用全新的思路破解大城市交通拥堵难题

王秋蓉

近年来，“大城市病” 在全国各大城市蔓延，成为中国城市可持续发展亟待解决的首要挑战。“大城市病”一般是指一个城市因规模过大而出现的人口拥挤、住房紧张、交通堵塞、环境污染等问题，在大城市特别是超大城市的表现尤为突出。其中，交通拥堵问题日趋严峻且久未解决，成为“大城市病”的典型特征。而作为我国超大城市的代表，北京致力于建设国际一流的和谐宜居之都，当务之急是解决交通拥堵难题，为我国城市可持续交通树立典范、为世界提供中国经验。

如何破解大城市交通拥堵难题，我国大城市一直在探索前行，寻求最优解。北京交通发展研究院院长郭继孚多年来致力于交通管理与规划研究，为北京市交通可持续发展开展了大量工作。就在今年全国两会上，他作为全国政协委员再次为大城市交通拥堵问题建言献策，引发了公众的关注。6月10日，本刊记者专访了郭继孚，听他深度剖析交通拥堵问题的本质、解决思路、实现路径。而他对我国大城市交通难题的研判令人印象深刻：“用全新的思路看待交通拥堵，无论是北京还是我国其他城市的交通问题，都可以迎刃而解。”

交通拥堵是世界性难题

多年来，北京交通拥堵已成为从政府官员到普通老百姓都密切关注的热点话题。“拥堵北京”何时能画上一个句号？作为交通领域的资深专家，郭继孚在对世界大城市的交通进行深入的调研和数据分析后，有了更加理性的看法和见解。他认为要从历史和发展的角度去看待大城市的交通拥堵问题，“交通拥堵是城市经济高速发展伴生的普遍现象，是世界性难题”。纽约、伦敦、巴黎、东京等大城市几乎无一例外都曾经历过严重的交通拥堵阶段，即使现在也依然备受困扰。可以说，交通拥堵是城市自身扩张与发展的必然结果。

对于北京的交通拥堵变化情况，郭继孚再熟悉不过。他亲眼见证了北京从修路、修立交桥、建轨道交通等一系列的历程，但是交通拥堵问题却一直没有得到彻底缓解，当然这与北京市近年来人口和小汽车快速增长密不可分，交通与需求的矛盾加剧。回望和审视北京交通发展历程，他感受最深的是“根治交通拥堵，不能靠修路”。经过梳理发现，北京交通拥堵经历了明显的周期性：拥堵-缓解-拥堵-再缓解……循环反复，且在不同的城市发展阶段其特点也各不相同。一是1985年前后：非机动化向机动化过渡时期的交通拥堵。当时最突出的问题是路少，而缓堵措施是二环路、三环路建设，“打通两厢缓解中央”，启动高速公路建设等。二是到1995年前后：城市道路基础设施大规模建设时期的交通拥堵。当时缓堵措施是交叉口改造、城区扩建、城市功能布局调整，“这一阶段给我们的启示是城市道路建设只是解决城市交通问题方法的一部分”。三是2005年前后：小汽车加速进入家庭时期的交通拥堵。这新一轮交通拥堵是综合性、源发性的。“这也是我们目前正在经历的阶段，给每个人的切身感受就是北京人多车多，所以堵。”

郭继孚分析说，北京的历史经验表明，如果一味地强调扩大道路设施供给，如拓宽进出城主要道路以应对早晚高峰拥堵，建设大立交以缓解主要交叉口拥堵等，从表面上看对缓解拥堵起到了作用，短期效果十分明显，但从长远来看，将进一步助长小汽车出行需求无节制的膨胀。这就告诉我们，绝不能把交通拥堵简单地看作道路的问题，而是处理好人、车、道路与城市发展之间关系的问题。

拥堵的本质是城市密度与交通方式不匹配

既然交通拥堵是世界难题，且每个城市也不尽相同，如何为北京找到解决之法呢？郭继孚坦言：要想解决交通拥堵问题，就要深入研究交通问题的本质是什么？经过多年的实地调研和深入研究，他认为城市交通问题可以简单归纳成“密度问题”，即城市交通模式是由密度决定的，高密度地区需要大运量交通方式支撑，相反，对于低密度的地方，小汽车更合适。

“纵观世界各大城市的交通模式，城市密度和交通之间具有极大的关联性。只要让城市密度与交通方式相匹配，就能抓住解决交通拥堵的关键点。”他补充说，人口密度较低的美国城市机动化发展水平高，小汽车及小型公交车是最有效、最主要的交通方式;人口密度适中的欧洲城市主要采用轨道交通、私人小汽车和小型公交等混合交通方式;人口密度较高的亚洲城市则大多采用轨道交通作为最有效的交通方式。

另外，从世界各大城市小汽车保有量分布来看，呈现“外高内低”的分布特征。美国由于人均土地资源丰富，绝大多数城市都是低密度发展，人均拥有小汽车0.7辆/人;而在高密度发展地区则不同，如纽约有50%的家庭没有小汽车，曼哈顿这样的中心区77%的家庭没有车。这是因为国际城市土地价值最贵的地区停车费用最高，这也是国际城市人口密度高的地区车辆保有率低的重要原因之一。然而，北京恰恰相反，东城和西城区人均拥有机动车的水平接近曼哈顿、东京核心区的两倍。

由此，郭继孚认为，“北京拥堵并不是单纯因为小汽车总量增多。实际上，城市外围低密度区域人少的地方，可以拥有更多的小汽车，但是在城市中心高密度区域人多的地方，要限制小汽车的拥有和使用，因为如今北京市中心区道路资源和停车设施紧缺，无法容纳大量小汽车的存在。”

关键是要转变交通发展方式

隨着大城市的规模扩大，必然人多车多，到底有没有解决办法？郭继孚坚定地说：“大城市的交通问题是可解的。曾经的东京就和今日北京的交通拥堵情况是一样的，而如今东京人口与小汽车数量都成倍增加了，但是交通却从堵死到缓解，这就是典型的成功案例，值得我们研究与借鉴。”

据统计，北京目前市域面积1.64万平方公里，人口已达到2153.6万人，机动车达到636.5万辆，城市交通已呈现出区域化和常态化拥堵态势。反观东京（东京都市圈，1.4万平方公里），50多年前有2000多万人口、200多万辆机动车，交通非常拥堵;如今东京人口达3750万人、机动车接近1500万辆，交通反而没有那么堵了。

这背后的原因是什么呢？郭继孚认为东京有效解决了人多与车多不相容的矛盾。首先，东京轨道交通得到大发展，满足了人多的交通需求。东京都市圈轨道客运量由50年前的1000万人次/天增加到当前近4000万人次/天，相当于现在北京轨道交通日客运量的4倍，这是东京都市圈人口激增而交通却得以改善的最根本因素。其次，小汽车得到有效治理，改变了车多的布局。在城市外围低密度地区小汽车增加了，但是市中心区降低了。主要是东京出台了《车库法》，规定买车必须要有车位;还花了十几年时间开展了一项“扫马路运动”，不许乱停车，通过严格的停车治理手段有效降低了城市中心区小汽车保有和使用需求，把街道空出来，车少了，路宽了，自然畅通了。

“东京的经验表明，即使城市人口增加、车辆增加，只要城市交通模式与城市规模、形態相适应，交通拥堵问题并非不可解。”郭继孚认为，中国作为世界上最大的发展中国家，必须拥有世界级影响力的城市和城市群，这也是北京下一步发展的目标，但是目前北京距离国际化大都市还有相当大的距离，要转变交通发展方式才能实现目标。

今年5月国务院总理李克强在作政府工作报告时指出，要深入推进新型城镇化，发挥中心城市和城市群综合带动作用，培育产业、增加就业。郭继孚表示，“这是中央的重大决策，北京也要坚定不移地发展大都市区和城市群，进行城市功能疏解，通过北京中心城市的发展，带动周边京津冀协同发展，实现京津冀整体的经济、社会、生态等高质量、可持续发展。” 郭继孚认为，城市发展到一定程度，必然面临功能疏解、城市更新，功能疏解不能是简单搬家，否则就是城市拥堵（城市病）搬家。在此过程中，更需要转变交通发展方式，疏解人，同时更应该疏解车。

北京要建设“轨道上的城市”

转变交通发展方式的关键是让交通模式与城市发展方式相匹配和融合，即要实施公共交通引导城市发展（TOD）的模式，这也是全世界国际化大都市发展的共同经验。所谓TOD是指城市开发和发展与公共交通融为一个整体，统一规划、统一管理、协调发展。

具体如何去实现？郭继孚表示，北京现代都市圈还远没有形成，而形成都市圈最重要的一环就是交通。结合世界城市的成功经验，北京交通要两手抓：一是不遗余力地发展公共交通，重点提升轨道交通。国际大都市一般在通勤圈范围（约50公里半径）都拥有约2000公里以上的市郊铁路。与国际大都市相比，北京的轨道系统层次单一，特别是大容量、高效率的市郊铁路系统和区域快线发展滞后。只有大运量、快速、便捷的轨道交通，才能够支撑像北京这样大城市的巨大需求，才能支撑30公里～ 50公里圈层的出行服务。

他进一步解释说，只要城市发展和轨道交通结合得好，大城市的轨道交通效率足够高，交通是不会有问题的。我认为北京未来要建设“轨道上的城市”，人口和就业岗位沿轨道交通线路布设，使得沿线的居民能够方便地利用轨道交通出行，同时让轨道沿线的土地开发收益反哺到轨道交通，大大缓解轨道交通投入成本与后续运营资金难题，但是前期还是需要以政府为主进行规划和投资。

在有了便捷高效的公共交通的前提下，另一个抓手就是通过治理街道停车控制城市中心区的小汽车使用和拥有，把小汽车的增长率减下来。郭继孚表示，大城市中心区属于高密度地区，用地十分紧张，通过提高停车费治理街道，把停车成本与其消耗的巨大社会成本挂钩，从而降低小汽车出行，把街道让出来，既能扩大城市容量、缓解交通通行压力，还能营造宜人的街道环境、提升城市活力。

“一座可持续城市要以人为本，而不是以车为本，实现绿色出行，即不依赖小汽车，而是中长距离用公共交通解决，短距离出行用步行、自行车解决。如此一来，不仅能大大缓解交通拥堵问题，空气污染、噪音等其他大城市病也会随之消失。” 郭继孚说。

北京交通发展研究院王婷对本文亦有贡献