重大疫情应急物资供应链公共服务体系建设思考

陈丽华，王 璐，胡华清

（1.北京大学 光华管理学院，北京 100871；2.北京大学国家高新区发展战略研究院，北京 100871；3.中国管理科学学会供应链与物流管理专委会，北京 100871）

1 引言

应急物资的储备和供应是应对重大疫情的关键，如何构建快速响应的应急物资供应链网络，保障应急物资及时交付，对于疫情的防控具有重要意义[1]。新型冠状病毒肺炎感染疫情来势汹汹，我国重大疫情应急物资保障系统经受巨大的考验和挑战。由于没有完善的应急物资供应链公共服务体系，医用设备、防护服、口罩等医疗应急物资断链现象严重，疫区医疗物资频频告急，为疫情防控和医疗救治工作带来了巨大的困难[2-3]。对此，本文首先分析了本次疫情发生过程中存在的问题和短板。在此基础上，以应急物资供应链为研究对象，构建重大疫情应急物资供应链公共服务体系（以下简称“服务体系”），为提升国家应急物资保障能力、形成科学完备的国家应急管理体系提供重要参考。

2 应急物资供应链存在的问题

本次新冠肺炎疫情是对我国重大疫情应急物资保障系统的巨大考验，也是对当前我国疫情应急能力的巨大挑战。我国政府和社会各界为此做出了巨大的努力，也付出了很大牺牲，使得疫情在很大程度上得到了抑制。然而在本次新型冠状病毒疫情防控中，也存在着一些不容忽视的问题，如医用设备、防护服、口罩等物资频频告急，大众防护及日常生活用品供应困难，相关物资的保障和供应亦存在一定的矛盾与冲突[4]。以上问题，从一定程度上明确了我国重大疫情应急物资保障系统的未来改进方向。本文结合新冠肺炎疫情爆发以来的现实情况，对我国应急物资供应链存在的现实问题进行了总结。

2.1 应急物资生产储备体系尚待完善

本次疫情显示，在应对新发突发特大传染病疫情时，我国各地战略储备存在短缺，主要表现在应急医疗物资储备和生产方面[4]。在医疗物资的储备机制方面，面临重大疫情下我国各个省市在公共卫生应急投入、相关医疗物资既有储备等方面均存在一些短板；且在需求拉动生产的供应链既定模式下，众多医疗物资生产企业的资源储备显得十分有限；针对口罩等存在有效期的特殊物资，其平均库存周期仅为1-2周，企业因而不会选择大量囤货；加之疫情爆发正值春节期间，停工停产而导致的库存暂时不足问题更显突出。因而在这次疫情中，包括武汉在内的一些疫情严重地区出现了口罩、护目镜、防护服、检测试剂的短缺情况。

在应急医疗物资的生产方面，亦存在能力不足的问题。以口罩为例，根据工信部统计数据显示，我国口罩的产能在2020年1月29日为800万只/天，至2月2日已经达到1 200万只/天。然而相比于疫情期间我国每天1 000-1 500万只口罩消耗量的保守估计，彼时的口罩供给速度仍存在不小差距。导致疫情期间产能不足的原因较多，除了机器设备、生产企业数量等条件约束，以及原材料的供应受阻、物流运输行业受限等原因以外，工人数量的不足是导致产能不足的一个较为突出的原因。一方面，疫情发展期间的外出风险导致了工人复工难问题的存在；另一方面，疫情期间省市之间的交通管制，大大限制了跨省市间的人员流动，对居家员工的返岗造成了一定的阻碍。在既定的受限条件下，如何事前制定完善的物资储备计划和动态调整机制、积极动员并广泛开展应急物资生产企业的复产复工是值得思考的问题。

2.2 应急物资供应效率有待提升

应急物资供应效率是决定应急物资能否快速响应、精确供应的关键因素。在疫情发展过程中，应急物资供应效率出现问题的原因有三方面：第一，物资采购出现混乱；第二，供需匹配存在问题；第三，运输过程追溯困难。

疫情防控物资紧急采购由于其要求高、任务急、时间紧，很容易造成紧急采购供应商选择过程的混乱或无序，也由此带来若干问题。一方面，供应商的临时匹配往往容易造成提前期过长、供需不协调、系统对接不流畅等问题，从而导致缺货甚至断链的风险；另一方面，在上下游的匹配过程中，耗费了大量时间和人力，将本来就稀缺的资源推向更为捉襟见肘的境地。紧急采购供应商选择过程科学性的缺乏，显然降低了采购效率，甚至滋生违法乱纪的现象。在疫情期间应急物资供应效率不高，其根本原因在于缺乏实时的供给需求端数据、缺乏科学有效的系统模型支撑，因而不能较好地匹配现有的供需资源，这也是亟待完善的工作。

2.3 应急物资调配时效性仍需提高

疫情防控过程初期，暴露出了应急物资物流管理的一些问题。如2020年2月初武汉红十字会积压了一定医疗物资而未做及时分配，受到了外界的很多关注。武汉红十字会聚集起来的志愿者队伍缺乏专业的物流知识和技能，效率较为低下。当专业物流公司九州通接管物资分配之后，2小时即完成了货物从进库到发货的流程。此事件从侧面反映了地方救灾团队、公益机构在物资的调配环节中的时效性还有待提高，其一方面原因是相较于大量捐赠物资而言稀缺的人力，而另一方面也折射出目前某些受捐赠机构物流专业化程度不是太高。毕竟，要保证应急物资调配的较高时效，既需要统一的信息系统提供及时的需求端信息，也需要专业的物流工具辅助完成。

2.4 物价上涨问题较为严重

在本次疫情的严重影响下，国内物价水平总体走高。排除生产能力下降、物流运输受阻等一些客观因素外，部分商家哄抬物价也成为物价上涨的一大因素。从物资类别上看，物价上涨的对象主要可以分为上游原材料（以及中间品）和下游产成品两方面。

受到疫情影响，医疗设备的上游原材料价格上涨现象尤为严重。在此次疫情期间，额温枪、口罩、防护服等医用物资需求量快速上升。红外传感器作为额温枪等手持测温仪的核心零部件成为了价格上升的主要方面。随着疫情在全国范围里的逐渐扩散，额温枪供不应求，导致以红外传感器为主要原材料的需求大幅增加。像主流产品所采用的比利时进口MLX9064传感器，价格从以前的2-3元涨到200元左右，涨幅达100倍。此外，口罩生产企业所需的上游原材料（如熔喷布等）价格也出现大幅上涨。

在下游产成品方面，生活必需品、医疗用品都存在不同程度的价格上涨情况。根据国家统计局于2020年3月10日公布的数据显示，1月、2月CPI同比上涨5.4%、5.2%，连续两个月进入“5区间”。在2月5.2%的增长中，食品价格同比上涨21.9%，是导致CPI上涨的主要因素。疫情期间，如何控制食品在内的生活必需品价格保持稳定水平是需要思考的问题。此外，民众出于恐慌心理疯狂抢购生活物资和口罩、消毒液等医疗物资，造成全国各地均有不法商人趁机哄抬医疗物品价格的情况发生。因此，建立健全重大疫情期间法律体系，规制不法厂商行为是又一项重要工作。

2.5 物资供应商资金压力大

此次疫情期间，相关医用物资的生产商面临极大的生产压力与资金压力。其原因既来自于上游原材料价格的上涨，也来自于生产成本的提高。一方面，因交通管制和地域封锁而带来的物流成本大幅提高，直接导致原料成本的提高，由于物流运输影响而导致的上下游衔接不畅、生产波动的加剧间接导致了生产成本的上升。另一方面，由于疫情暴发时间与春节假期重叠，加之疫情期间外出受感染风险的提高，导致企业复工的员工成本较高。由于相关价格管控，相关医用物资的生产商面临极大的生产压力与资金压力。如何在保证较低物价水平的前提下保证企业利润、缓解生产厂商的资金压力，是有待解决的问题。

2.6 应急物资产能过剩

疫情期间，大量医疗物资厂家超负荷运作，多家厂商跨界生产。到2020年2月2日晚，不少企业已经按需求一倍以上规模准备原料、组织产能，启动增产增工。从今年的1月1日直至2月7日，全国已有超过3 000家企业实现生产跨界，其经营范围主要新增了“口罩、测温仪、防护服、医疗机械”等业务。据报道，在这3 000家企业中，不乏有广汽集团、比亚迪、爹地宝贝、富士康、三枪内衣、中顺洁柔纸业等其它领域的知名企业。截至2月29日，全国口罩日产量达到1.16亿只，该数值是2月1日的12倍。不难预计，包括口罩在内的一系列医疗物品将逐渐由供不应求转向供过于求。在疫情结束后，甚至会产生应急物资产能过剩问题。针对过剩的医疗物资，如何科学处理以最大程度上保护生产厂商的利益，是疫情过后面临的又一个难题。

3 建立应急物资供应链公共服务体系

习总书记在疫情防控工作中指出，针对本次疫情暴露出来的短板和不足，需抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。如何加强重大疫情应急物资保障体系管理与服务能力，解决以上问题，具有十分重要的意义。重大疫情应急物资保障系统的关键是如何建设应急物资供应链及物流公共管理服务体系。疫情的重大性与紧急性对应急物资供应链在需求预测、供应能力设计、供需匹配、仓储配送管理、采购制造管理等方面的准确性、及时性、高效性等提出了更高的要求。因此，建设应急物资供应链公共服务体系，满足应急物资供应链的相关要求，显得十分必要和紧迫。

下文将针对本次疫情在物资供应链方面暴露出来的短板和不足，结合应急供应链管理相关理论，拟设计服务体系，从事前、事中、事后三个层面进行深入分析探讨，可以有力地缓解以上问题。图1为应急物资供应链公共服务体系框架图。

图1 应急物资供应链公共服务体系：事前-事中-事后框架图

3.1 完善事前应急物资储备体系

本次疫情中应急物资短缺现象的频发与事前没有良好的储备体系密切相关[5]，因此如何构建并完善防控物资的国家战略储备制度是事前防控管理的关键手段。以下将从赋能、选址、储备三方面进行详细设计，保证疫情发生时的快速响应，以形成科学完备的国家公共卫生储备制度和应急保障能力。

（1）赋能。建立重大疫情医疗物资信息化平台，根据医疗物资种类、重要性、生产速度、保存方式等特点对物资进行分级分类，掌握每种医疗物资的供应结构、生产规模和全国性产能分布，收集各个省市的医疗物资生产企业名录及相应的物资品种和产量等信息，确定一批应急生产重点企业及在疫情发生时能够达到的扩产能力和响应速度，明确不同种类医疗物资的国际采购渠道和采购量。通过建立物资储备-应急生产-市场补充的应急物资储备体系，可以提高疫情发生时的响应速度。

（2）选址。建立国家公共卫生应急物资储备中心，在原有应急物资储备库的基础上将医疗物资纳入储备体系。综合考虑区位、人口密集度、城市发展水平、交通便利度等相关因素确定建设区域储备分中心的最优节点城市，并构建纵向衔接、横向支撑的“中央—省—市—县—乡”五级储备网络，将应急物资储备体系建设延伸到乡镇（街道）一级，保证广泛的覆盖面和快速的响应能力。

（3）储备。应急物资储备方案应包括生产能力储备、产成品储备和原材料储备，三者相辅相成，任何储备不足都会影响我国面临突发状况时的应急能力[6]。如何确定合理的储备量是建立科学完备的储备体系的关键问题[6]：生产能力储备应根据重点企业在突发状况下的扩产能力进行合理评估，形成应急生产储备预案；产成品储备量应根据物资种类、消耗情况、重要程度、生产速度、是否易于保存等产品性能特点确定；原材料储备很容易被忽视，但却同样重要，以本次疫情发生过程中的口罩为例，我国熔喷布产量低且储备不足正是制约口罩生产的重要因素，因此应在事前对重点医疗物资供应链结构进行全面分析，并针对上游稀缺原材料进行适当储备。

（4）模拟。在落实“赋能、选址、储备”三个步骤以后，需针对各种可能产生的突发情况进行模拟，以测试事前应急救灾物资储备体系的柔性。从疫情的爆发规模上讲，将大、中、小规模等级进行分类，并分别对事前应急救灾物资储备体系进行模拟；从疫情的风险程度上讲，分别针对高、中、低风险等级进行测试，保证在所花费人力物力最小的情况下实现对疫情的控制；从疫情发生的地区位置来看，分别对大、中、小城市进行模拟，给出针对不同等级城市的事前应急方案。

3.2 健全事中应急物资响应机制

在疫情发生时，快速的应急物资响应机制十分重要。整个疫情防控过程就是与时间赛跑的过程，只有科学合理地预测物资需求量、设计应急生产方案、建立物资调度机制、保障物资配送时效，才能最大程度降低疫情带来的不利影响，确保疫情防控稳中有序[8-9]。

（1）预测。应急物资需求预测是建立物资快速响应机制的第一步，也是关键一步。疫情发生时，应由卫生部门牵头，对全国疫情发展进行研判，评估疫情持续时间、明确患者平均康复治疗周期、预计新增病例数量等，为医疗应急物资的预估提供重要支撑。针对不同种类的医疗物资，根据历史疫情物资耗用水平及本次疫情物资耗用更新数据，对全国应急物资需求进行合理预测；并在此基础上，根据各地疫情风险程度不同，建立精确到区县的物资需求预测模型，以保证物资需求信息的及时获取。

（2）排产。建立应急物资生产调度机制，确保企业在重大疫情发生时能够有序、高效生产以应对物资短缺问题。首先应根据事前掌握的企业名录和重点企业扩产数据预测国内应急条件下产量水平，与物资需求水平进行比对，并基于物资短缺程度评估是否需要增产、增产的迫切性及增产数量。对疫情发生时可能出现的物资供应短缺，根据事前储备体系和增产情况建立集中生产调度机制，针对应急物资全产业链进行统一管理，组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准。

（3）匹配。根据区县疫情发展程度和物资需求水平，首先考虑现有应急物资储备量的快速供应并积极开辟国际采购渠道及时进口重点医疗物资。与此同时，国家根据现有重大疫情医疗物资信息化平台数据库，着力协调企业生产和重点企业扩产。在医疗物资供需匹配上，优先考虑就近原则，动态统筹物资调配，满足物资采购要求高、任务急、时间紧等特点，确保应急物资保障有序有力。

（4）运输。应急物资运输是不可忽视的一个环节[10]。决策者需要在最短的时间内确定救灾物资调配方案并尽快把救灾物资送到疫区，这样才能够最大程度地降低疫情造成的损害并阻止疫情的蔓延。应急物资的运输配送本质上是一个路径优化问题，但它又不同于传统的路径优化问题，在多车队、多生产点、多供应点的情境下，更加追求时效性，而非达到路程最短、成本最小等目标。因此，我国应依托于大数据、云计算、车联网、物联网等技术，建立一套由生产企业到需求地、储备中心到需求地、储备中心到储备中心的动态配送方案，确保物资配送的时效性。

（5）金融扶持。资金短缺往往使企业无法进行及时生产，金融机构有力支撑是确保企业在重大疫情期间有序生产的关键因素之一[11-12]。因此，国家应创新设计应急物资产业供应链金融体系，给予应急物资生产相关企业，特别是中小企业资金支持[13]，加快解决企业的应收账款回收问题，缓解企业物资采购的融资约束，依托企业信誉及相关有形资产的抵押，降低企业现金流断裂的风险，切实帮助企业解决疫情期间各类生产成本的高投入与高波动问题，提振企业经营信心。

（6）物价调控。针对国内物价水平升高问题，应辩证地进行看待和处理。在合理范围内的上涨符合经济学客观规律，但应坚决杜绝不法商家哄抬物价的行为发生[14]。针对上游原材料价格大幅上涨问题，如熔喷布和MLX9064传感器等，往往是因为原材料进口或稀缺所致，政府应对其价格进行实时监控，对漫天要价的违法行为进行严惩，并适当给予下游企业原材料购买补贴；针对下游生活必需品和医疗用品价格上涨问题，首先应稳定民心，防止疫情期间民众由于恐慌而出现的羊群效应，准确界定正常商业涨价和哄抬物价的区别，并基于此建立健全重大疫情期间法律体系，完善市民在线举报系统，坚决查处疫情期间商家哄抬物价等违法行为。

3.3 建立事后应急物资评价体系

在疫情结束后，如何妥善解决可能存在的产能过剩等其他问题，如何建立事后评价体系，总结本次疫情发生过程中存在的问题，及时吸取经验教训值得我们思考。事后应急物资评价体系的建立能够协助落实疫情最后的收尾工作。

（1）产能协调。疫情结束后若出现产能过剩问题，本质上是面对重大突发疫情时盲目的紧急动员、组织生产，及不合理的应急方案所致，这突出了事前规划、事中调配方案的重要性。科学的应急方案能够部分解决事后产能过剩问题。针对疫情后不可避免的富余产能，部分可由政府统一规划，收储在各地储备分中心；还可通过医疗物资信息平台进行买卖交易撮合，出口海外市场等。

（2）事后评价。建立事后疫情应急物资管理评价体系对于改进疫情发生过程中的不足与提高我国应急物资保障能力具有重要意义[14]。评价体系得到的定性与定量的评价结果是优化的基础，将指导我们发现现有应急物资储备体系及实际救灾过程中存在的问题，以便补齐短板、填补漏洞、强化弱项，不断提升国家应急物资保障和管理能力。以本次疫情为例，通过建立事后评价体系，能够识别目前我国应急物资全产业链的关键薄弱环节，日后应对产业链中薄弱环节进行补链，而重点应急物资的产业链需要超强设计。

4 结语

2019年底开始爆发的新型冠状肺炎疫情来势汹汹，是继2003年非典型肺炎疫情后我国经历的又一次重大突发公共卫生安全事件。与2003年相比，我国政府的经验更加充分、应对速度更快、信息披露相对及时，但在应急物资保障方面仍存在短板和不足，尤其是疫情前期地方政府应对较为被动，应急医疗物资短缺现象频发。本文针对本次疫情在应急物资供应链方面暴露出来的问题，结合应急供应链管理相关理论，构建应急物资供应链公共服务体系，围绕事前储备、事中匹配、事后评价三个层面展开，保障应急供应链通过不断调整优化，以更科学合理的方式有序组织和协调各种资源，为国家面对重大疫情等应急物资供应链公共服务体系有序运作提供了决策依据与实施参考。