基于恢复力的气候变化适应型城市发展研究*

鲍 文

引言

灾害系统的复杂性，城市发展和气候变化对其影响的不确定性，对城市化过程中的风险管理提出新的挑战。虽然尚未将长期害损失趋势归因于气候变化，但它确实增加了额外的风险和不确定性[1]，例如气候变化会对海平面上升、降雨模式变化和更多风暴潮造成的洪水风险产生复合影响。城市可持续发展客观要求不断提升防灾减灾和适应气候变化的能力，即在管理风险和规划未来时，一方面要重视常识性做法，通过更好的城市管理和充分利用现有的防灾减灾措施来尽量减少灾害影响；另一方面，要采取有远见的方法，通过投资新的基础设施或改变城市景观来防灾减灾和构建面对不确定风险的恢复力。如何在二者之间进行平衡，每个城市可能都会有所不同。鉴于在任何情况下，灾害风险都不可能完全消除，城市发展面临两个方面的挑战：一是城市在重视运用“最优工程设计”的基础上，还应该采取一种强有力的方法来应对不确定性和未知风险，这种方法利用生态措施和土地利用选项之间的平衡，使工程设计更具灵活性和考虑到潜在的弱点和可能出现的问题。城市发展过程中必须充分利用自然生态系统服务并将其纳入城市基础设施建设之中，以更好地提升其恢复力。这种方法将有助于防止城市被锁定，如果未来风险发生变化，大规模投资建设的基础设施等项目可能被证明已过时。二是承认残余风险的存在，意味着城市必须不断改进其风险沟通、预警系统和应急、疏散和恢复规划，充分利用各种风险分散和转移机制。基于恢复力的气候适应型城市建设就是在风险不确定的情况下，采取灵活的“低悔”措施应对气候变化及自然灾害的挑战。

1 城市恢复力是应对灾害风险不确定性的能力

1.1 城市恢复力内涵

恢复力是一个系统、社区或社会面临危险的抵御、吸收、适应和通过维护及恢复基本结构而迅速有效地恢复的能力[2]。一个有恢复力的社区能够在吸收干扰、变化和进行重组的同时，维持其基本结构并提供正常服务。灾害恢复力（抗灾能力）可以被看作是一种公共物品，它为城市系统建立了适当数量的冗余，并鼓励社区规划如何应对干扰。恢复力视角下的气候适应型城市建设，意在通过审视灾害的诸多影响，立足长远来构建城市应对和适应包括气候变化在内的各种风险的能力。城市恢复力可分为基础设施、机构、经济和社会恢复力4个组成部分[3]，这样划分有助于更有针对性地解决存在的基本问题并提高适应和应对能力。

1.1.1 基础设施恢复力

城市基础设施是指对于城市的应急响应和经济快速恢复至关重要的系统和服务，诸如饮用水、卫生医疗、能源、通信和运输等。基础设施恢复力是指降低建筑物和运输系统等建筑结构的脆弱性。它也指城市的庇护需求及其能力、收容能力、医疗能力、疏散能力，卫生机构设施和关键基础设施的完备程度，建筑物对于致灾因子的脆弱性，以及疏散和灾后供应所需道路的通畅度。基础设施恢复力也指社区的反应和恢复能力。

1.1.2 机构恢复力

机构恢复力是指管理城市和社区的政府和非政府系统在灾害发生时的应急反应能力和灾后恢复市政服务的能力。政治上的统一、以往的灾害经验、一方有难八方支援的社会连通性能够保持机构强有力的恢复力，相反，政治分裂、缺乏经验、孤立应对外部冲击时则机构能力十分脆弱。

1.1.3 经济恢复力

经济恢复力是指一个城市的就业、收入水平、保健服务、单一部门就业依赖、企业数量及其规模、经济发展水平、财政收入状况和灾后运作等方面的经济领域，在经受外部冲击时进行调整、恢复和适应的能力。

1.1.4 社会恢复力

社会恢复力是指社会或社区应对和适应扰乱和变化的能力，它包括社区和整个社会吸收扰乱、自我组织适应当前和新压力、形成和提高学习和适应的能力。有恢复力的社区能够在保持其核心功能的同时积极应对变化或压力。社会恢复力是指按性别、年龄、学历、健康状况、沟通能力、语言能力、社会经济地位、交通便捷性、（身体或智力有缺陷的人的）特殊需求构成的人口及其社会资本。虽然难以量化，但社会资本是指公民的政治拥护参与意识、创新能力、群体适应能力和对一个地方的依恋感[4]。提高社会恢复力有助于政府实现城市发展目标，优先考虑社会发展有利于更可持续地防灾减灾。政府干预措施（改善基础设施、提供服务）或政府能力（减少灾害风险和适应气候变化），在与社区合作实施时能取得最好的成效[5]。

1.2 能力建设是提高恢复力的核心

不确定性是任何灾害的基本要素，它指的是无法量化或完全未知的灾害影响。为应对不确定性，城市需要一种稳健的决策方法。在可预见的未来，城市地区危险地带的人口和资产增长将是极端天气事件造成死亡和损害的最大驱动因素。能够灵活地适应已知和未知的干扰是恢复力系统的核心。增强恢复力取决于有足够的冗余和灵活性，以便在已知和未来的风险和不确定性的情况下继续满足基本需求。糟糕的城市规划往往把关键需求的最低标准作为任何项目的目标。然而，鉴于灾害风险的不确定性，这种方法往往无法满足这些关键需求，而恢复力方法要求超出这些需求的一般标准。随着城市规模日益扩大和复杂性日益递增，对冗余和替代方案的需求增加。随着人口和密度的扩大，城市基础设施的复杂性呈指数增长。随着城市面积的不断扩张，为满足人们快速便捷的出行需求，立体交通运输网络得以快速发展。灾害发生后，这可能导致级联或共地故障。级联故障发生在特定系统组件过载和系列故障中，电气故障是典型的级联故障，灾害可能导致多个组件同时失效，触发级联。级联故障也可能从一个系统跳到另一个系统，电网的故障可能会造成重大的交通中断和破坏通信，使灾害雪上加霜。当一条生命线发生灾难性故障时，就会发生共地故障，例如总水管爆裂引发煤气管道、电力电缆或道路基础设施遭受破坏。恢复力不只是减少风险，关键在于提高能力。

2 提高城市恢复力的机会

由于所有政府都有保护其公民的义务，恢复力可以被视为依赖于公共资金的公共物品[6]。由于地方政府是应对灾害的第一机构，它们在其辖区内负有减少风险和建立恢复力的特殊义务。这对于城市及其政府来说，需要规划发展、提供安全的基础设施和服务、规范建筑设计与施工、管制危险活动、影响土地规划和建筑布局、鼓励和支持家庭及社区采取减少风险的行动，以及建立有效的灾害预警、准备和响应系统。当地方政府履行这些职责时，其人口和经济面临的风险就会大大降低，城市化带来的风险就会大大降低。地方政府必须平衡多种相互竞争的经济、政治和社会利益，例如既要保护能缓冲风暴潮的红树林，又要允许沿海地区的工业发展；在控制高风险区域的经济活动的同时，还要引导基础设施投资和人口向低风险区域流动。

2.1 灾害周期管理

从城市发展战略的角度，决策者面临一种权衡，即充分备灾和灾后应对、恢复及重建成本之间的权衡。自然灾害的发生可以让决策者意识到城市灾害风险管理中存在的问题与不足，灾后重建就成为优化灾害管理措施和提高恢复力的机会。恢复力是针对灾害周期的长期应对措施[7]。从灾害周期的角度分析灾害，发现有机会打破因果关系链，建立灾害恢复能力。灾害周期的6个阶段只是一种示意性的表示，在现实中各阶段可能并行进行。

2.1.1 减缓阶段

吸取以往灾害的教训，城市发展中更好地应用科学技术和工程改造、推广更好的建筑做法。加强社区联系、社会组织、防灾减灾知识科普和教育，促进经济发展，夯实经济基础均可增强城市恢复力。

2.1.2 备灾阶段

重点是为预防下一次灾害做好准备。典型的活动是灾害应急规划和疏散演习、防灾减灾知识技能培训以及做好物资储备。

2.1.3 灾害阶段

预警和疏散有助于减少损失，并使社区做好更快的反应准备。预警不仅允许人们寻求安全庇护，而且，如果预警期较长，还允许贵重物品、食品和车辆快速移动到更安全的地点。

2.1.4 响应阶段

该阶段可持续数小时至数周，这取决于灾害的规模、类型以及受影响地区的能力。这一阶段的重点是进行救援行动，采取公共卫生预防措施，为灾民提供临时住所和饮食。该阶段采取干预措施是为了防止灾情蔓延：控制次生灾害和转移危险爆炸品，抢修水、电、能源、交通等基础设施，并恢复紧急通信、医疗卫生等关键服务。

2.1.5 恢复阶段

该阶段可以持续几个月，取决于灾害的种类、大小和规模。在这一阶段，根据需要采取临时措施，如小微企业援助、保险及时赔付等，恢复社会和经济职能；基础设施得以恢复，社区从临时住所中搬出，学校重新开放，经济开始重新运作。

2.1.6 重建阶段

该阶段要实现完全恢复到灾前状态的目标，通常需要数月到数年。在大多数灾害中，住房重建对于满足社区的长期需要尤为重要，通过在低风险地区重新安置、制定和适用建筑标准、引入新的建筑技术可以有效提高社区恢复力。随着基础设施恢复和社会经济活动步入正轨，整个城市开始进入新的更高质量的发展阶段。

2.2 基于灾害风险信息的良性决策循环

风险信息为确定减少风险措施的优先次序提供依据。更加准确完善的风险信息、更好的分析方法和工具，有助于更好地进行决策，这是一个良性循环。一个城市内部机构的信息管理智能化可以大大提高其决策能力，从而提高恢复力。城市一级迫切需要一个智能化的信息管理系统来进行管理和分享这些地理空间数据和包括气候变化在内的有关风险研究的信息。数据信息分享的主要目标是促进包括政府在内的各利益相关方之间进行公开和有效的信息交流，使更多的利益相关方、社区、家庭和私营部门能够将应对风险纳入其决策。风险是指在给定的时期内发生不确定数量的损失或损害的可能性。灾害风险是致灾因子、暴露度和脆弱性的函数，即风险=致灾因子×暴露度×脆弱性。脆弱性与恢复力相反，恢复力是指系统吸收、缓冲和从冲击中恢复的能力；脆弱性是指由于某些条件，如恶劣的生活条件，人们和资产容易受到损害或损失。暴露度，如建筑位置、质量和市场价值为脆弱性创造了条件。基于灾害风险信息的良性决策循环，可通过针对区位、结构、业务能力、财政减缓来提高恢复力。

2.2.1 区位减缓

区位减缓是通过土地利用规划或重新安置来避开致灾因子，实际上是避免自然灾害的影响。当自然灾害以地域界定的方式发生时，在能够确定灾害可能发生的地区时，人口和资产可以被引导到灾害影响较小或完全不存在的地区。土地利用规划和生态系统管理是有效控制灾害风险的相对低成本方法，特别是对于缺乏资源和能力的中小城市。区位减缓最常见的方式是土地利用规划中的测绘。由于致灾因子不同，致灾因子分布图可以由不同形式表示各自分布范围，某一地点可能存在独特的多种致灾因子叠加影响。洪水灾害图是最常见的致灾因子分布图类型，但许多国家也开始绘制地震断层、地震液化区、滑坡潜势、海啸淹没区、环风暴潮带和火山灾害。在城市，开发项目应考虑将危险识别和致灾因子分布图作为项目技术工作的一部分，同时考虑到土地使用政策。区位减缓的另一种方式是进行冗余设计。基础设施项目应提高复杂系统中冗余设施的可靠性，如在不同的地点建立两个水厂，而不是一个大型水厂。如果水或电力生产能力过剩，使系统更可靠就不会觉得浪费——停电的成本远远大于施工时的适度增加投资。当在地理空间分散风险时，冗余是最有效的。

2.2.2 结构减缓

结构减缓是通过针对致灾因子的防范设计建筑、改造和完善建筑规范来提高应对致灾因子的能力。传统的结构减缓，如减缓地震危害，通过支撑框架或剪力墙结构来处理建筑物的抗震能力。近来，减少力量而不是利用阻力已成为一种可行的替代办法。如利用地基隔离技术缓解地震力，将结构放置在一系列柔性地基上，如橡胶垫，它将建筑物与垫下的地面运动隔离开来，从而减缓地震危害。另一种缓解地震力的技术是增强结构阻尼，这类似于汽车中的减震器，当地面运动引起的建筑物位移被抑制到可接受的水平时，就避免了毁损的发生。结构减缓不仅适应于地震或风，还可适应于洪水等灾害。结构减缓在建筑设计之初就充分考虑和建造过程中采用涉及现代设计技术的土地使用法规和建筑规范时最为有效。当最初设计未考虑灾害风险时，改造虽然可能很昂贵，但仍是结构缓解的一种选择。鉴于用新结构改造存量建筑应对灾害风险的时间和资源有限，城市往往优先改造关键的公共设施，如学校、医院和图书馆。

2.2.3 提高业务能力

业务能力侧重于应急和应急规划，如安排临时疏散。提高业务能力是利用防灾减灾部门的专业服务来减少特定灾害的影响。对于自然灾害，通常无法预见所有潜在的损害，必须有相应的业务能力应对。提高业务能力最常见的方式是应急规划和灾害管理系统，通常是协调减灾行动、指导如何保护人员和财产、确定应急响应和灾后恢复所需资源、处理恢复和重建过程中遇到的问题。由于不能完全消除风险或防止失败，不能忽视应急规划预警系统和应对能力的建设。预警系统是任何城市或国家能够采取的最具成本效益的措施之一。气象服务在减少灾害风险、加强粮食安全和保护群众健康领域功不可没。进入21世纪以来，世界各地越来越多地使用预警系统来预测热带气旋、山洪暴发、火山和海啸，为了使这一系统更加有效，需要在人员培训、应急规划及演习、应急通信系统等方面加强投入，提高所有利益相关方的应急响应和后勤能力，以便在灾害发生前做到充分备灾。

2.2.4 财政减缓

财政减缓包括风险融资和转移机制，如应急融资、救济预算以及通过公共资金或其他工具和服务转移财政风险。灾害给政府、企业、家庭和个人带来了巨大的财政负担，与此同时，受影响社区在灾后迅速获得援助和拥有恢复重建资金至关重要。在灾害刚结束和早期恢复阶段，事先筹资机制可发挥积极效用，例如年度预算中的灾害储备、应急贷款额度和转移机制（如灾害保险、风险池、天气衍生品和灾害债券）。在恢复和重建阶段，政府通常通过赤字支出、贷款等来筹集资金。

3 基于恢复力的气候变化适应型城市发展路径分析

3.1 以风险评估确定提高城市恢复力优先次序

风险信息是优先采取不同降低风险措施的依据。风险评估是重要的灾害风险管理工具，用以在了解当前和未来风险的基础上，查明和量化潜在影响并确定提高城市恢复力优先次序。风险评估应始终是城市发展过程中不可或缺的一部分，以帮助社区、业主、城市决策者和各级政府理解与自然灾害和气候变化影响相关的风险。理想情况下，每当一个城市项目正在准备时，都应该进行风险评估，其目的是全面了解特定或多种致灾因子在给定时期内的预期损失，从而为采取降低风险措施提供依据。在任何评估特定风险的方法中，4个核心要素是识别致灾因子、暴露度分析、脆弱性分析和风险分析。风险评估的质量将取决于数据的可用性、多种致灾因子的相互作用、灾害影响的复杂性以及参与评估专家的能力。社区参与对于了解灾害的实际影响至关重要，社区代表可在各个阶段的风险评估过程中发挥作用，社区风险测绘是社区参与的宝贵工具，因为它可以在实际而不是假设或预测的风险数据中进行风险分析。

3.1.1 识别致灾因子

在城市恢复力方面，致灾因子是指威胁到人类生命和财产安全的地震和洪水等自然灾害，也指人类不作为和不当行为造成的事件[8]。致灾因子相关的风险信息分享，对于评估潜在致灾因子和查明不同城市社区和部门的脆弱性至关重要。对于罕见的事件，如地震，稳健的概率分析特别重要。风险分析结论将决定风险评估结果的适用性。致灾因子测绘是一种简单直观的方法来识别存在风险的区域，包括发生频率、持续时间、覆盖范围、始现速度、时间间隔和次生灾害发生可能性。多种致灾因子并存的区域，在进行识别的基础上还要考虑它们可能造成的复合影响。

3.1.2 暴露度分析

暴露度分析将查明的致灾因子与风险因素联系起来。暴露度是指在灾害发生之时，承受损失或损害的受威胁资产（如建筑物、基础设施、作物和人员）的集合。暴露度是以下几个特征的结合：物理特征（如四层砖石建筑）、货币价值（重置成本或实际市场价值）和位置（街道地址、经纬度坐标）。暴露度数据的准确性和细节对于风险评估至关重要：位置决定了危险的类型和强度，物理特性影响脆弱性即可能造成的损害，货币价值与损害潜力构成了社区在恢复过程中将遭受的预期损失的基础。地理信息系统有助于查明面临风险的资产。

3.1.3 脆弱性分析

脆弱性分析主要是量化不同致灾因子可能对人口及其资产的影响，并确定应对风险需要考虑的因素。脆弱性分析可以反映评估区域的独特特征，如人口与产业分布、致灾因子、基础设施、可能造成的资产损失及人员伤亡。

3.1.4 风险分析

风险分析是基于致灾因子、弱势群体和社区应对灾害能力的风险空间评估。它确定可接受的风险水平，为城市土地利用规划提供依据，并提供各种防灾减灾措施的成本效益数据。风险评估结果以风险地图可视化的方式，向利益相关者传达风险和作为城市建设的决策依据都非常有用。

风险分析必须估计生命损失以及直接和间接的经济损失。保险业开发的概率风险模型，可以帮助决策者处理当前和未来风险的不确定性。概率风险评估可以指导城市规划，确保建筑物、学校、医院和其他资产位于安全区域。概率风险评估有许多政策应用[9]，例如国土规划，用于确定洪泛区等自然灾害分布区，或地震、海啸等灾害影响的地理分布图；防灾减灾规划的成本效益分析；制订针对不同危机情景的应急规划；保险费计算，需要特定地区准确的信息、每年的预期损失和可能的最大损失。

3.1.5 社会经济成本效益

社会经济成本效益分析用来评估投资项目可能对公众和政府部门等利益相关者产生的广泛的影响。社会经济成本效益分析的结果通常以净现值或内部收益率表示。当一个项目总体上是积极的，投资在社会经济上是合理的。社会经济成本效益分析与标准成本效益分析之间的主要区别在于纳入了社会效益和环境效益，有助于经济可持续发展。以评估减轻洪水风险的措施为例，最常见标准有4个方面：一是经济效益：减少财产、工农业的直接损失，减少商业损失、疏散费用以及扰乱正常社会秩序造成的间接损失；二是社会效益：减少人员伤亡，生计受影响程度降低，可能造成的心理伤害得以缓解；三是环境效益：如改善水质或保护生物多样性；四是建设、运营和维护的成本。在事前决策中，直接经济损失通常以重置和生产成本来衡量。对可能的无形损害进行量化则较为复杂，因为往往难以用市场价值进行衡量。风险评估为理解和增强城市恢复力提供了基础数据。最重要的是选择一种现在和将来都适用的风险评估方法，以便城市规划者能够了解特定风险是如何随着时间的推移而变化的。

3.2 结合土地利用规划，采用生态系统管理方法，利用自然景观提高城市恢复力

3.2.1 生态系统管理

生态系统管理需要了解生态系统服务和当地城市环境，该方法有助于将生态功能纳入城市恢复力。一些生态系统管理战略涉及城市恢复力和在更广的地域协同减少灾害风险，其中包括流域管理、城市土地景观设计、绿色和蓝色基础设施、环境缓冲区。城市生态系统的物理环境是人为的，其自然元素不仅受自然环境影响，而且受文化、个人行为、政治、经济和社会组织影响。为了提高恢复力和促进可持续发展，城市生态系统建设必须根据动态平衡进行统筹考虑。诸如生物多样性、水循环、土壤耗竭和毁林等问题必须作为诸如流域管理、城市景观设计、基础设施建设、政府机构以及社会规范和价值观等问题的一部分统筹处理。城市生态系统统筹办法为决策者提供信息，以便在各种备选方案之间（在社会、经济和生态价值方面）进行权衡和协同增效，可在不同的空间、时间和管理尺度上处理。

生态系统管理利用了自然基础设施帮助降低城市面对灾害的脆弱性、提高城市恢复力，可大大降低城市基础设施项目的成本。因此，可将生态系统管理与防灾减灾战略有机结合起来结合起来提高城市恢复力，这些措施包括生物保留、人工湿地、森林保护和植树造林、滞洪区修复、透水路面、屋顶绿化、雨水花园、公共公园、流域和湿地保护及修复、滑坡地带植被恢复、沿海湿地（包括红树林、沙丘、珊瑚礁）等。健康的生态系统可以在减少灾害风险的同时，更好地适应气候变化。通过生态系统管理，发挥二者之间的协同作用是气候变化适应型城市建设的内在要求。

3.2.2 绿色和蓝色基础设施

绿色基础设施是指提供各种生态系统服务的绿色空间网络[10]，如城市森林、高大树木和公园用来防止滑坡、水土侵蚀、洪水和干旱。蓝色基础设施是指绿地，包括调节水文流量的水域。在大多数城市地区，雨水流入下水道排水系统。极端降水可能超过这些系统的能力，导致洪水、污水外溢和公共健康危害。绿色基础设施越来越多地被用于雨水管理，模仿自然生态系统的自然渗透和减少径流的功能。绿色屋顶、生物洼地、蓄水池和透水路面就是几个例子。与雨污水排放网络系统相比，绿色基础设施是管理雨水的一种成本效益高的方法。这种利用自然功能的基础设施或环境缓冲设施，可以纳入城市土地综合利用规划，并通过城市生态系统管理来不断提高和完善，以补充和模拟生态系统所具有的恢复力效应。

3.2.3 生态系统管理融入基于风险的土地利用规划

作为恢复力建设的一部分，城市应将生态系统管理作为生态文明建设的重要内容，融入城市土地利用规划。灾害风险管理的生态系统方法通常需要考虑超出单个城市的空间尺度，这需要在国家生态功能区划的基础上，城市与流域上游地区共同进行生态屏障建设。当然，对城市土地利用进行严格规划，避免城市的快速发展导致的环境退化和生态系统服务下降，充分利用无人机技术和自下而上的监管保护生态系统，使其能够长期提高城市恢复力。适应性风险管理需要监测生态条件的变化和人类活动随时间变化产生的影响。

基于风险的土地利用规划确定了最安全的地区，这些地区可优先进行城市发展和基础设施项目投资。土地利用规划影响开发的地点、类型、布局、质量和时机。将基础设施项目纳入土地利用规划，可减少易灾地区快速增长的城市中心可能出现的各种风险。虽然土地利用规划为城市空间发展提供了信息，但全面减少风险需要相应的社会经济政策支持，以提高城市人口应对和适应风险的能力。传统上，土地利用政策是以监管而非以激励为基础的。若重点转向以激励为基础，考虑到利益相关方的参与，可产生更有效的土地利用方案，创造更多的就业和社区管理机会，所有这些都是城市恢复力的生态系统管理所固有的。鼓励利益相关方自愿维护生态系统服务的完整性，如对于采取生态系统管理措施的给予优惠税收待遇。

3.3 通过城市改造，建立基于社区的极端天气恢复力

城市改造优先考虑对城市弱势群体的基础设施、住房、生计和社会网络的投资。战略性的城市改造可通过重新安置规划和建筑规范来促进易灾地区的发展，从而进行风险管理。从本质上讲，城市改造是城市管理者用来提高最弱势群体恢复力的工具。城市改造要帮助风险社区保护和改善其资产基础，建设社会资本，提高家庭和社区的抗灾力。基于社区的灾害风险管理是提高地方恢复力的方法，这项工作的重点是保护和增加其生计或使其多样化，并建设基于社区的灾害风险管理能力。这是一种综合的灾害风险管理方法，充分利用社会经济发展与摆脱贫困、降低脆弱性之间的良性互动关系，以生计、基础设施和备灾的组合运用，提高家庭和社区极端天气恢复力（表1）。

3.4 创新风险融资和转移机制，提升财政恢复力

随着人口和资产越来越集中在城市，城市需要创新灾害风险管理工具以应对挑战。灾后恢复重建的资金瓶颈制约会对城市经济到社区、家庭层面产生严重的社会经济后果[11]。政府需要创新资本和风险管理方法，包括采用风险融资和转移机制，可以提升财政恢复力，更好地利用公共和私人资本。事前的财政措施使政府能够在救济和早期恢复阶段立即获得流动性。它包括预算准备金、或有信贷额度或转移机制（如灾害保险、风险池、天气衍生工具和巨灾债券）。事后筹资机制包括预算重新分配、国内外信贷、捐助者援助等。在恢复和重建阶段，政府通常通过赤字支出、削减支出和贷款等事后工具筹集资金。

表1 建立基于社区的极端天气恢复力措施表

金融工具的选择取决于具体灾害的资金需求以及时间限制和阶段（救济、恢复或重建），一旦确定了需要和限制，就可以选择适当的工具。城市选择灾害风险融资和转移机制的最佳办法是事前和事后两种手段相结合，并以风险分层方法为指导。风险分层是将风险分为不同层次，以获得更有效的融资和风险管理[12]。根据灾害的频率和严重程度，在风险自留、风险共担和融资以及风险转移机制之间的选择。不同层次的风险通过不同的工具来解决。通常，高频低危风险，如年度洪水或干旱，可以通过年度预算中的灾害储备方式自筹资金应对。中等频率和中等规模风险，可利用应急信贷额度应对。具有巨大破坏力的低频高危风险，如地震或海啸，应利用灾害保险、风险池或巨灾债券等风险转移机制来应对。

4 结语

国内城市发展不断提高对土地的利用效率，日益立体化和复杂化，人口和财富向城市集中的同时，气候变化增加了城市灾害风险的不确定性和复杂性。2020年1月西宁路面塌陷造成20多人伤亡，这是黄土高原和喀斯特地貌城市经常出现的一种灾害，这种灾害的发生与地质条件密不可分，但与城市建设造成的地面压力过大、基础设施如给排水管网漏水、极端天气如强降水等也密不可分。气候适应型城市建设独特之处除了强调城市在减缓碳排放的作用外，也特别强调提高应对和适应包括气象灾害在内的各种灾害的能力，这种能力包括基础设施、机构、经济和社会恢复力。