监护法制化视域下农村留守儿童的权益保护

【摘 要】 我国留守儿童的监护状态主要呈现为隔代监护、委托监护、单亲父母无力监护及无人监护四种，其中隔代监护占比超过九成。在当下监护法制化视域下，农村的留守儿童监护仍存在较为严重的监护观念落后问题，且当下我国法律规定的亲权监护并不完善，监护权撤销制度构建不系统，导致农村留守儿童的权益受到极大威胁。对此，应在国家层面确立未成年人监护权公法化原则、完善亲权监护制度、健全国家监护，以最大程度保障留守儿童的合法权益。

【关键词】 监护权 留守儿童 公法化 国家监护

Abstract： The guardianship of left-behind children in China is mainly divided into the following four categories： inter-generation guardianship， entrusted guardianship， single parents' inability to guardianship and unsupervised guardianship， among which the inter-generation guardianship accounts for more than 90%.In the current legal perspective of guardianship， the guardianship of left-behind children in rural areas still has a serious backward concept of guardianship. Moreover， the parental guardianship stipulated by Chinese laws is not perfect， and the system of revoking guardianship is not systematic， leading to the great threat to the rights and interests of left-behind children in rural areas.In order to protect the legal rights of left-behind children， we should establish the principle of public guardianship of minors， improve the parental guardianship system and improve the state guardianship.

Key words： Guardianship; Left-behind children; Public law is changed; State monitoring

不久前，新城控股前董事长王振华涉嫌猥亵儿童及杭州淳安9岁女孩被租客带走事件引发社会广泛关注。猥亵儿童案嫌疑人已被公安机关依法批准逮捕，最终受到应有的惩罚;而杭州女童则无辜遇害，该事件也因租客的双双自杀成为未解之谜。已酿成的恶果无法挽回，透过案件（事件）本身，反映出当前“留守儿童”问题存在有效监护缺失、自身和监护人安全防范意识薄弱、合法权益无法得到合理保障等风险。留守儿童问题是我国工业化、城镇化进程中备受关注的社会问题，保障留守儿童的合法权益是父母、家庭、全社会共同的责任，实践证明，惩治是最好的预防，制度是最大的保障，在留守儿童合法权益屡遭侵害的背景下，完善现有的监护制度势在必行。

一、我国留守儿童监护现状

据民政部2018年第四季度例行新闻发布会上公布的数据显示，截至2018年8月底，全国共有农村留守儿童697万人，与2016年首次农村留守儿童摸底排查的数据902万人相比，下降22.7%。全国农村留守儿童总体数量的下降无疑是一个可喜的形势，说明了国家作出的扶贫攻坚、新型城镇化建设等重大决策取得了显著成效，但不可忽略的是，留守儿童并不是农村独有的现象。近年来城镇化水平快速提高、城镇户籍人口不断增加，加之国务院出台一系列政策，大多数城市降低了落户门槛，越来越多的流动人口通过落户的方式获得当地户籍并将孩子户口迁移，使其孩子免于成为“随迁子女”或“农村留守儿童”，这与近年来农村留守儿童数量的下降不无关系。事实上，随着父母离乡异地务工、经商人数的增多，儿童留守在家而无人照管的人数也在不断增长，调查显示：我国有1.2亿流动人口常年在外务工经商，产生了近2000万留守儿童，其中14岁以下占86.5%。他们失去父母庇护，身心、学习、成长都面临着失管、失教和失衡，由此引发了诸多社会问题，同时，也引起了社会各界对这个群体的关注。

我国留守兒童的监护状态主要呈现为以下四种：一是隔代监护，即由孩子的祖父母或外祖父母抚养、监管;二是委托监护，即父母委托亲戚朋友予以照顾;三是单亲父母无力监护，即父或母一方外出务工，留守在家的父或母因重病、重残等原因丧失监护能力而无力履行监护职责;四是无人监护，即父母双方外出务工，留守儿童处于无人监护的状态。其中，以隔代监护状态最为普遍，以2017年全国留守儿童数量大省湖北省为例，隔代监护约占全省留守儿童的93.8%，而其他监护方式分别约占全省留守儿童的2.2%、2.5%和1.5%。而2018年全国农村留守儿童和困境儿童信息系统录入的数据显示，全国留守儿童隔代监护的比例约为81%，兄弟姐妹监护占比约为0.08%，其他近亲属监护占比约为1.07%，委托父母的朋友、村委会、学校或其他机构监护的占比约为17.85%。从数据上看，近年来国家及社会在承担留守儿童监护义务上的比重有所上升，但隔代监护仍是留守儿童监护的主要方式的现状并没有转变。

在隔代监护下，留守儿童的生存呈现出几种不同的样态。部分祖父母、外祖父母监护人履行监护职责时基本只能做到为被监护人提供最基本的衣食住行保障，这些人群往往年老体弱、文化低、见识少、负担重，除为孩子提供吃穿，其他如学习生活方面基本无能力兼顾;部分祖父母、外祖父母监护人太过于宠溺被监护人，导致被监护人养成娇惯、任性、以自我为中心等恶习，难以接纳他人;还有少部分隔代监护人基本无监护和管教能力，对孩子只能放任不管，导致孩子过早就出现越轨行为，甚至违法犯罪。其他监护状态下成长的未成年人也均会出现不同程度的问题，导致自身人格发展不健全。

留守儿童的受教育权也难以得到充分保障。数据显示：从年龄结构看，2018年0-5周岁的农村留守儿童占总数的21.7%，6-13周岁的占67.4%，14-16周岁的占10.9%，14周岁以下儿童占比达到89.1%。从入学情况看，2018年全国农村留守儿童中未入园的占7.1%，幼儿园在读的占18.4%，小学在读的占51.9%，初中在读的占19.5%，高中及中职等占3.1%;与2016年数据相比，0-5岁入学前留守儿童占比从33.1%下降至25.5%，义务教育阶段农村留守儿童比例从65.3%上升至71.4%。尽管在国家普及九年义务教育制度下大多数留守儿童都能受到公平的教育，但留守儿童中失学、辍学等现象仍不容小觑，由于没有父母的陪伴和引导，留守儿童常感到自卑甚至厌学，遭受校园欺凌的概率大大增加，还易受到校园帮派思想和社会不良青年的侵害，导致无法正常或良好地完成学业，顺利完成九年义务教育的留守儿童中也有很大比例直接走向社会，进城务工甚至成为社会闲散人员，逐渐沾染各种恶习。

二、留守儿童监护权益保护困境

未成年人具有极强的可塑性，其人格品质的形成高度依赖其成长中所处的生存环境。笔者认为造成上文所述不良后果的首要因素即为留守儿童所受有效监护的缺失：除了表象上的家庭结构不完整，还有家长长期以来偏颇的监护理念及社会、国家监护缺位等更深层次原因。

1.监护观念落后

传统监护理念认为，监护权属于私法范畴，以自治理念为核心，公权力不应当进行干预。而在我国悠久的历史传统中，地区之间相对封闭，“鸡犬相闻，老死不相往来”。大家族聚族而居，人们对于家庭、家族的观念很深，亲属之间往往都居住在一起，来往密切，家庭或者家族内部足以完成监护职责。因此长期以来，父母秉承着“自己的孩子自己管”固执思想，认为儿童问题只是“家事”而非“国事”。但随着现代社会的发展，地区间人口流动性增强，人们之间的关系日渐疏远，家族不再聚族而居，以家庭为基础的监护制度已难以完全实现其功能。为此，监护制度在现代社会已逐渐纳入公法范畴，当儿童未得到称职监护时，公权力可以强制介入，但大多数监护人行使监护权时对此机制均知之甚少，因此无所顾忌。

2.亲权监护不完善

亲权是父母基于血亲或拟制血亲而享有的对子女的监护权利，处于未成年人子女监护的首位。为保证父母合理有效行使监护职责，保障未成年子女的合法权益，我国在立法上确立监护权撤销制度已有二十余年，2017年出台的《民法总则》对该制度予以了明确和细化，确认了父母作为未成年子女首要监护人的法律地位，并规定对于怠于履行监护职责或无法履行监护职责导致被监护人处于危困状态的，人民法院有权决定撤销其监护人资格。但关于外出务工父母履行首位监护责任的具体途径、方式以及不履责导致“监护失当”的具体标准等目前尚无可操作性规范，父母首位监护责任难以落实。

3.监护权撤销制度不系统

撤销监护权不仅是个司法问题，更是一个复杂的系统工程。一套完整的监护权撤销制度应包含提起主体、适用条件、具体程序、恢复机制、监督制度等多个方面。但从我国目前的不合格父母监护权撤销制度来看，尚存在诸多实际操作上亟待解决的问题。首先，撤销监护权的启动规则不够完善。其启动事由限于监护人被动解职单一类型，而被动解职事由划分标准不明晰。其次，监护权撤销之诉的提起主体，法律规定包括“居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织、民政部门等”，其广泛的赋权在实践中往往难以落实。在临时监护方面，立法将责任全部交由未成年人救助保护机构也值得商榷，就目前未成年人救助保护机构建设情况而言，其人力、物力資源配备难以应对复杂的父母监护权撤销问题。而监护权回归的制度设计也不尽合理。

三、留守儿童监护制度完善路径

厘清留守儿童监护制度存在的现实困境，即找到了对制度进行完善的突破口。质言之，对留守儿童监护制度的完善，应当在在前文分析的基础上，从确立未成年人监护权公法化原则、完善亲权监护、健全国家监护制度三个方面对症下药，以期最大程度地保障留守儿童合法权益。

1.确立未成年人监护权公法化原则

著名学者陈惠馨教授指出：民法所规定之未成年人之监护制度，由于建立在过去传统社会中家族和亲属关系密切的社会基础上，因此将监护监督机关均委由与受监护人有密切关系之亲属或者亲属会议来执行和监督，这样的制度来保护传统社会中未受亲属保护之未成年人或许掉绰有余，但现代社会中，人际关系日渐淡薄，亲属间不再如传统社会般同财共居或密切来往情况下，仍将监护制度赋予家族及亲属制度下任其任意自由措施，不以公权力介入监督始有问题。”随着监护制度的现代化改革与发展，公法化已成为两大法系现代监护制度的共同特点，多数国家将监护职务确立为国家公务。如法国民法典第427条规定，“监护是对儿童的保护，属于公共性质的责任。”德国联邦法院在1960年的判决中也明确表示，“监护制度乃系国家执行其对国民之公法上之保护任务，监护系一公职”。“国家是少年儿童的最高监护人”，我国在立法上也应尽早吸收监护权公法化的理念。

2.完善亲权监护制度

现有的监护立法在针对外出务工父母履行监护职责的方式及履行失当的后果等方面均无明确规范，且从近期发生的猥亵儿童案及女童被租客带走事件中，相关部门还应当探索建立监护权“短暂移转”情境下的儿童权益保护机制，填补儿童监护的“空挡”。具体而言，对于外出务工的父母，立法可对父母与留守子女的联系方式、探望周期与时间、学习指导和心理关爱方式等作出制度性安排，并制定详细的父母履责标准，聘请专业社会工作者予以指导、监督和评估。而在监护权“短暂移转”的情形下，可根据父母与受移转的监护人的关系亲疏远近建立强制报告制度，如将儿童短暂移转至至亲处监护，可免除强制报告制度;将儿童移转至社会监护机构进行监护则需要向父母所在地村、居委会、民政部门或监护机构主管单位进行报备;而类似杭州女童被陌生租客带走的情况，则必须强制向当地公安机关进行报告，由公安机关对受移转的监护人进行安全审查，并采取适当的保护措施。此外，在监护权暂时移转的状态下，并不免除儿童父母的监护责任，受移转的监护人的监护职责可类推适用法律有关儿童亲生父母监护职责的规定。

3.健全国家监护制度

首先，在监护权撤销程序的启动方面，为切实体现民法总则有关“儿童最大利益原则”的规定，应补充监护人主动向法院申请撤销监护权的法律阙如，因在现实生活中，不排除监护人确实存在履行监护职责确有困难的情形。如《意大利民法典》第383条规定：监护人承担监护职责有困难又有适当人选可以替代的，监护法官可以随时解除监护人的职责。其次，法律所规定的监护权撤销之诉的提起主体，应当设置行使诉讼权利的先后位阶，以免陷入“九龙治水”的困境。在临时监护中，我国与大多数域外国家的做法一样，将处于危险状态的未成年人带离家庭并交由政府为保护未成年人而设立的专门机构进行临时照料，但我国当前应当加强对未成年人救助保护机构的资金投入，并指派有经验的儿童心理专家对受侵害的未成年人进行及时的心理疏导，以更好地发挥未成年人救助保护机构的临时监护职能。此外，有关还应当在监护权回归的周期制定方面进行更多实践探索，使监护权的恢复期间更加合理。

四、结语

就近两年留守儿童权益保护司法实践来看，我国有关儿童监护权的立法较20年前已取得显著的进步，尤其是伴随着国家精准扶贫、城镇化建设等逐步铺开，留守儿童的生存环境已得到极大改善。但儿童是国家的未来，其成长成人的过程不容许有任何闪失，因此，还需要父母、家庭、全社会共同努力，为所有未成年人创造一片更加适格的生长净土，让儿童合法权益遭受侵害的悲剧不再重演。

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作者简介：彭森磊（1996年12月），男，汉族，安徽六安人，华东政法大学诉讼法学硕士研究生，200042，研究方向：刑事诉讼法学、刑事司法、未成年人司法。