祁连山国家公园制度建设的探讨

王逸晨 杨晓晨

摘要：长期以来，我国奉行以环境换经济的发展误区，这种发展模式从客观层面上导致了全国大部分地区环境恶化。十九大以来，中央确立起“绿水青山就是金山银山”的发展理念，因为祁连山特殊的地理环境，祁连山国家公园的构建也提上日程。从目前来看，祁连山国家公园的制度建设是我们必须面对的问题。本文从国家公园具体建设的角度出发，讨论国家公园的实质意义，分析祁连山国家公园建设在近年来遇到的种种问题，通过比照国内外国家公园制度的发展经验，提出祁连山国家公园具体制度建设的构想。

关键词：祁连山国家公园;实践问题;国内外制度比较;制度构想

中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.022

0引言

祁连山，地处青海省东北部和甘肃省西部交界，存在着多条“西北-东南”走向的平行山脉和宽谷，连绵不断，巍巍壮观。 就其地理价值而言，祁连山成功地阻止了腾格里、巴丹吉林、库姆塔格这三个沙漠的南侵，防止来自沙漠干热风暴直扑有素有“中华水塔”之称的三江源，有效地保障了长江、黄河和澜沧江的水源补给，是我国西北地区重要的生态安全屏障和水源涵养地，历来被誉为“草原之门户，西北之屏风”。

近百年来，随着人类活动的日益频繁，祁连山的生态系统正着巨大的挑战。特殊历史因素、牧民无节制的放牧，这些都严重破坏了祁连山的草场，造成了生态环境的急剧恶化。但幸运的是，有关政府部门早已意识到祁连山环境破坏带来的危害性和严重性。2015年，中共中央、国务院颁布《生态文明体制改革总体方案》。2017年，中央全面发展深化教育改革小组通过了《祁连山国家公园管理体制试点方案》。目前国家公园的具体建设项目正在有序展开中。

本文的研究思路主要为：首先，需要结合实践，明晰国家公园这一概念。其次，针对祁连山国家公园的具体建设方面出现的种种问题进行分析。最后，结合国内外国家公园建设的优秀经验，提出相应的建议。

1国家公园理论的提出和实践

国家公园的理念和体制源于美国，最早由美国艺术家乔治·卡特林提出。现阶段人们普遍将国家公园定义为：“国家为了保护自己一个或者多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境育提供场所，而划定的需要作为一种特殊保护、管理和利用的自然区域。”通过设立国家公园，可以帮助我们从宏观层面上完成三个目标：一是做到保护自然资源不受破坏;二是便于对自然环境开展考察和研究;三是实现旅游业的可持续发展。

历经百余年的发展和变革，国家公园体制逐渐在世界范围内的200多个政体、经济相差的国家与地区建立起来。从保护的实际效果来看，国家公园体制在保护人类自然资源领域发挥了重要的作用，是目前公认的、较为成功的就地保护的管理模式。

我国自1996年开始探索国家公园的建设路径，并于2007年在云南省率先开展试点项目。而进一步的开展和落实则归功于十八届三中全会。在此次会议上，我们正式提出了建设国家公园体系的构想。此后的2015年，发改委同中央编办等13个部门共同印发了《建设国家公园体制试点方案》，并在同年5月提出在9个省份展开试点工作。接着我们又在2017年颁布了《建立国家公园体制总体方案》。自此，我国国家公园体制建设进入实体性推进阶段。作为我国第一批设立的十个国家公园体制试点之一，祁连山国家公园承担着为全国生态文明制度建设积攒经验、为日后其他国家公园建设提供模板、树立典范的责任。加强对祁连山自然资源的科学保护、合理利用、有效管理，既可以加强我国现有自然保护区域的系统性整合，又能够进一步提高保护效率，更好的兼顾保护与开发，最终实现人与自然和谐共生、和睦共处。

2祁连山国家公园建设过程中出现的主要问题

2.1土地权属不明确，仍然存在“一地两证”的老问题

由于过去各部门缺少整体层面的配合和统一的划分标准，当地林业部门和农牧部门在各自进行森林面积和草原面积的划定时，错误地将一块土地同时颁发了林权证书和草原证书，造成了所谓的“一地两证”的交叉重叠现象。这种现象实际上给生态环境的保护造成了较大的阻碍。一方面，在为保护祁连山进行数据搜集时，由于“一地两证”的现象，很大程度上會造成统计面积重叠的状况，致使统计的地类面积数据存在纰漏，与现实不符;另一方面，在涉及到当地牧民迁出保护地时，“一地两证”的现象很有可能会让某些人领取到双份的迁出补偿，客观上对补偿的公平性和当地财政的支出都有一定的影响。

2.2保护观念过于传统，各部门缺少统一协调的配合

传统的保护观念只是将环境简单粗暴地进行拆分与分配，例如林地划归林业部门管理，草原划归农牧部门管理，水域划归水利部门管理等。长期以来，各部门只在自己的职权范围内行事，缺少整体层面的沟通与协作，即使存在管理上的冲突和矛盾，也会“心照不宣”地避开。但现实是，生态环境并不是我们现象中的互相孤立的，单个的生态因素可能会对整体的环境造成巨大影响，可谓“牵一发而动全身”。因此，在保护环境时应当适当摒弃过去的“各自为政”观念，长效的跨部门协调机制成了必要。

3国内外国家公园的发展现状

3.1国内发展现状

对于我国而言，国家公园制度体系正处于蓬勃建设当中。从理论的角度来说，国家公园是实现具有国家代表性自然和文化资源保护与利用的有效模式。其主要价值主要着力于两个方面：一方面是在环境利益方面，注重自然系统的完整性和原真性保护;另一方面在社会公共利益方面，国家公园坚持全面普及，重点提升生态系统服务，自然环境开展教育，为公众提供生态系统进行服务功能，开展自然资源环境教育。在长期的自然保护区制度的建设中，我们已经逐步积累了经验，能够通过科学技术的手段制定土地分类标准，实现地类差异处理，能够做到因地制宜，建立起有效的环境规划制度。与此同时，我国的环境管理水平也逐步上升，长期以来形成了诸如“黄山模式”等一系列的先进管理经验，极大的丰富了我国的国家公园理论内容。

3.2国外发展现状——以为日本为例

较之我国，日本更早建立起了国家公园制度。日本的国家文化公园可以分为以下两类，分别是国立公园和国定公园。国立公园由环境大臣指定、环境省直接管理，而國定公园由环境大臣认定，交由都道县府管理。日本按照旅游使用等级、风光秀丽等级、生态系统完整性等级、经济开发对自然资源的影响程度等指标将所有国家公园的土地划分为普通区域和特别区域，在特别区域又细划出不同等级的保护区。特别区域受到严格保护，栽植行为都要经过严格审批，其他区域要求较低，允许修建不影响生态环境的基础设施。其国家公园由国家环境省主导管理，地方政府和其他非政府组织共同监督与管理，管理资金主要来源于国家拨款和地方筹款，禁止国家公园的一切经济创收，但是一些世界文化遗产和历史文化古迹等景点可以实行收费，同时建立了旅游休憩路线，也增添了经济效益。日本也制定了相应的法律法规来保障国家公园的建设和发展。相关法律法规包括《国家公园法》《自然资源法》《自然再生推进法》以及《鸟兽保护及狩猎正当化相关法》等等。上述法律条例，构成了当今日本国家公园自然保护管理的法律制度系统，并为相关从业人员的执行和民众的遵守提供了法律参照。

4对于祁连山实际建设方面提出的建议

4.1结合实际的基本原则

日本在建设和管理国家公园始终围绕保护自然资源的原真性和完整性展开，最大程度上去保证国家公园能够持续发挥其保护生态系统稳定的功能。但结合我国祁连山国家公园具体实际来看，祁连山生态系统多样，其具体建设不同于日本国家公园的小规模建设，而是应该以整体效益和大规模效益优先。事实上，对于任何国内外优秀成功经验都不能直接照搬，而应该结合实际，合理借鉴。

4.2加快自然资源的调查工作，明确土地权属

受长期“一地两证”等历史因素的影响，摸清当地的实际土地权属成了必要。排查和摸清土地权属，一方面有利于我们区分当地不动产所有权的具体界限，按照不同权属提出不同的管制措施;另一方面也有助于我们了解当地土地的主要信息，初步划定生态保护红线，为后续的进一步开展保护计划提供了实际基础。

4.3健全社会参与机制

就目前已知的国内外国家公园先进经验，公众参与制度是十分重要的一环。例如我国国家公园长期建设和实践中摸索出的“黄山模式”中，就鼓励利益相关方的广泛参与。从某种意义上来说，保护环境资源和发展当地经济并不是天然对立的两个概念，如何妥善地处理两者之间的关系是当今我们面临的又一难题。例如，在对自然资源进行严格保护的基础上科学合理地开发利用，使当地居民和相关企业积极参与到国家公园的建设当中，并从中获得经济效益。又或者积极定期开展公众咨询活动，有利于形成有效机制吸纳社区参与管理。这些都不失为良策。除此以外，国家公园的管理情况应当定期向公众公布，并重视公众监督的重要性和有效性，招募志愿者、建立专家咨询制度，组建相关的机构和团队。

参考文献

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