农村小额信贷的法律完善路径探析

曹俐

摘要：农村小额信贷在实施过程中依旧存在风险，究其原因，在立法层面，规章制度庞杂，位阶较低，缺乏真正刚性的法律规范，农民、金融机构缺乏法律约束和救济。相比于国外的信贷扶贫制度，我国尚且处于初级阶段，通过分析印度尼西亚和孟加拉的相关制度和有效措施，总结经验教训。从实际情况和贫困农户自身出发，实现农村小额信贷的可持续发展。

关键词：小额信贷;信用;风险;监管

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.060

农村扶贫小额信贷服务的发展取得了良好的经济效益和社会效益，它为我国解决“三农”问题和建设社会主义新农村提供了有效途径。然而，在实施过程中仍然存在风险和困难。缺乏法律的有效监管，农村小额信贷很难在良好的经济秩序中发展。

1农村小额信贷的风险问题分析

1.1法律风险

1.1.1法律制度不明确，缺乏刚性

在农村小额信贷的法律规制方面，还存在立法空白，大量的通知意见文件，体系庞杂，缺乏责任性条款，仅限于倡导性规范。对于信贷机构主体资格、获得贷款农民的资格确定、信贷资金来源、拖欠还贷的追责机制并没有相关的法律依据，只能依靠道德义务加以约束。

1.1.2法律制度纷杂，位阶低

在中央的大部分通知意见缺乏刚性，仅限于一般倡导性条款的情形下，存在大量立法空白。各地政府制定了一系列的地方法规进行约束，取得成效的同时也存在很大的漏洞。将可操作性强的刚性条款制定权限下放到地方，必定会导致各地存在差异和漏洞比如不符合资格的农民利用各地规范差异漏洞获得贷款。长此以往，将会影响农村信贷市场的稳定性和权威性。

1.2市场风险

1.2.1小额信贷机构庞杂，地位不明确

在农村小额信贷市场上，提供小额信贷的机构庞杂，小额信贷机构没有法律的明确规定的主体资格，从事小额信贷主体资格不明确，导致权利义务受限。国务院多部联合下发的《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》規定：凡愿意参与扶贫工作的银行金融机构，均可为扶贫贴息贷款发放主体（承贷机构）。对于信贷机构的规定模糊，没有准确分类，导致各种机构鱼龙混杂，金融机构得不到有效监管。

1.2.2缺乏内部调节机制

小额信贷是政府扶贫方式，往往由于政府介入干预过多，忽略了小额信贷作为金融创新工具自身的市场内部调节机制。行政化的扶贫小额信贷必然会脱离市场，得不到有效快速的发展，使得农民的信贷主体资格审查和资金发放环节相脱离，不仅对于贷款用途的审查和监管可能发生漏洞，还会影响小额信贷的市场化运作。从国际上来看，孟加拉的扶贫小额信贷虽然从成立到现在得到政府各方面的支持，但是它有自己独立的组织系统，并且按照金融市场的规则独立进行。

1.3信用风险

由于小额信贷的可持续发展主要依靠农民的信用，操作中容易发生小额信贷的信用风险，主要有恶意拖欠贷款、小额信贷的用途不当（可能存在转手贷）的现象等现象。

存在信用风险的主要原因三点：首先，任何一项金融贷款服务都需要进行用户信用度的测评，扶贫小额信贷虽然是在政府支持下运作的，但是农村地区的生产消费与城市的模式存在很大区别，一部分的自给自足以及满足生活需要的小额消费，使得农村地区的没有构建完善的信用体系。另一方面小额信贷无须担保，农民尚未形成信用意识，对法律问题认识模糊，导致扶贫小额信贷没有明确的制约手段，一旦农民拖欠还款，小额信贷机构并没有相应的措施进行救济。最后，法律对于农村小额信贷的细则规定尚不明确，对于小额信贷的发放主体各地规定存在差异和漏洞，小额信贷机构资金来源不明确，农民的贷款使用途径监管不完善，严重损害了农村小额信贷制度的实施和推行。

1.4经营风险

农村小额信贷的主要用途主要有农民农副产品的生产经营和村镇企业的贷款。一方面村镇企业和农副产品的上市销售有利于农村经济的繁荣，解决脱贫问题。但是另一方面，农民由于文化水平不足，没有高科技的生产设备导致生产效益不高，对于市场的敏锐度不够。因此，在实际经营过程中存在很大的风险。对于这种情况，在实行扶贫小额贷款的过程中，扶贫部门要加强对农户的信息服务、技术和技能培训、销售服务，提高其有效使用扶贫贴息贷款和还贷的能力。

2国外的农村信贷发展模式的经验分析

2.1印度尼西亚模式

2.1.1法律制度构建

印度尼西亚通过立法的方式的方式，推行小额信贷，先后颁布了《小额信贷法》和《银行法》，一方面以法律的形式明确了小额信贷机构和农民间的权利义务关系;另一方面法律规定小额信贷机构可以吸收公众存款来保证自身运作，有利于小额信贷公司的市场化运作和稳定发展。其次，规定了市场退出机制，对于无法保证自身运营和长期处于亏损状态的小额贷款机构可以按照法律规定的一系列程序退出市场。

2.1.2市场化利率

实施利率市场化改革，扶贫小额信贷的利率可以围绕市场规律上下浮动，农村银行小额信贷的利率介于 28% ～ 63%之间。扶贫小额信贷机构通过市场利率化，探索出自身的盈利模式。

2.1.3监管机构的设立

印度尼西亚设立了专门的监管机构对于扶贫小额信贷整个流程进行监管，从资格审查、贷款模式选择、贷款利率、还款流程进行统一监管，并且建立了符合实际情况的农村银行的监管规则，有助于实现对扶贫小额信贷各主体的监管和约束。

2.2孟加拉乡村银行模式

2.2.1扶贫贷款对象

强调只对贫困人口中的最贫困者贷款，并把妇女作为优先贷款对象。孟加拉地区的实际情况和实践结果表明农村女性因为贫困、家庭、社会等因素，缺乏教育机会，因而也很难获得劳动和就业机会，缺乏必要的发展自身和摆脱贫困的机会，最终只能处在极度贫困的恶性循环之中。而另一方面，相比于农村地区的男性，女性更能积累财富，获得贷款后，能够按时还款，保障扶贫贷款的高偿还率，有助于实现农村小额信贷的可持续发展。

2.2.2贷款风险监管规避

孟加拉地区的“整贷零还”的还贷模式独树一帜，贷款采用一年期，分周进行还款，该模式可以缓解还款压力，起到监督和及时监管的作用，其次归还的借款又可以迅速的流通借贷，有助于保障金融机构的资金流动，减少借贷风险，保障双方的权利。

其次是“小组联保”的担保模式，即孟加拉的贷款人自愿组成小组，通常小组成员由5个人左右组成，成员由共同申请贷款，小组内部互相监督、互相团结，互相帮助。小组成员需按期还款，倘若有人未还款或者恶气拖欠还款，其他成员要承担连带责任，整组成员失去再贷款资格，该措施防范了金融机构的借贷风险。

孟加拉地区近年来又创新出新的“信贷激励机制”，明确扶贫小额信贷各主体间的权利义务关系，采用集体化模式，定期召开会议进行学习交流，对贷款主体的信用情况进行测评和监督，制定还款计划，由集体内部进行监督。

2.2.3资金来源

孟加拉的乡村银行在开设之初就得到了政府的大力支持，目前乡村银行所使用的贷款本金全部来源于存款，其存款量是贷款量的 1.14 倍。孟加拉乡村银行虽然在创办之初，获得了政府、国际社会和基金组织的支持，但是孟加拉乡村银行借助一系列的政策措施，很快找到了自己的运行模式，依靠政府支持，却又能够独立运行，实现市场化经济模式。

2.2.4贷款利率

孟加拉对于贷款利率进行了区分，不同用途的贷款利率不同，比如像乞丐贷款不需要利率，对于助学贷款收取5%的利息，利率最低，可见孟加拉政府也逐渐意识到了教育对于脱贫的重要性。采取不同利率的贷款，一方面可以看出政府以及乡村银行的政策倾向性，另一方面也更能适应实际情况，有助于扶贫小额信贷的可持续发展和乡村商业银行的市场化运作和平稳发展。

2.3国外经验和启示

2.3.1减少政府干预，实现信贷金融机构的市场化运行

首先无论是印度尼西亚的模式和孟加拉的模式，政府只起到了宏观监管和资金政策支持作用，对于农村商业银行的运行，完全按照市场化的模式展开，商业银行形成内部的经营盈利模式。而中国的模式下，地方政府制定农村小额信贷模式的细则。银行只负责放贷，贷款主体的资格审查权限和贷款额度的决定权在政府手中，银行完全依附于政府的决策，没有自身的农村小额信贷体系，也无法进行市场化运作。参照印度尼西亚和孟加拉的模式，政府应当简政放权，“支持而不干预，监管而不监控”。

2.3.2保障金融机构的市场化运行

孟加拉对于不同用途的贷款，采用不同的利率模式，实现了基本的生活保障，体现了对教育的重视，同时也保证了商业银行的盈利模式运行。印度尼西亚实行市场化的信贷利率模式，利率围绕市场规律变动，金融机构也获得了丰富的盈利。中國的大量扶贫工作都是靠中央财政拨款，农民无偿获得补足，一方面中间环节容易造成腐败，另一方面，一味的“输血式”扶贫无法解决根源性问题。这种情况下金融机构的参与是当务之急，通过扶贫贷款使得农民获得自我就业和发展的机会，才能真正摆脱贫困。

2.3.3采取“信用保证”措施，提高还款率

由于我国法律对于农村小额信贷只有倡导性条款，没有追责性约束条款，因此对于农村小额信贷机构和农民没有约束和规制，依靠道德义务进行规范。印度尼西亚的模式设立了单独的监管机构，制定监管细则，进行监管。孟加拉也实现了“整贷零还，小组联保”的模式和激励措施，提高还款率。对于这两种模式，中国可以进行借鉴相关经验，结合中国的实际情况，政府可以建立农业贷款风险分散保障机制，以政府财政扶贫资金撬动和引导民间资金建立农业贷款担保基金，为农业银行扶贫贷款提供担保。提高还款率，实现信贷机构的资金回笼。其次，利用互联网金融的优势完善农户信贷信息记录。在互联网金融迅速发展的大背景下，小额信贷公司可通过进入全国范围的个人信用信息数据库，充分掌握农户信用信息。

3结语

本文通过分析农村扶贫小额信贷存在的法律风险、市场风险、信用风险和经营风险，发现我国扶贫小额信贷存在的困境。通过分析印度尼西亚和孟加拉的具体模式，得出适应于我国国情的启示，应当减少政府的干预，保障金融机构的市场化运行，建立我国的农村信用担保体系，可以借鉴孟加拉采取多户联保的措施，也可以设立相应的保险基金，防止恶意拖欠贷款。

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