财政压力、地方政府行为与环境污染

郭晓辉

摘  要：地方政府是生态环境治理的关键主体，财政压力以地方政府行为作为传导变量，对环境污染及其治理效果有深刻影响。本文实证检验了在财政压力下地方政府行为的促污和治污效应对财政压力冲击的响应。结果表明，激励生产型地方政府行为促进污染增加，在财政压力下促进污染增加效应的激化，即压力越大越污染。环境治理型地方政府行为中的环境保护支出对污染治理有效，财政压力对其治污效应有提升作用;排污费征收不治污、反促污，财政高压使其促污效应强化。在财政增支减收、压力不断攀升的背景下，可从治理体制性财政压力诱因、强化对地方政府行为监督和约束以及优化治理工具提升环境治理绩效等方面来平抑财政压力通过地方政府行为引发的环境污染加剧。

关键词：财政压力;地方政府行为;环境污染;激化效应;平抑路径;门槛模型

文章编号：2095-5960（2020）04-00  -  ;中图分类号：F810.42;文献标识码：A

近十余年，随着公众对于美好环境强烈诉求的提升以及中央-地方在环境事务上形成的压力型管理体制的强化驱动着地方政府多措并举来强化环境保护和环境治理，尤其是“三大攻坚战”开展以来，环境问题的防与治更成为地方政府工作中的重中之重。在地方政府的大力治理之下，各地环境污染问题得到一定程度的改善。《2018年全国生态环境质量简况》指出，我国生态环境总体有所改善，但仍存在较多明显短板。以空气质量为例，全国338个地级及以上城市中有121个城市达到标准，其余城市空气质量有待进一步改善。环境改善进度的缓慢和环境公共事件的频发使得学术界对不同主体的环境污染效应及成因展开调研，其中对作为环境公共品供给关键主体的地方政府 的研究尤为丰富。研究发现，地方政府与环境污染增加密切相关，难以体现其应该促进环境污染降低的职能。因此，地方政府缘何诱发环境污染成为备受关注的热点话题。

一、文献综述

根据第一代财政分权理论，在“用手投票”和“用脚投票”机制约束下，以社会福利最大化为目标的地方政府能够有效地提供环境公共品，显著改善环境质量。不过在现实运行中由于诸多理论假设难以获得满足，致使上述机制并未实现。因此，学者开始结合中国国情对地方政府与环境污染及污染治理的关系展开讨论，一个经典的解析视角是“中国式分权”。所谓“中国式分权”是指人事任命权和财政收入决策权向中央集中，行政自主权及财政支出决策权向地方分散的体制安排。[ ]在该分权体制下，中央政府设置以经济发展状况作为主要考核指标的政绩评价体系，兼以利用人事任免权对地方政府及官员进行激励。[ ]财政支出分权为地方政府满足考核标准提供路径，在政治和晋升双重激励下，地方政府通过所分得的权力相互竞争吸引资本、劳动、技术等流动性要素，以期推动经济快速增长和财政收入增加，满足政治和晋升标准。[ ][ ]税收竞争作为最为常见的竞争方式，地方政府为争夺资源，借力于税法、政策所赋予权利和信息不对称隐藏信息等路径展开税收竞争活动[ ]，竞争活动会引致实际税率下降，税率不断“逐底”[ ]，并因激励生产而伴随明显的环境污染效应[ ]。同时，加大生产性支出和投资性支出是地方政府展开竞争的常见模式。[ ]由于增加的支出热衷于投向工业、农业、交通运输、电力与城市公共设施等具有高污染属性的产业和行业[ ][ ]，致使对环境污染产生正向影响。此外，地方政府会借助环境治理型工具展开竞争。一方面，为吸引资源和发展经济而“挤出”环境保护支出以及放松环境规制;[ ]另一方面，环境污染治理的外溢性为其“搭便车”坐享他人之成提供实现渠道。二者致使地方政府环境保护行为存在“你低我更低”的“竞次”现象。[ ]不过，也有研究认为在分权体制下地方政府能够有效治污或不增加污染。谭志雄等指出，地方政府与环境污染之间的关系受制于财政分权，东部地区因分权程度高，资金丰裕，环境治理确有成效;而中西部受财政分权程度低的掣肘而难以筹集资金以弥补承接高污染产业之治理成本，因而却步，对环境污染未增加负担。[ ]

1994年分税制改革使得财政收入分配的权力被高度集中于中央，地方政府仅在发展经济和支配支出上有相对自主的权力，因此，此次改革被认为是基于财政收入集权的单边式集权改革。支出权的分散与财权的集中促使我国财政体制的另一重要特征—垂直不平衡形成，其表现为：一是上级政府掌握更多的财政资源支配权力（尤其是财政收入分配权），而支出责任更多由下级政府承担;二是因自有财力与支出责任不匹配，导致下级政府严重依赖于上级政府的转移支付。财政体制垂直不平衡在央地政府间尤为突出，图1可以体现改革后的财政收入被集中于中央政府，但中央与地方政府之间的财政支出分配格局基本保持不变。以1994年为界，财政收入在央地之间的分配比例发生逆转式改变（图1（a）），中央财政收入占全国财政收入比重跨越式上升，稳定后常年保持在50%左右;而央地之间的财政支出分配未随之发生相应调整（图1（b）），2000—2010年地方财政支出占比有进一步提升的趋势 。在财政体制垂直不平衡下，地方政府财政收支缺口由1994年的1726.61亿元迅速扩张至2018年的90293.76亿元，地方政府财政压力不断攀升。

（a）中央和地方政府财政收入占全国财政收入之比 （b）中央和地方政府财政支出占全国财政支出之比

自有收入与支出责任不匹配使地方政府长期处于“财政饥渴”之中，部分行为被扭曲和异化。[ ]如为自谋财源不得不依赖于投入周期短、经济效益高的生产领域，使公共支出结构表现为“重生产、轻民生”的明显偏倚[ ]，不断地扩张融资渠道和税收基础。[ ]部分文献基于财政压力视角寻找地方政府行为促进环境污染加剧的理论解释。周伟探讨了在事权与财权不匹配下，地方政府陷入环境监管困境，将出现监管不力甚至为污染企业提供帮助和保护的现象;[ ]郭平和杨梦洁认为由于环境公共品外溢性强，且短期效益难以体现，因此地方政府选择滞后供给，甚至忽视;[ ]席鹏辉等以税收分成调整表征财政压力变化，得出财政压力增加将引致污染水平提升的结论，进一步检验发现增加工业企业数量、放松环境管制吸引污染企业是其实現作用的机制;[ ]汤旖璆和施洁认为经济欠发达地区的环境治理绩效将显著受限于地方政府拟实现目标和公共物品供给的优先次序，与经济发展、教育、医疗和基础设施相比，环境治理因次序靠后容易被忽视。[ ]除此之外，其他文献指出财政压力还可以通过官员晋升[ ][ ]、外资[ ]、交通基础设施[ ]等变量对地方政府行为的环境污染效应和污染治理结果产生影响。

既有文献从财政分权视角找到了地方政府在政治和晋升激励下通过其行为引发污染增加的理论和实证证据，而同属可能诱发地方政府行为促进环境污染关键因素的财政压力被探讨得相对较少。基于对文献梳理和理论推演，本文利用面板数据模型和面板门槛模型实证研究地方政府行为的环境污染效应对不同财政压力的回应性。在财政压力攀升与生态文明建设任务迫切的背景下，研究结论对从财政压力视角理解地方政府行为促进环境污染的现象有启发意义，研究建议能够为政府部门落实自身环境保护责任，强化污染治理效果提供一定理论参考依据。

二、模型设置、变量选取与数据来源

（一）模型设置

首先，本文通过面板数据模型对地方政府行为的环境污染效应进行探究。

式（1）中，Pol表示环境污染，GovB表示地方政府行为，本文选择资本税、生产性支出、环境保护税费与环境保护支出四种行为，分别从收支两端衡量激励生产型地方政府行为和环境治理型地方政府行为，FisP表示财政压力，X为控制变量，α、η是解释变量和控制变量与被解释变量之间的相关系数，式（1）中重点关注的系数为α1，其含义为地方政府行为变动引发的环境污染变动程度，ε是随机扰动项。下标i代表省份，t代表年份。

再者，在式（1）的基础上加入财政压力与地方政府行为的交互项，以识别财政压力对地方政府财政行为的环境污染效应有何影响。当式（1）中的α1为正时，表明某一地方政府行为对环境污染具有促进作用。此时，将同一地方政府行为与财政压力交互项代入式（2）中，若得θ3也为正，则表明财政压力对这一地方政府行为的环境污染效应具有加剧作用;若得θ3为负，则表明财政压力对这一地方政府行为的污染效应具有减缓作用。反之，当式（1）中的α1为负时，表明某一地方政府行为对环境污染具有抑制作用，或说明地方政府行为治污有效。此时，将同一地方政府行为与财政压力的交互项代入式（2）中，若得θ3为正，则表明财政压力对这一地方政府行为抑制环境污染效应具有减缓作用（或是对地方政府行为治污效应有削弱作用）;若得θ3为负，则表明财政压力对这一地方政府行为抑制环境污染效应具有促进作用（或是对地方政府行为治污效应有促进作用）。

更进一步，由于地方政府行为将视经济发展情况[ ][ ]、财政分权程度[ ]等因素的变化做出调整。为捕捉地方政府行为环境污染效应随财政压力变化的非线性特征，本文选用Hansen[ ]提出的面板门槛模型，该模型的特点在于能够识别变量之间的关系将如何依赖于第三变量的变化而发生调整。模型设置如下：

式（3）是门槛模型的一般形式，本文将根据自抽样结果对门槛数量进行确定。其中，GovB×FisP表示地方政府行为与财政压力的交互项，其系数的含义是财政压力对地方政府行为环境污染效应的影响方向和程度。β、δ是解释变量与被解释变量之间的相关系数，该式中重点关注的系数是不同财政压力下对应的β值，γ为门槛值，I（·）是指示函数，当满足条件时取1，不满足时取0。

（二）数据来源与变量选择

本文选择2007—2017年作为研究的时间区间。由于2007年政府收支分类改革，“节能环保”支出在预决算中被单独列出，其数据可准确描述地方政府的环境保护支出行为，因此，本文选择2007年作为研究的起始年份。受限于《中国环境年鉴》中统计数据的发布进度，排污费数据仅到2016年，其他数据均能达到2017年。本文选择中国大陆地区30个省（市、自治区）作为样本对问题展开讨论，其中，由于西藏自治区的部分年份数据缺失，且缺失较为严重，难以使用技术方法进行填补，为保证回归结果准确性，故将该样本略去。本文的研究数据分别来自于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国税务年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国环境年鉴》、各地方统计年鉴及WIND资讯数据库和国研网等。

（1）被解释变量：环境污染Pol。本文选取人均固体废物产生量作为环境污染指标的衡量数据，原因是工业固体废物污染外溢性较弱，其治理主体直指地方政府，在受到财政压力冲击时，对地方政府行为变化的反应最为直接和敏感。

（2）解释变量：地方政府行为GovB。地方政府行为的分类和度量方法众多，本文主要聚焦与财政密切相关的地方政府行为，一类是激励生产型行为，包括资本税和生产性支出;另一类是针对环境保护和环境治理的行为，包括环境保护税费和环境保护支出。

资本税（GovB_CT）。地方政府普遍采用税收竞争的方式吸引资源流入，部分研究表明在引入外部资源刺激生产的过程中，环境质量亦有下降。[6]当前，度量资本税的指标较多，主要包括外商直接投资、企业所得税实际税率、资本收入税有效税率等。其中，资本收入税是向资本收入所征税收的总称，有效税率评价方法能够准确度量资本收入所承担的税收负担。[ ]除此之外，部分文献的研究结论还表明，由于资本收入税中的多个税种属于地方税，地方政府更容易运用自由裁量权对税率进行“操纵”。[ ]基于上述原因，本文在参考梁红梅等[ ]关于劳动、资本和消费税的税种划分方法的基础上，对资本税税率进行测算。在我国税制中，属于资本收入税的税种有企业所得税、营业税、资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、增值税以及个人所得税中的资本分摊部分等。资本税税率=资本税税收收入/（营业盈余-企业亏损补贴+资本收入税）。为了更加准确的瞄准地方税收，本文在计算分子资本税税收收入时选择使用“地方税务部门组织收入”数据，因此，修改后的计算公式为地方征收资本税税率=地方征收资本税税收收入/（營业盈余-企业亏损补贴+资本收入税）。

环境保护税费（GovB_PT）。在环境保护税征收之前，地方政府的环境保护税费收入工具为排污费。部分研究以排污费作为地方政府征收环境税费的表征指标，如李建军和刘元生[ ]、卢洪友和朱耘婵[ ]。本文以排污费的对数值作为地方政府环境税费收入的衡量方法。

生产性财政支出（GovB_PP）。地方政府在面临财政压力时，常常通过增加生产性支出的方式激励增长，以期培育财源。本文选取城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探电力信息支出之和度量生产性财政支出，以生产性财政支出与地方政府一般公共预算支出之比作为生产性财政支出水平的衡量方法。

环境保护支出（GovB_PE）。自2007年政府预算收支改革以来，“节能环保”被作为一类财政支出被单列，该类支出中包括环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、污染减排等项目，精确瞄准地方政府环境治理行为。本文采用节能环保支出与地方政府一般公共预算支出之比作为地方政府环境保护支出水平的度量方法。

（3）门槛变量和交互变量：财政压力FisP。关于财政压力有许多度量方法和指标，如预算外支出[ ]、税费改革事件冲击[19][ ]、财政支出与财政收入比[ ]等。本文通过文献梳理发现，财政压力的主要原因是地方政府的自有收入难以弥补其庞大的支出需求。因此，在借鉴已有文献的基础上，本文选择（地方财政支出-地方财政收入）/地方财政支出计算地方政府所承财政压力。式子的含义是地方财政的收支缺口占地方财政支出的多少，比值越大，表明地方政府承担的财政压力越大。

（4）控制变量：众多文献业已证明，经济发展水平、产业结构、人口密度、外商直接投资、技术水平城市化率对环境污染有显著影响;[ ][ ]转移支付、土地财政对财政压力具有关键影响。[ ][ ]故将以上变量列为本文的控制变量，具体计算方法见表1：

三、实证与结果分析

（一）基准回归

表2列（1）—（4）分别报告了资本税、生产性支出、环境保护税费以及环境保护支出的环境污染效应。其中，资本税、生产性支出以及环境保护税费与环境污染显著相关，相关系数分别为0.083、0.074、1.277，表明当以上地方政府行为表征指标变动1%时，将引致环境污染加剧相应系数的程度;环境保护支出与环境污染显著负相关，相关系数为0.670，表明当环境保护支出增加时，环境污染程度降低;财政压力在四个回歸结果中均不显著，表明单纯从统计学角度考虑财政压力与环境污染关系时，二者不存在相关性。

从控制变量看，经济发展水平的平方项与环境污染负相关，表明描述经济发展水平与环境污染相关关系的图形是开口向下的“倒U”形，符合库茨涅兹曲线特征，二者关系正相关表明目前我国经济发展水平与环境污染之间的关系正处于曲线左侧;人口密度、城镇化与环境污染正相关，表明我国以工业化和城镇化作的发展路径对环境污染具有促进作用;外商投资和技术进步能够带来明显的环境改善效应，影响环境污染的控制变量所得回归结果与已有文献基本一致。对于能够缓解地方政府财政压力的转移支付和土地财政与环境污染相关关系在回归结果上并不显著，可能是二者之间并不存在直接的相关关系，需经过如地方政府行为等变量传导作用。

（二）进一步回归

基准回归结果表明，地方政府行为对环境污染确有影响，但财政压力与环境污染相关性并不显著。然而，地方政府会通过调整行为的方式应对财政压力，行为调整将进一步对环境污染施加影响。因此，本文在模型中加入财政压力与地方政府行为的交互项，以期识别财政压力对地方政府行为环境污染效应的影响。除此之外，本文还借助面板门槛模型讨论不同财政压力对地方政府行为环境污染效应是否存在差异性。在回归之前，本文先对门槛模型的具体形式进行确定。

（1）门槛模型形式确定。经过450次反复自抽样，结果显示四个模型均存在门槛效应。以资本税作为地方政府行为变量的模型为例进行分析，其门槛效应检验表明模型存在双重门槛效应，F统计量分别为147.803，P值为0.000，故确定该模型为双重门槛模型，门槛值分别为36.420和80.316。以此类推，生产性支出、环境保护税费和环境保护支出作为自变量的模型同样在双重门槛检验时P值均为0.000，财政压力上下门槛值分别为36.420和76.940、53.7820和76.940以及22.372和76.940，故模型均确定为双重门槛模型。其他需要报告的结果如表3所示。

（2）财政压力与地方政府行为的环境污染效应。表4列（5）、（7）、（9）和（11）分别报告了财政压力对资本税、生产性支出、环境保护税费以及环境保护支出污染效应的影响。列（6）、（8）、（10）和（12）分别报告了不同程度的财政压力对地方政府环境污染效应的影响。结果表明，财政压力对资本税、生产性支出、环境保护税费三种地方政府行为的环境污染效应有显著的激化作用，即当财政压力增加时，上述地方政府行为的环境污染效应有明显提升;环境保护支出与财政压力的交互项为负，表明财政压力对环境保护支出的治污效应有显著的提升作用。

利用门槛模型进一步回归发现，不同程度的财政压力对地方政府行为环境污染效应的影响有所不同。财政压力对资本税环境污染效应的影响在低压力区间不显著，而处于中压力和高压力区间时二者之间的相关系数在5%的显著性水平下显著;财政压力对生产性支出污染效应的影响呈现高压低压两端高、中压低的特征;环境保护税费污染效应伴随财政压力的上升而不断攀升，表现出压力越大越促进污染增加;而财政压力对环境保护支出治污效应的提升作用则表现为在高压力区最强，其他压力区不显著。

（三）结果讨论与分析

实证结果表明，财政压力是刺激地方政府行为促进环境污染的关键变量，与此同时，不同程度的财政压力对地方政府行为污染效应的影响存在显著差别。根据实证结果，本文填制表5，并对不同地方政府行为的回归结果进行进一步分析。

资本税税率提升将引致环境污染加剧，财政压力激化了资本税的环境污染效应，激化程度在低压力区不显著，在中压力和高压力区间显著且递增。本文的实证结果似乎与部分基于税收竞争视角的文献所得出的结论不一致，此类文献认为，地方政府为吸引辖区外资源流入而不断降低税率，并引致环境污染加剧的恶劣后果，即税率与环境污染负相关。根据本文的资本税率测度结果，地方征收资本税税率均值为18.516%，与全国资本税税率均值29.10%及宽口径宏观税负28.2%相比明显偏低。总体而言，本文所测度的地方政府征收资本税税率处于较低水平。低税率致使地区内形成明显的税收“征管洼地”。在较低的税负水平下生产活动非但未受到抑制，甚至被激励，并引发显著的环境污染效应 。与此同时，在面临财政压力时，资本税的环境污染效应被激化。本文对财政压力与资本税税率的相关关系进行简单回归发现，数值为负（-0.295），表明当财政压力攀升时，地方征收资本税税率将负向变动。故而，可以推断出资本税环境污染效应被激化的原因是地方政府为缓解财政压力，通过降低税率的方式激励生产以培育税源，在低税和降税双重刺激生产的作用下，环境污染效应激增。这一作用路径不仅与基于税收竞争视角的文献所得结论相一致，还识别出财政压力是地方政府调整行为，参与税收竞争的重要激励源之一。除此之外，实证结果还发现财政压力对资本税环境污染的激化作用在不同的压力水平下存在差异，激化作用在中压区与高压区不断递增，表明压力越大越竞争，竞争越大越污染;而低压区因地区财力充足，财政压力对地方政府降低税率参与竞争的激励较小。

生产性支出的增加将引致环境污染这一结论在文献中多有讨论。由于地方政府偏好将生产性支出投向工业、农业、交通运输、电力与城市公共设施等具有高污染属性的产业和行业，以“硬”基础设施、显性基础设施激励生产和凸显政绩，致使生产性支出具有明显的致污倾向。在财政压力激励下生产性支出将增加，其致污效应也会加剧。然而，生产性支出的致污效应在面临财政压力时并没有表现为压力越大越支出、支出越大越污染的格局，而是呈现出低压高压激励效应强、中压时激励效应弱的状态。出现这一表现的原因可能是低压力区财力充足，而高压区往往有较高的转移支付补充财力，致使财政压力对低压区和高压区的生产性支出环境污染激化效应对较高;而中压区因自有财力与补充财力不足，缺乏增加生产性支出的稳定来源，因而激化效应最弱。

环境保护税费的实证结果表明，其不但未发挥治污效应，甚至促进污染加剧，丧失了环境治理工具应有功能。本文衡量环境保护税费所使用的数据为排污费。对排污费效果展开讨论的文献较多，部分观点认为由于制度设置缺陷（如征收范围不合理、标准过低）问题使排污费的治污效果大打折扣，与预期有明显偏离。再者，地方政府在执行环境政策时的“相机抉择”促使排污费征收原本的对环境污染治理效果不佳恶化成为促进污染加剧。以上问题合力下致使排污费征收不治污、反促进污染，环境治理型工具成为激励生产型工具。实证结果还表明，财政压力越大，对排污费环境污染效应的促进作用越大。出现这一结果的原因可能是，为应对财政压力，地方政府放松环境规制力度（表现为财政压力与环境保护税费相关系数为-0.006），在压力越大的地方规制放松更加明显，因而引致的激化污染效应更为强烈。

增加环境保护支出对环境污染减少有显著作用，即环境保护支出的治污效果明显，这一结果验证了环境保护支出治理功能的有效性。在面临财政压力时，有效性增强。出现这一结果可能的原因有二：一方面，部分研究認为，财政体制垂直不平衡不仅仅为地方政府带来体制性压力，还与政治晋升匹配兼容，在激励地方政府发展经济的同时还能矫正其支出结构过度偏向问题，促使其增加教育、环境保护类等非经济公共产品的供给。[ ]另一方面，由于弥补财力缺口及缓解财政压力极度依赖于转移支付，使地方政府行为深受转移支付特点牵制。特点一是转移支付的分配方案由中央政府决定，强化了地方对中央政府政策目标的服从性和执行性。为博取更多的转移性财政资金，地方政府与中央政府目标保持较高的一致性，在中央政府重视环境污染治理时，将强化地方政府对环境治理问题的重视程度。特点二是转移支付中存在诸多具有特定标的、瞄准环境治理的项目提升了环境保护支出的精准程度和绩效。实证结果还表明，财政压力对环境保护支出治污效应的激化作用在高压区最为显著，可能的原因是高压区的地方政府在获得大量转移性财力补充的同时，更需将支出方向与中央政府政策意图高度耦合，强化了环境保护支出的有效性。

最后，通过比较不同财政压力下地方政府行为污染效应发生转变的阈值可以发现，资本税和生产性支出两类激励生产型行为在面对财政压力时比较敏感，而具有环境保护性质的环境保护税费与支出则相对“迟钝”。以上结果刻画地方政府在应对财政压力时的行为调整优先序，先采用激励型生产工具，再调整环境保护型工具。出现这一结果的原因可能是在激励生产和环境保护的选择上，地方政府往往期望可以兼顾，出现对发展经济和保护环境双重事务难以取舍的问题。[ ]但足够大的财政压力会扭曲地方政府行为，致使其不得不运用各种可以利用的手段激励生产，甚至牺牲环境保护，以缓解压力。

四、结论与启示

本文通过构建面板数据模型和面板门槛模型，利用2007—2017年省级面板数据实证检验了财政压力下地方政府行为的环境污染效应。得出如下结论：（1）从地方政府行为的污染效应看，资本税、生产性支出和环境保护税费对环境污染有明显的促进作用，而环境保护支出有显著的治污效应。（2）在财政压力激励下，资本税、生产性支出和环境保护税费支出对环境污染的促进作用被激化，大致表现为压力越大越致污;环境保护支出在财政压力激励下治污效应亦有显著提升。（3）地方政府在应对财政压力时行为调整的优先序表现为先采用激励型生产工具，再调整环境保护型工具。

当前，经济增长放缓、大规模减税降费、刚性支出增加、融资渠道约束增强等诸多因素令地方政府增支减收，所面临的财政压力不断攀升。通过增加生产性支出、降税减费等措施刺激增长是各国政府应对经济下行压力和财政压力的惯用手段，我国亦不例外。实证结果表明，我国地方政府的激励生产行为与环境污染始终相生相伴，在财政压力刺激下，污染效应更甚。从长期看，转变经济发展方式、优化经济结构是化解上述二者相伴关系，实现经济发展与环境保护双赢的唯一根治药方。从近期看，在财政体制正在进行变革的背景下，本文认为消解体制性财政压力、合理引导及规范地方政府行为、改进环境治理型工具是平抑财政压力激化地方政府行为加剧环境污染的重要路径，具体如下：

第一，匹配财力与支出责任，治理体制性财政压力成因。从本文的度量指标看，财政压力来自于地方政府收不抵支，这主要由地方政府收入体系建设不健全，以及支出责任层层下移等体制问题造成。因此，体制性压力在财政体制改革背景下可以通过体制优化的方法加快治理。一方面，要落实各级政府财政事权和支出责任的合理划分，确定为本级政府的支出责任应严格执行，若需将支出责任下移，应兼以匹配的财力补充;另一方面，通过地方税体系完善、转移支付、税收返还等方式建设稳定的地方政府财力保障体系。以促使地方政府财政事权与支出责任匹配，收支基本吻合，缩小收支缺口，降低体制性财政压力来减缓其对地方政府行为污染效应的激励。

第二，改变政绩考核方式，强化对地方政府的约束和监督。政治激励、晋升激励以及财政压力激励是地方政府行为调整的重要动因，GDP和财政收入最大化的目标使其行为调整方向偏向于生产性，产生加剧污染效应的不良后果。因此，要加快构建多元化的政绩考核体系。提升绿色发展、民生改善等凸显经济高质量发展的指标在体系中的权重，减弱地方政府行为向生产性偏向的冲动，引导地方政府重视环境公共产品供给。同时还要规范和监督地方政府行为的调整。本文实证发现地方政府行为调整有“相机抉择”的特征，这一特征难以体现出税法、预算法等政策法规对地方政府行为及其调整约束的有效性。因此，要利用法律制度、监督程序加强对地方政府行为调整的规范、约束和监督，降低其行为调整的随意性。

第三，优化环境治理工具，提升治理绩效。从研究结果看，地方政府治污不力的重要原因是治理工具的失灵。一方面是工具本身的失效，如排污费的征收在多种情况下均与环境污染正相关，诸多研究指出排污费制度设计在征收标准、征收主体等方面存在一定问题，致使其在治理污染方面乏力。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》实施，标志着环境保护税正式取代排污费。环境保护税在法律层次、征收体制、征收标准、央地收入分配比例等方面进行了优化，但部分学者对环境保护税制运行一年后的成效进行评估发现，若要继续提升治理工具的效力，仍需在税制方面进行诸多改进。另外，财政体制垂直不平衡致使环境治理工具作用进一步异化，出现面临财政压力时地方政府利用环境治理工具协助激励生产的现象，这一现象凸显了地方政府过度使用自由裁量权，在政策和预算政策执行过程中的随意性。因此，不仅要从工具改进层面提高科学性和有效性，还要通过强化预算约束、评价收支绩效等机制提升收支项目执行结果与预算的一致性和与政策目标的耦合性，以此降低地方政府过度使用自由裁量权导致的政策执行及目标达成偏差，提升治理绩效。

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