定后，以户为单位统一发放股权证书。2019年底，全市股权证书已全部发放到位。

1.4 规范运营管理 村级股份经济合作社借鉴现代企业的法人治理结构，建立了股东（代表）大会、董事会和监管会相互支持又相互制衡的组织，完善了资产管理、收益分配等相关制度，约束了干部权力。印发了《关于规范农村集体经济组织管理的指导意见》，明晰农村集体经济组织与其他基层组织的职能关系，实现了管理机构健全、集体资产权属清晰、成员资格明确、民主监督到位、运营管理规范。积极探索集体经济组织成员股份继承办法，探索集体资产股份抵押（担保）办法。完善“三资”管理平台建设，加强对农村集体资产的监督管理，开展农村集体财务审计。

2 发展集体经济的主要做法

各县市区制定了发展集体经济的具体规划，争取并落实中央、省财政扶持集体经济项目资金2610万元，发展村集体经济项目87个，市级安排项目13个，投入资金130万元。2019年底，宣城市822个村在完成产权制度改革的基础上全部实施了农村“三变”改革，实施项目共计1546个。自改革试点以来，共计105个村实现了分红，累计分红金额2539.05万元，村均分红24.18万元，230204人享受分红，人均分红110元。2019年，宣城市农村居民人均可支配收入为17542元，位居全省第4位，增幅为9.6%。

2.1 强化组织领导，形成推进合力 市委、市政府主要领导高度重视。2018年12月11日，安徽省省委组织部将中组部、财政部、农业农村部《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》和省委领导重要批示下发后，宣城市委书记当日做出批示，市委书记和市长多次开展村级集体经济调研。经市委常委会会议研究通过，印发了《关于开展“一抓六动”专项行动扶持壮大村级集体经济的实施方案》，并要求扎实开展“一抓六动”专项行动，推动农村基层党建与改革发展相融共进，配套出台相关政策文件6个。市委、市政府成立了市开展“一抓六动”专项行动扶持壮大村级集体经济工作领导小组，筹建了领导小组办公室，落实了办公场地，组织、财政、农业农村部门抽调专人，组成专班、集中办公。建立考核激励机制，把开展“一抓六动”专项行动扶持壮大村级集体经济情况，纳入县乡党委政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要内容，纳入县乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容，纳入选派帮扶干部和村干部年度目标考核的重要内容。注重激励导向，实行村级集体经济发展绩效与扶持政策资金挂钩，市本级出台了扶持壮大村集体经济奖励办法，旌德县早在2017年出台绩效报酬发放办法，宣州、郎溪、广德、宁国等地也已出台相应激励办法。

2.2 整合落实资金，注入“新鲜血液” 市财政更大力度地向乡村振兴倾斜，2019年底，市本级预算共安排农林水项目资金9923万元，安排农业产业化发展专项资金2000万元、美丽乡村及人居环境整治专项资金3000万元，市县均出台关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见，进一步推动土地整治、农田水利、发改委农业投资项目等资金的源头整合。宣州区于2018—2020年每年安排资金1000万元，广德市整合资金900万元，宁国市整合资金1000万元，泾县安排资金2000万元，旌德县整合资金1880万元，绩溪县安排资金450万元。自改革试点以来，全市已统筹3.79亿元财政资金，村集体入股资金达6.4亿元，盘活集体耕地、林地等资源1.15万hm2，集体房屋建筑25.57万m2，用于发展壮大农村集体经济。

2.3 培育承接主体，带动集体增收 加快培育新型农业经营主体，宣城市省级以上农业产业化龙头企业98个，其中国家级达到7个。新增家庭农场1683个，总数达9307个;新增农民合作社18家，总数达3592家。国家级合作社总数达48家;新增省级农民合作社示范社11家，总数达60家;新增市级示范社9家，总数达237家。新增省级示范家庭农场21个，总数达187个;新增市级示范农场100个，总数达493个。新型农业经营主体成为全市承接农村“三变”改革，带动村集体增收的主力军。

2.4 建立产权交易市场 市、县两级成立了农村产权交易市场建设工作领导小组，出台了《宣城市农村产权交易市场建设实施方案》，制定了产权流转交易管理办法和交易规则，建成了全市联动的农村产权交易市场，开展农村承包土地经营权、集体林权、小型水利设施使用权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。2019年累计完成集体资产出租转让、耕地流转、林权等交易169宗，交易额达7028.21万元。

2.5 典型经验引路 宣州区形成了扶持壮大村级集体经济的“强村八策”，即盘活资产资源、政府扶持引导、筑巢引凤创收、特色产业带动、乡贤回归帮带、抱团经营发展、产销一体推广、优化劳务配置。广德市在奖励机制上，针对圆满完成集体经济强村发展任务的村级“两委”班子、优质村级集体经济项目招商人、优秀村级集体经济项目企业等，分别给予奖励。宁国市在深入考察学习、走访调研、座谈研讨的基础上，制定了《关于在全市试点推行村级集体经济“两化”改革的实施意见》，按照现代化经济体系的要求，引导村级集体经济走“市场化运作、公司化管理”模式，促使村級资源、资产、资金效益最大化。该市将市级以上19个村项目资金统筹，由各村入股振宁农村集体经济发展有限公司，集中投资中德制造小镇项目，年收益近60万元。泾县实施“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”的“三乡工程”，破除社会要素下乡的制约瓶颈，着力推进乡村产业发展，激发乡村社会内生活力。县政府设立2000万元专项扶持资金，制定“真金白银”18条政策措施，2018年以来，全县“三乡工程”已吸引105名在外人士回乡、引进116个企业下乡，实施各类产业项目256个、总投资81亿元。旌德县委组织部、县农业农村水利局会同县委改革办、县发改委等9家单位成立评审组，采取结构式面试的方法，对扶持村上报的项目进行审核把关。

3 取得的成效

通过改革把集体资产确权到户，实现了农民对集体资产的占有、使用和收益分配的权利，有利于拓宽农民增收的新渠道。实施农村“三变”改革，发展壮大村级集体经济最终目的是为了增加农民财产性收入。2019年，全市无经营性收入的空壳村比上年减少19个，5万元以下薄弱村比上年减少173个，50万元以上经济强村比上年增加39个，超额完成年度任务，全市村级集体经营性收入17645.0万元，同比增长33.31%。农民财产性收入快速增长，2019年全市农村居民人均可支配收入17542元，增幅9.6%，其中财产性净收入同比增幅10.5%。2020年集体强村比例预计达到12%，年经营性收入5万元以下的薄弱村、空壳村将全部消除。

自开展农村集体产权制度改革以来，宣州区农村发展活力进一步增强，农民收入进一步增加，农村社会治理环境进一步改善，先后接受新华社、农民日报、安徽日报等十多家中央和省市主流媒体联合专访，并相继接待国家有关部委和省市部门相关领导考察调研。2019年，新增祁梅村、林场村、惠丰村等3个股改分红村，全区分红328.97万元，受益股民9838人次;全区累计8个村实现了12次分红，分红金额达717.03万元，受益股民达22196人次。近年来，郎溪县把发展壮大村级集体经济作为夯实基层基础的重要抓手，紧抓农村“资源变资产、资金变股金、农民变股民”改革契机，积极探索多元化发展模式，从改革创新、政策扶持、督导考核等方面扎实推进，推动村集体经济不断发展壮大。广德市多举措推进农村集体产权制度改革和“三变”改革，广德133个村（社区）全面完成“股改”，成立股份经济合作社，共界定成员13.48万户，46.52万人，量化资产4.87亿元。截至目前，广德已有12个村进行了股份分红，涉及成员3.65万人，分红金额达158.5万元。

4 存在问题及建议

4.1 存在问题 新设立的村集体经济组织在发展集体经济中缺少政策支持等客观问题。一是缺乏人才。基层干事创业的人才大量缺少，发展经济能力欠缺。二是缺乏政策支持。对于农村集体经济项目发展，缺少相应的政策支持。如用地难，村集体在经济发展过程中受规划、土地等方面制约较多，导致发展集体经济项目没有落地实施，用地难的问题制约了村集体经济发展。三是缺资金。受限于集体土地性质，难以用于抵押贷款，而发展集体经济的项目均需大量资金支持，导致集体经济发展受到资金瓶颈的制约。

4.2 建议 一是出台加强县、乡两级农经管理体系建设的实施意见，明确县级、乡镇的工作职责，将农经人员的行政职能和事业管理分开，从事行政职能的参公管理，真正解决基层农经干部的“身份”问题。二是加强对改革后续管理，指导新组建的农村股份经济合作社日常管理逐步规范化、科学化，加大对农村集体经济的财政支持，在财政支农资金中切块安排专项资金用于支持村集体发展。三是继续扩大“三变”改革实施范围，建立完善“三变”改革项目库，盘活农村资源要素，培育引进承接经营主体，推动集体资产资源入股、整合财政资金入股、引导农民以各类财产权入股，健全股份合作机制，加强风险防范。四是构建扶持壮大村级集体经济的综合支撑体系，建立“六轮驱动”机制，即政策推动、资金促动、项目牵动、帮扶联动、人才拉动和示范带动，进一步盘活农村集体资产，激活农村各类要素，促进集体经济不断发展壮大，提升村集体的自我造血能力。

参考文献

[1]孟超峰，凌跃进，朱依坤，等.宣城市农村“三变”改革的探索与实践[J].安徽农学通报，2017，23（13）：1-2（167）.

[2]杨小成.“三变”改革的政治经济学分析[J].南都学坛，2019（6）：111-115.

[3]张道明.以“三变”改革为抓手 推动新型集体经济发展壮大[J].河南农业，2019，22：4，9. （责编：张宏民）