高校预算绩效管理模式探析

文 / 李济江，叶敏娣,湖北科技学院

新《预算法》已于2015年1月1日正式实施，新《预算法》对政府预算制度进行了全面规范，实现了从“管理法”到“控权法”的转型。而高校的经费来源中，占比最高的是财政拨款，在新预算法的影响下，如何建立健全科学的绩效评价目标和评价体系、明确责任和评价主体、落实经济责任都会影响到员工增收节支、开源节流的积极性，关乎教育资源的合理配置和效用最大化。高校引入绩效管理理念的必要性和重要性显而易见，也是高校主动对自身的预算管理模式进行变革的需要。

1 我国高校预算绩效管理发展历程及研究现状

20世纪70年代，美国管理学家奥布里·丹尼尔斯提出了“绩效管理”的概念，其作为一种管理思想和方法论， 80年代在发达国家的企业管理中广泛应用，绩效审计逐步代替传统的国家审计，在于创造一个高效、廉价的政府。我国企业管理则在80年代引入美国50、60年代盛行的目标管理，随后绩效管理逐渐在我国企业管理和政府管理中得到广泛应用。

目前，我国各高校在开展预算绩效管理时，常常处于被动地位，迫于各级财政机构的压力才开展相关的预算绩效管理，对预算绩效管理概念认识不清晰不完整，认为完成年度绩效评价就是做好了预算绩效管理工作，对预算绩效管理中的事中跟踪和事后反馈不够重视。2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范》文件明确指出，行政事业单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。明确的给出了预算绩效管理机制的内涵，作为行政事业单位重要组成部分的高校，应当正确认识到预算绩效管理的意义和作用。

2 高校实施预算绩效管理的意义

2.1 丰富和升华高校办学管理理念的需要。在坚持办好人民满意的大学的根本原则上，高校管理还应注重从投入与产出的比较角度探讨高校办学效益，提高办学效益，提高教育资金的使用效率，实现合理分配社会资源，可以办更多更好的高校，这本身也是办好人民满意的大学的根本要求。

2.2 充分发挥财务监督职能的需要。学校层面需进一步提高财务处在高校管理和发展中的专业优势，注重财务监督体系化的顶层设计，这就需要建设包含高校绩效评价、财务预算、财务考核、参与决策和内部控制等在内的各方面工作，加强高校财务监督决策的高级职能的运用。

2.3 高校充分履行职能的体现。高校作为高素质人才培养基地，教学和科研是高校发展过程的重要工作，在高校中全面落实预算绩效管理，有助于促进教育资源的合理配置，提高高校有限资源的使用效益，使教学科研资源发挥最大价值，从而发挥高校的整体优势，提升高校服务社会的能力和水平。另一方面，全面实现高校预算绩效管理，可以引导各高校思考自身发展中的问题，扬长避短，在实际高校教育工作中不断解决问题，提升自身管理能力。构建高校预算绩效管理体系，从一定程度上也可以为高校的未来发展指引方向。

3 构建适合高校实际的预算绩效管理模式的要点

3.1 以高等教育财政支出绩效评价为导向，构建高校财务体系

3.1.1 加强高校财务监督职能的发挥，改变仅重视高校财务资金收支服务的一元职能的传统观念。在建立健全高等教育财支出绩效评价制度大框架下，构建基于高等教育财政支出绩效评价导向的高校财务系统，充分发挥高校财务预算、财务评价、参与决策和内部控制等财务工具的重要作用。

3.1.2 探索建立符合高校办学绩效评价实际的指标体系，对各项目的立项、执行和结果进行全过程的考核，并将绩效指标体系与高校整体的部门考核和个人考核进行深度融合，逐步提高绩效评价考核在学校考核中的权重。

3.2 全面引入绩效预算管理思想

3.2.1 高校引入绩效预算的重要性

高校不同于以营利性为目的企业，其资金财产的来源主要是财政拨款和学费收入， 在核算教育成本费用上没有迫切要求，造成高校对财务预算管理认识不够，对资金的支出结构、过程和结果不够关注。在财务预算编制程序、数据来源以及编制方法都存在着一定的问题；关于评价高校财务预算管理是否有效，也缺乏一个科学的评价体系。而高校财务预算是整个高校正常运作甚至快速发展的前提和保障。因此，加强财务评价和监督，完善高校财务预算管理模式显得越加重要。

3.2.2 绩效预算的理论特征

1）编制预算有依据，绩效目标保实现。确保编制预算时同步填报绩效目标，中期做好预算支出的绩效考评，项目结束后考核各项绩效目标的完成程度，真正实现绩效和预算同步。

2）详细制定指标，重视财务监督。要按照职能和项目编制预算，详细制定绩效指标，并且可以进行有效的成本计量，使预算从过去的简单收支核算转到成本核算和财务监督。

3）强调计量和报告绩效与成本。建立科学的的绩效和成本标准，项目支出预算均可以与标准进行比较，来判断实际绩效与标准绩效的差异程度。

4）以绩效为抓手，促进预算模式变革。绩效预算强调任何预算支出都要与绩效相挂钩，通过将绩效与预算绑定，促进公共支出预算模式变革。

3.3 全面引入绩效预算管理的几点措施

3.3.1 建立面向绩效评价的预算管理体系，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价的整个过程中。绩效预算管理是一种以绩效目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，实际就是把资源的分配与绩效实现的结果紧密结合的预算体系。

3.3.2 建立健全高等教育财支出绩效评价制度。建议国家层面在《预算法》、《审计法》、《高等教育法》等法规中增加高等教育财支出绩效管理的要求，学校层面建议出台高等教育财务支出的评价规章和制度。

3.3.3 强调高校预算编制的科学性和有效性。增强预算编制的针对性，细化各项财务预算，杜绝二级单位简单 “拷贝”上交上期预算，学校简单汇总的现象。

3.3.4 加强财务执行过程及效果的管理。 由于高校资金来源的特殊性，使得高校在运用经费方面有很大的弹性，编制预算时填报的项目支出与预算资金实际支出可能存在差异，国家和高校可能也会因为信息的不对称，最终会导致高校获得珍贵的资源却使用在了效益偏低的项目上。而高校长期以来缺乏外在的约束步和监控力，造成使用经费的浪费，从而导致高校经费的使用效益不高。加强以绩效评价为导向的财务执行管理迫在眉睫。

3.3.5 增加项目绩效评价和财务指标考核在年终考核中的权重，引导各部门制定科学高效的项目方案，提高项目的执行效益，增加资金的使用效率。另外，对各项目和二级单位的财务执行率也要加强考核，对于执行率偏低的项目和单位一定要下期财务预算编制时予以重点关注。

3.3.6 提升财务的决策参与度。要建立全面的绩效评价导向的财务预算体系，除了做好财务预算的编制工作，还要在执行层面发挥更强有力的监督作用。财务部门应该积极发挥专业参谋作用，提高财务工作与业务工作的深度融合，提高财务指标的决策参考作用。

3.4 加快高校内部控制体系的建设

《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确了内部控制的概念和内容，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。主要包括预算、采购、收支、工程、资产与合同六大业务活动的控制，通过对资金管控延伸到财务处以外的其他业务部门。强调各单位要建立“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。

内部控制与预算绩效管理不是分离的关系，而是相辅相成，对高校来说，做好内部控制的前提即是做好预算绩效管理工作，因此加强高校内部控制的建设能为预算绩效管理提供良好的保障。

4 结束语

2018年9月，中共中央国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，标志着我国预算绩效管理探索再上一个台阶。而鉴于国家财政制度改革的需要及目前高校预算绩效管理的现状，探索建立适合各高校实际特点的预算绩效管理模式迫在眉睫。