中国“三农”问题焦点的转型：从粗放式发展到可持续发展

李咪　王成新

摘 要：在我国社会主义现代化进程中，“三农”问题一直贯穿其中，未来也是备受关注的重要问题。当前，我国农民问题从温饱向发展转型，农业问题从数量向质量转型，农村问题从稳定向和谐转型，可持续发展成为新时期“三农”问题的焦点。为破解新问题，打通奔向“中国梦”的康庄大道，需切实认识“三农”问题焦点的转型，从新“三农”问题切入，做好政府宏观调控与市场机制的有效衔接，以实现物质需求满足和精神需求的同步为出发点，选择正确的途径，坚持新型城镇化和新型农村建设的同步发展。

关键词：“三农”问题;转型;可持续发展;新型城镇化

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2020）13-0001-05

Abstract：In the process of socialist modernization in China， the issue of“agriculture，rural areas and farmers” has been carried out in the future，and it is also an important issue of concern in the future. At present，the problem of Chinese farmers is changing from food and clothing to development，the transformation of agricultural problems from quantity to quality，the transformation of rural problems from stable to harmonious.The sustainable development has become the focus of the “three agriculture” in the new period.To solve the new problems and get through the “China dream” of the broad road，need to effectively understand the "three agriculture" problem focus transformation.With the new “three rural” issue as the starting point，to ensure that the government macro-control and the effective link to the market mechanism to achieve material demand spiritual needs of the synchronization as the starting point， choose the right way to adhere to the new urbanization and new rural construction of the simultaneous development.

Key words： “Three agriculture issue”; Transformation; Sustainable development; New urbanization

我國“三农”问题来由已久，中国作为农业大国，农民占总人数的50%以上，早在1万年前，农业和农民就已在中国出现，农村随后产生。文明形成后，古代中国史书典籍中曾多次出现“三农”相关内容。历史上的“三农”问题在改朝换代中被不断积累，发展成了近代重要的社会问题之一。自新中国成立以来，党和国家就一直非常关注农业问题。中共十一届三中全会指出，要在经济上充分关心农民的物质利益， 在政治上切实保障农民的民主权利。改革开放后“三农”问题被正式提出，“三农”一词最早是于1996年由温铁军教授提出并阐述其概念[1-2]。2003年，政府正式将“三农”问题写入工作报告，从2004年的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，2005年的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》，到2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，以及2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，均对农民和农业问题进行了剖析。习近平总书记提出全面建成小康社会，共享幸福梦、美丽乡村生态梦和现代农村强农梦的美好中国梦正是建立在“三农”的发展前提下[3]，中国作为一个拥有9亿农民的农业大国，解决好“三农”问题是实现全面建成小康社会目标的关键所在。

通过中国知网查搜索以“三农”+“问题”为主题的学术论文，可以发现一个规律，近30年来，关于这方面的文章在逐步变化。改革开放后，“三农”的相关文章逐步出现，1993年起每年都有相关文献发表，2002年时“三农”论文趋势陡升，代表学者越来越重视对“三农”问题的研究;至2004年“三农”相关研究达到顶峰，而后又呈下降趋势。随着连续出台的相关政策，过去的“三农”问题在一定程度上得到了较好的解决，虽已取得一定成效，但在全球经济化的新时代下，“三农”问题焦点发生转型，更深层次的“新三农”问题得以凸显，并被人们所熟知。因此，把握时代大势，回应实践要求，在当前背景下探讨“三农”问题并寻求其焦点转型，具有非常重要的意义[4]。

1 “三农”问题焦点发生历史性转型

中国旧“三农”问题的实质主要表现在：（1）农民方面：中国农民数量多，解决起来规模大。（2）农业方面，中国的工业化进程单方面独进，“三农”问题积攒的时间长，解决起来难度大。（3）农村方面：中国城市政策设计带来的负面影响在短时间内凸显，解决起来更加复杂[5]。时至今日，“三农”问题依然存在，但随着工业化和城镇化的发展，其所关注的焦点已在潜移默化中发生了转型。

1.1 农民问题从温饱转向发展 自改革开放以来，中国实施的农村反贫困措施在世界范围内取得了重大成果。贫困人口方面，2001年中国政府在其发表的《二零零零年中国人权事业的进展》白皮书中表示，我国农村贫困人口已于2000年底基本解决了温饱问题[6]。1978年，我国农村贫困人口（1978年标准）共计2.5亿人。2011年，国家新设定贫困线为2300元，贫困人口总量看似有巨大的涨幅，实则仍呈下降趨势，至2018年已下降至1660万人。农村贫困发生率由1978年的97.5%降至1.7%（2018）。农民人均可支配收入也在日渐上升，由1978年的133.6元增加至2018年的14617元（见图2）。

生活质量方面，农民基本生活得到保障。根据国家统计局数据，农村居民消费水平由1978年的138元上升至2018年的13689元。我国新型农村社会养老保险试点工作于2009年开始实行，至2012年新农保已基本实现制度全覆盖[7]。2014年4月25日发布的《关于提高2014年新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险筹资标准的通知》宣布，各级财政对新农合和居民医保人均补助标准在2013年的基础上提高40元，达到320元，其中农民个人缴费标准在2013年的基础上提高20元[8]。农村卫生技术人员由1980年的每千口人配备1.81名增至2018年的4.6名，农村执业（助理）医师由每千口0.76名增至1.80名，农村注册护士由每千口0.20名增至1.8名。

农民问题焦点向发展转型。1978年农村就业人数为30638万人，至1997年达到巅峰，为49039万人，而后却又逐年下降，至2018年农村就业人数已降至34167万人。这是由于快速城镇化导致耕地流失使数千万农民失地，且农村经济体制改革极大地促进了农业生产力的进步， 把一部分农民从土地上解放了出来。农民收入有了一定提高，贫困率越来越降低，开始追求个人的发展[9]。这些农民流转于城市与乡村，成为城乡两漂的农民工。但农民难以改变固有的农业思想观念及生活方式，无法适应现代化、产业化、商品化生产方式和城市化生活，致使农民问题向农民身份转换、农民的权益保障和城乡收入差距等问题转型[10]。

1.2 农业问题从数量转向质量 农业问题是社会主义国家共有的问题，历史上，前苏联和其他社会主义国家粮食和农产品短缺问题一直未能很好地解决。改革开放以来，国家领导人极度重视务农，一直致力于改革农业政策，提高粮食产量。期间，农产量虽不是直线上升，但总趋势良好，整体呈不断上升发展。至今，农业粮食产量在保证有效供给的问题上已基本得到了解决。据统计，1978年中国农业总产值为1117.5亿元，耕地灌溉面积44.965万km2。主要农作物中，稻谷播种面积34.421万km2，产量13693万t;小麦播种面积29.183万km2，产量5384万t;玉米播种面积19.961万km2，产量5594.5万t。农产品中粮食人均产量319kg，棉花为2.3kg，油料5.5kg。至2018年，中国农业总产值为64734.0亿元，耕地灌溉面积68.272万km2。主要农作物中，稻谷播种面积30.189万km2，年产量21212.9万t，小麦种植面积24.266万km2，年产13144.0万t;玉米播种面积42.13万km2，年产25717.4万t;谷物播种面积共计99.67万km2。农产品中粮食人均产量472kg，棉花4.4kg，油料24.7kg，猪牛羊肉共46.8kg，水产品46.4kg。

农业问题焦点向质量转型。当前，中国正面临着要用仅占世界7%的耕地养活占世界21%人口的压力。改革开放至今，主要农作物播种面积变化不大，甚至减少，但粮食产量翻倍，可看出，我国农业结构由过去粮食短缺、供不应求转变为供求平衡、富有余粮的格局，过去单纯追求产量增长的生产方式已不符合时代潮流。粮食产量问题虽已解决，但优质的农产品数量却严重短缺。党中央于2020年1月5日发出21世纪以来的第17个指导“三农”工作的中央一号文件：《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，其中强调要保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收。中国农业问题已由过去的追求数量转型为追求农产品质量及安全。农业基础设施得到改善，各种新型农业形态纷纷出现，品质农业现已被放入政府工作中统筹推进，中国农业发展进入新的阶段。

1.3 农村问题从稳定转向和谐 我国农民温饱问题得以解决，贫困率越来越降低，农业开始转向追求质量的发展方向，农村建设取得了举世瞩目的成绩。改革开放后， 随着城乡经济建设的发展，农村各项基础建设事业发展起来，例如道路和水利建设、教育普及化、绿地绿化、乡镇企业建设等。1978年，农村用电量仅253.1亿kWh，至2018年已达9358.5亿kWh。同年，中国共有乡镇级区划39945个，通硬化路乡镇和建制村分别达到99.64%、99.47%，建制村通客车率达到96.5%，农村公路总里程共计405万km。我国农村发展取得了历史性的进步，但新形势下我国农村仍面临着新的挑战，农村空心化加剧，传统文化受到侵蚀，环境问题严重。如何协调个人与农村之间、农村传统文化与现代化之间、农村经济建设与环境保护之间的关系，实现农村和谐发展，是建设现代农村的新问题。

2 可持续发展成为新时期“三农”问题的焦点

“法与时转则治，治与世宜则有功。”新形势下解决“三农问题”的焦点转型，转变其解决思路，既要坚持过去行之有效的制度和措施，也要结合新的时代特点与时俱进，拿出新的举措。对于现代农村居民、农业科研机构及农村相关政府职能部门来说，实行“三农”的可持续发展是三农问题的新焦点。

2.1 农民的可持续发展是根本 中国是一个农民基数大、地域广阔的社会主义大国。把握农民问题的变化和转型，完成农民身份的顺利转换，维护保障农民权益，缩小城乡收入差距，实现农民的可持续发展，是解决新时期“三农”问题的根本。我国实行的城乡二元制户籍管理制度、现行的土地政策、农村教育理念及农民传统的务农思想，导致了新农民问题。主要表现在以下几个方面：（1）农民与城镇居民之间存在一定的身份认同边界，多由现有的户籍制度造成的[11]。加之农村生活与现代化城市之间差距较大、社会人际交往模式等均不相同，使农民对城市没有归属感，造成了农民身份转换困难。（2）农民进城后，相关社会保障和公共服务未能及时跟进。农民在子女上学、城镇医疗保险、居住环境等问题等方面与城市居民均具较大差异。（3）农民职业与生活上的稳定，城乡收入差距大。现行土地制度使分散的家庭经营难以形成规模经济，直接导致了农民普遍贫困。再者，农业是农民唯一具备的技能，在城市中就业一般只能选择体力活，加之城乡之间经济发展不平衡，使收入差距拉大。

2.2 农业的可持续发展是基础 新中国成立以来，农业粗放式的增长方式对资源环境承载力造成了极大的破坏。为此，党的十八大对“三农”工作部署了新的任务，即构建新型农业经营体系，加快发展现代农业[12]。作为世界上人口第一的国家，为提高农业供给体系的质量和效率，要求我国既要充分利用国际资源和国际市场，更要加快自身的农业现代化建设。因此，实现农业的可持续发展是解决新时期“三农”问题的基础。农业可持续发展是可持续发展概念在社会、生态、农业和农村经济等领域的体现[13]。我国农业面临着自然灾害频发、人口基数较大、农业资源环境承载容量急剧下降以及地少水缺的自然条件约束等多重挑战，仅依靠传统农业，无法维持农业可持续发展的资源基础，必须转换农业发展方式，构建新型农业经营体系，实行农业的可持续发展，这既符合我国地少人多、要同时兼顾国内与国际农业发展环境的复杂国情，又可全面提高农产品的质量、实现农业发展的质的飞跃。（1）实现农业从总量到结构的转变。中国农产总量已达到要求，现阶段应加快中国农业现代化进程，实现三大产业协调发展。做好从“总量”到“结构”的有效转变，坚持建设新型农业经营体系，优化调整农业结构，提高农业生产的组织化程度。（2）实现农业从低效到高效的转变。为满足农业对质量的需求，把过去无效的、低效的供给通过优化供给架构，深入了解消费需求，逐渐变成有效的、高效的供给。精准把握对农产品的需求，满足现代农业对质量的要求。（3）实现农业从低端到中高端的转变。过去的农业生产中，传统农业为主要生产模式，相对低端的生产占据主要比例。随着农业现代化的深入发展，使用现代农业机械进行农作生产，让农业生产从低端走向中高端，是农业机械化快速发展与农业可持续发展的有力支撑。

2.3 农村的可持续发展是载体 开展美丽乡村建设，解决农村新浮现的问题，实现农村的可持续发展，是解决新时期“三农”问题的载体。国家战略的着力点自然而然地落在了新农村建设上[14]。在加快发展现代农业的背景下，农业现代化的飞速发展和不可持续的生活方式对农村环境产生了极大的破坏，青年人口大量流出，农村发展与生态环境的矛盾日益突出，农村传统文化遭到侵蚀。（1）空心化问题显著。随着城市化的快速发展，城市为大量农民工提供了工作，农村青壮年劳动力大量流出，村内老人、妇女和儿童比例上升[15]，致使政府各项政策无法有效贯彻实施，农村村落结构和社会形态开始一步步走向分化和衰退，农村空心化问题逐渐浮现。（2）文化侵蚀严重。随着农村人口的流出和市场经济的深入，农村固有的农家生活文化受到侵蚀与改变。原有的乡村空间、农作时间长期养成的习惯与城市生活所具有的“神圣、安全和繁忙”三大价值[16]产生碰撞并逐渐被取代，土地所赋予农民的独特文化迅速流失。（3）环境亟待保护[17]。农民在从事农业、工业生产活动及日常生活中破坏和污染了农村生态环境。主要表现为，农业生产中农用化学物质的污染，如农药、化肥超标等，以及污水不当排放;过度开发农田造成的土地退化和土地荒漠化;农村乱搭乱建，破坏农村屋舍外观。

3 “三农”可持续发展的途径探索

为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦，我们应坚持以人民为中心的发展思想，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，努力提高发展质量和效益，不断提高人民生活水平，坚持继承和創新的有机统一，从我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这个基本国情出发，不断研究新情况、总结新经验、解决新问题[18]。习近平总书记在此背景下构造了指引农村发展的“三农”梦，总书记提出的全面建成小康社会的共享幸福梦、美丽乡村生态梦和现代农村强农梦，均是在科学研判“三农”发展趋势的前提下勾勒的。为此，解决当下新“三农”问题，探索“三农”可持续发展途径，对于新时期全面建设社会主义、共筑中国梦具有重要的理论价值与实践意义。

3.1 政府宏观调控与市场机制的有效衔接，是“三农”可持续发展的机制保障

3.1.1 加强农业供给侧的改革 我国农业需要进行一场品质革命来促进真正有效的农产品供给的形成。2016年发布的一号文件提出，在农业现代化的发展中，要加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路[19]。推进农村环境综合治理是实施农业供给侧结构性改革和生态文明建设的必然要求，这要求我国不仅仅需要调整农业种植结构，追求绿色可持续发展，还需要转换生产方式，重塑整个产业链[20]。

3.1.2 革除城乡二元结构 创新户籍制度，打破城乡二元结构格局，建立城乡统一的户口登记制度，剥离户籍制度对公共福利的限制，有序推进农村人口市民化，使公民获得统一身份，实现城乡协调、一体化发展;提高农村居民收入，缩短城乡贫富差距，拓展农民就业途径;健全农村居民保障机制，在解决农民身份转换问题的同时增加其财政补贴收入、宏观调控，减少农民收入风险。

3.1.3 解决土地流转与规模经营难题 土地流转制度是由政府牵引、市场机制主导的城镇化道路上的主要代表。农村土地承包经营权的流转是打破城乡二元结构的有效方法之一[21]。为此，我国需制定专项政策大力扶持规模经营与土地流转，使市场在农业资源配置中起决定性作用;有针对性的给予农户相关补贴优惠，激励农民参与到土地流转中来;不断优化和完善土地流转的政策制度及后续系列相关服务，加强市场监管，为土地承包权流转提供法律保障。

3.2 物质需求满足和精神需求的同步，是新时期“三农”可持续发展的基本出发点 农民是“三农”问题的根本，解决农民的物质需求和精神需求，是“三农”可持续发展的基本出发点。因此，要完善农村基础设施建设，满足农民物质需求。农村基础设施建设尚不完善，子女读书、看病就医、社保补贴等问题仍是农民幸福生活的阻碍。需推进城乡两地的基础设施和服务均等化发展，让广大农民群众都享受到现代化成果，着力改善农村中小学基础设施建设、加大师资力量投入，简化看病流程、完善医疗设施，健全农村社会保障体系。推进文化、教育建设，同步农民精神需求。农村文化是农民日常生活的重要精神寄托，要在保护传统文化的前提下加强农村文化建设，促进城乡资源互动流通，鼓励农民通过不断学习来提升自我文化涵养、丰富内心精神世界，以此给予农民发展的思维[22];加强农民职业教育，培训农民职业技能，帮助农民正确认识自身职业，只有让“农民”成为了一项正式的职业，才能吸引配备专业知识技能的优质劳动力进行农业生产活动[23]。

3.3 新型城镇化和新型农村建设的同步，是“三农”问题的有效切入途径 党的十八大中明确提出建立美丽中国，打造美丽乡村。新型城镇化有助于打造新型美丽农村，贯彻生态文明建设方针。发展新型城镇化和建设新型农村是解决“三农”问题、实现“三农”可持续发展的必经之路[24]。

3.3.1 新型城镇化 中国正在逐步从一个农村人口占绝大多数的农业大国，进入城市人口占多数的工业大国。2014年，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》强调，我国已进入城镇化深入发展的关键时期，中国城镇化率达54.77%。该规划明确提出紧紧围绕全面提高城镇化质量，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。而其前提則是准确研判城镇化发展的新趋势、新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战。由此可知，在城镇成为中国国民的主要居住地和工作区域的大背景下，如何读懂城市成为时代的主旋律。

3.3.2 建设美丽中国乡村，大力推进新型乡村的建设 应创新完善农村社会管理制度，提高乡村治理绩效，以推进社会主义新农村建设的健康发展;由内而外，自上而下打造农村内涵，而不是仅做好“面子工程”，形成有机、有效的治理体系，整治破败的残砖败瓦，为构建和谐乡村打造稳固的基础;隔绝近郊一些农村“藏污纳垢”的现象，促进农村人居环境和农田环境的提升，改善农村卫生条件，科学合理的进行开采、种植，在以保护生态环境为首位的前提下发展农村经济，促进农村经济的可持续健康发展。

4 结语

我国“三农”问题已由过去的粗放式发展转型为可持续发展，集中体现了当前我国农业、农村和农民的发展现状，关乎未来我国区域乃至整体经济社会的可持续发展，是全面建成小康社会，实现中华伟大复兴中国梦的关键。其中，农民的可持续发展是根本，农业的可持续发展是基础，农村的可持续发展是载体。其核心就是以农民的可持续发展为根本，实现城乡一体化，完善基础设施建设，推进文化教育进程;以农业的可持续发展为基础，保持农产量达标的同时追求产品质量，构建新型现代化农业以保护农田环境;以农村的可持续发展为载体，打造美丽乡村梦，用现代技术去改造农村面貌。总而言之，农民、农业、农村3个方面缺一不可，要明确“三农”问题的重要地位，依靠政府的力量与民众的配合，实现制度的改革和政策的聚焦，让我国农民更富，农业更强，农村更美。

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（责编：张宏民）