开封市法治政府建设的现状及改进对策

高玉美 李晓华

（1.中共开封市委党校，河南 开封 475000；2.河南省卓衡律师事务所，河南 郑州 450000）

一、法治政府是国家治理能力现代化的显著标志

（一）中国特色法治政府的内涵及目标

现代意义上的“法治”就是“良法善治”，其基本内涵包括规范和制约权力、尊重和保障权利。最早提出法治政府概念的是英国启蒙思想家洛克，其著作《政府论》里最核心的观点即“法治政府应是有限、分立和负责任的政府”［1］84-87。我国在全面深化改革开放的新时期，提出的法治政府概念是中国特色社会主义法治建构的产物，法治政府就是依法运行的政府，其本质是政府通过法治途径把人民授予的国家行政权力“关在笼子里”，“法治政府强调国家行政权行使的法治化以及依法办事、依法行政的基本原则，依法行政是法治政府的核心内涵”［2］30-32，法治政府奉行“法定职责必须为，法无授权不可为”，由法律制度界定了政府作为的边界，凸显法律规则对权力的规范与制约，以确保行政主体、行政内容和行政程序的合法性。当前，行政体制改革的新目标就是建立同时具备“有限政府、责任政府、服务政府”特征的法治政府。

党的十八届四中全会的主题是全面推进依法治国，其中一个重大问题是如何用法治来规范政府和市场的边界。2016 年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》，确定了法治政府建设的时间表和路线图，要求到2020 年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。随着国家治理体系与治理能力现代化理念的深入贯彻，法治政府建设成为经济社会实现高质量发展的必由之路，是促进营商环境法治化，加强市场主体产权保护的重要内容和关键环节。

（二）法治政府建设是营商环境优化的重要环节

我国经济自进入新常态以来，由于劳动力、环境资源等传统要素成本优势加速弱化，经济由高速增长转向高质量发展阶段，营商环境已经超越招商政策和要素成本，成为吸引企业投资促进经济社会发展的关键。近年来，党中央、国务院从提升国家治理体系和治理能力现代化水平的高度，一再强调优化营商环境就是解放生产力，就是提高国家综合竞争力。2018 年，李克强总理在十三届全国人大一次会议上强调，建设国际一流营商环境就要加强与国际通行经贸规则相对接。2019 年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上做出“法治就是最好的营商环境”的重要论断，更加强调法治在优化营商环境中的引领与保障作用，营商环境优化工作的重点应放在走深走实制度保障方面。

市场经济按照其自身规则和规律，内在要求自主和平等，建立一套以保护产权、维护契约、统一市场、公平竞争为基本导向的营商法律制度是社会主义市场经济的本质要求，市场经济是基于规则治理的经济，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系，是市场经济发展的根本动力。法律法规应该为市场主体提供基本的行为模式和运作程序，成为调整、引导、保障、激励经济发展的基础，只有市场主体拥有财产、使用财产和自由处置财产的权利得到尊重与保护，从事商事活动的制度性交易成本减少，才能最大限度地激发市场主体活力，最大化提高市场配置资源的效率。

市场经济应由国家立法机关依照法定程序制定的法律规范予以规制，市场主体的形塑、市场行为的规范、市场体系的构建及市场监管行为的规制等方面都要纳入法治的轨道。因此，建设法治政府，促进营商环境法治化是社会主义法治经济的根本保障，是推进依法治国的重要途径，也是实现经济社会高质量发展的必然要求。

二、开封市建设法治政府优化营商环境的成效

近年来，开封市以党的十八大和十九大精神为指引，紧紧围绕落实国家《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》确定的法治政府建设目标任务，建立健全法治政府建设落实机制，制定了《开封市法治政府建设实施方案》，已经取得显著成效，具体如表1 所示。

表1 开封市2017 与2018 年法治政府建设成效一览表

近年来，开封市法治政府建设开展得如火如荼，依法行政的各个环节快速步入规范化、制度化轨道，一些制度创新和制度施行效果成为亮点。在转变政府职能方面，投资项目建设实行“四个五”行政审批新模式，创新“三双三联”“1234”精准化协同化监管。在商事制度方面创新“35 证合一”“48 证联办”，以“减证”带动“简政”，得到了李克强总理的肯定。在制约和监督行政权力行使方面，创设权力行使风险评估和分级预警机制；2018 年完善了行政执法人员持证上岗、资格管理及依法行政考核制度。在健全依法行政决策机制方面，严格落实重大行政决策五步走程序，发挥法律顾问作用，参与地方立法的调研和论证、合法性审查、疑难涉法事务咨询等工作，为市政府依法行政提供了保障。在服务型行政执法建设方面，政府部门主动适应和引领“互联网+”发展趋势，创新不动产登记服务“开封模式”。在全面落实行政执法责任制方面，创新行政执法案例指导制，充分发挥示范点的示范引领作用，评选出优秀行政执法案卷，其中，开封市XX 大药房无证购进药品案例，被选为河南省行政执法十大指导案例之—，在全省 推广。

三、开封市法治政府建设存在的问题及改进对策

（一）开封市法治政府建设存在的问题

目前，开封市依法行政工作虽然取得了一些成效，但与法治政府建设的要求相比还存在一定差距。法治政府建设的薄弱环节依然存在，依法行政工作中仍存在一些不容忽视的问题。

1.产权保护的法治思维尚未确立

开封市地处经济不太发达的内陆，深受中原传统文化的侵染，近年来虽然在国家“中部崛起”及自贸区战略的引领下，开放型经济建设取得长足进展，但市场经济就是法治经济，法治是最好营商环境的理念还没有深入人心，行政权力干预资源配置从而引发腐败的现象时有发生，个别领导干部法治意识不强，加强市场主体产权保护，维护契约自由及公平竞争市场秩序的法治思维未能完全确立，与实现经济社会高质量发展，提升国家治理能力的宏观要求不相适应。

2.法治政府考核与评价体系有待改进

开封市于2017 年制定了《开封市法治政府建设实施方案》，这是开启法治政府建设的重大转机，在转变政府职能、建设服务型阳光政务、全面落实行政执法责任制等方面成效显著，典型行政执法案卷被选为河南省行政执法指导案例，走在全省前列。但目前法治政府考核方式仍然是传统体制内部自上而下的评比，仅凭法律法规制定的数量、压缩行政审批时间等流程改造式改革还不能客观公正地反映法治政府建设的真实水平，不能成为驱动法治政府建设良性发展的强劲动力。

（二）开封市法治政府建设改进对策

1.加强法治宣传，确立产权保护的法治思维

产权制度是现代国家治理体系的基石，加强产权保护是法治政府依法行政的核心要义。开封市实现经济社会高质量发展需要法治化的营商环境，法治政府建设是其重要环节和内容。确立以产权保护为核心的法治政府理念，提高领导干部依法行政的法治思维能力，应以互联网技术为依托，全面推动智慧化服务型法治政府建设，切实转变政府职能，完善权力清单和责任清单，推进依法行政职能、权限、程序法定化。同时，提高行政执法人员素质，加强人才队伍建设，完善政府法律顾问制度，建立健全依法决策机制，完善对规范性文件的合法性审查机制，建立行政执法综合协调机制，加强依法行政监督，推动法治政府建设不断走向规范化、 制度化。

2.完善法治政府考核与评价体系

构建民主科学的考核评价体系的根本目标是“以评促建”，以形成良性运作的法治政府考核及发展机制，逐步打造有利于产权保护的法治化营商环境。开封市全面推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、廉洁高效、守法诚信的法治政府，需建立健全独立第三方主持的考核评价体系，以“公众满意度”为价值导向，确定量化法治政府的评价维度和评价标准，在“政府职能履行，重大行政决策、宪法法律全面实施、行政权力依法运行、人民权益保障、服务型政务能力提升、行政执法制约监督”等方面开展调查及评议，形成客观公正的评议结果。