自主船国际海事立法进展及中国的应对

张 铎

一、引言

自动控制技术、人工智能以及互联网技术的发展有力地推动了船舶的智能化并使船舶向自主化发展。技术的进步进一步推动了技术规范及国际海事法律体系的变革。2015年4月，英国等向国际海事组织（IMO）海上安全委员会（MSC）第95届会议提交了标题为“IMO规范性框架及其对海上自主系统的应用”的信息文件（MSC 95/INF.20）。2017年2月，在该信息文件的基础上，英国联合其他8个国家向MSC 98提交了设立“自主船应用的立法范围界定”议题的提案（MSC 98/20/2）并获得通过。其后MSC开展了针对自主船应用的立法范围界定工作，目前已经完成。IMO其他委员会参照MSC的实践，先后开展了对其管辖的相关文书（即公约、议定书和规则等）的立法范围界定工作。

二、自主船应用带来的历史机遇

1.对现有国际海事公约的影响

从船舶的技术性能和操作要求上看，船舶的发展可分为三代：第一代是帆船；第二代是机动船，包括由外燃机和内燃机驱动的船舶；第三代是自主船，即可在无人介入的情况下自动或自主航行的船舶。第二代与第一代的不同源于驱动方式的发展，第三代与前两代的不同源于控制方式的发展。船舶之间的代差不是截然分开的，例如在第一代和第二代之间存在机帆并用的跨代船舶，在第二和第三代之间则存在不同自主等级的跨代船舶。

第二代机动船的广泛应用催生了现行的国际海事公约。这些海事公约是基于有人驾驶这一控制方式而制定的。涉及人为操作的规定以及针对在船操作人员的规定不能直接适用于第三代的自主船。为了适用于自主船的应用，现行的国际海事法规需要进行全面梳理，以便在适用第二代船舶的同时，还能适用于未来的自主船。

2.历史机遇

历史上，国际海事公约的制定和重大修正往往是由重大海上事故推动的。这种推动也往往仅影响到某个特定领域的海事公约。但自主船的应用将导致国际海事法规的整体梳理和修正，这一影响是整体性和全面性的。从MSC已完成的立法范围界定成果来看，《SOLAS公约》《STCW公约》和《避碰规则公约》等重要安全公约均需要进行重大修正，这对中国这样一个在国际海事立法方面的“后发”国家而言，是一个难得的可以积极参与并大有作为的重大历史机遇。

三、IMO“立法范围界定”工作的进展

在IMO下设的5个委员会中，MSC、法律委员会（LEG）和便利委员会（FAL）已初步完成了其各自主管文书的立法范围界定工作。海洋环境保护委员会（MEPC）主管《MARPOL公约》和《压载水公约》等防污技术规范类公约，FAL仅主管《便利运输公约》。因此，相比于MSC和LEG，MEPC和FAL所主管文书公约所需修正的范围有限，影响较小。IMO技术合作委员会（TC）不主管海事公约，因此不参与立法范围界定工作。

1.MSC的立法范围界定工作

在MSC设立“自主船应用的立法范围界定”议题之后，MSC 100通过了“立法范围界定框架”，将立法范围界定分为两步。第一步的工作是，就MSC主管的强制性IMO文书，在“条（regulation或rule）”的层级上分析其对每一个自主等级的适用情况，识别出其是否影响自主船的操作以及可能影响的程度。第二步的工作是对第一步中识别出的不适用于自主船操作的问题进行分析，以确定和选择最适合的处理方式，即在“解释”“修正”和/或“制定新文书”等方式中选择一种。MSC立法范围界定于2020年年初结束，在MSC 102上进行审议。

MSC主管14个涉及安全和保安的强制性IMO文书。鉴于《SOLAS公约》的繁杂性，《SOLAS公约》每一章连同其他13个文书作为二十多个独立项目，由成员国自愿申请牵头进行立法范围界定，具体见表1（有几个项目未被认领梳理）。

表1 MSC主管的文书及牵头国

2.LEG的立法范围界定工作

2019年3月召开的IMO法律委员会第106届会议（LEG 106）启动了立法范围界定工作，对其主管的23个IMO文书进行立法范围界定。目前此项工作已经完成。LEG主管的需要梳理的IMO文书及志愿牵头国见表2（部分文书未被认领）。

表2 LEG主管的文书及牵头国

续表

四、成员国参加立法范围界定情况分析

MSC主管的多个重要安全公约起源于英国，由英国主导，如《SOLAS公约》《避碰规则公约》《载重线公约》。英国还是其他安全公约及LEG主管的非技术规范类海事公约的主要推动者。因此，英国是现行国际海事公约体系的最大贡献国和主导国。基于此，英国在国际海事组织及国际航运界具有很大的影响力和话语权。然而，在MSC和LEG两委员会立法范围界定中，共有17个志愿国牵头37个项目的梳理工作，但其中没有出现英国的名字。

尽管这些牵头国仅在立法范围界定工作阶段起引领和协调作用，并不表示未来必然主导所牵头梳理的IMO文书，但这些国家志愿牵头梳理IMO文书的积极态度将大致反映出未来修正IMO文书的引领和主导趋势。由此可以看出，在此次由自主船应用所推动的IMO海事法规全面修正之后，IMO成员国在国际海事法规领域影响力和话语权的地位将发生重大变化，其中英国的影响力将明显减弱。

中国、日本和韩国三个东亚国家在MSC共牵头8个梳理项目，占MSC全部21个梳理项目的38.1%；在LEG共牵头6个梳理项目，占LEG全部16个梳理项目的37.5%。在该两个委员会中，中日韩三国合计牵头梳理的项目均超过了总数的三分之一。

在中日韩三国中，中国在两委员会中各牵头一个项目，韩国仅在LEG中牵头两个；日本则在MSC中牵头7个，在LEG中牵头3个。数量上，中国与韩国相当，但明显弱于日本。

以上仅是数量上的对比，未考虑各个不同梳理项目在重要性方面的权重。但以上数量上的统计和对比可反映出，在国际海事法规领域，以英国为主的欧洲国家的主导权将相对减弱，东亚国家的主导权将显著提升，其中日本的竞争意识最为强烈。

五、我国参与国际海事立法的不足

在此次自主船应用所推动的IMO文书立法范围界定工作中，与日本相比，我国存在明显的劣势。如果这一趋势持续下去，日本将是此次IMO海事法规洗牌的最大受益者，并将在影响力和话语权方面对中国形成明显的优势。在目前阶段，我国未能更积极参与的原因主要在以下几个方面。

1.对海洋软实力重视不够

长期以来，农耕文明在我国占据主导，民族海洋意识淡薄。同时，重视看得见、摸得着的硬技术，忽视看不见、摸不着的软技术。以上两方面的原因使得我国对海事立法领域的软实力缺乏强烈的竞争意识。

目前，我国成立了多个以“自主船/智能船”为主题的研究机构，在相关硬技术领域取得了一定的成果。但从我国参与IMO海上安全委员会的立法范围界定工作来看，我国在自主船“软技术”领域没有取得相称的成果，显示出对自主船“软技术”方面未给予同等的重视。

2.在国际海事法律领域缺少战略性研究

自主船的应用，如同两个世纪以前汽船的应用一样，是航海技术领域革命性的事件，导致以船舶为中心的诸多领域将被重塑，基于技术操作规范的IMO公约和规则首当其冲。因此，自主船的应用将带来系统性的战略机遇，这也是我国打破西方主导国际海事规则体系的绝佳时机。

在国际海事法律体系研究领域，我国还缺乏足够数量的既精通航海技术又熟悉IMO工作机制和议事规则的复合型专家，没有从技术的进步对国际海事法律体系的重塑这一战略高度来全面审视自主船应用对国际海事法律体系的影响，对当前出现的稍纵即逝的历史机遇缺少敏锐的认知和把握。

3.缺少组织

目前我国参加了MSC和LEG两个委员会的立法范围界定工作，取得了一定成效。但我国参加的方式主要是国内单位自愿申请参加，没有在业内进行宣贯和动员，因此参与范围有限。例如，我国在海员数量、航海院校数量等方面在世界上均名列前茅，但我国的航海院校没有参与《STCW公约》的立法范围界定，与我国的海员大国地位很不相称。

六、对我国参与国际海事立法的建议

1.认识参与和主导国际海事立法的战略意义

党的十八大提出建设海洋强国的战略目标，党的十九大报告进一步提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略部署。海洋强国的建设依赖于我国在以海洋为中心的诸多领域中实力的提升，包括“硬实力”和“软实力”的共同提升，其中我国在国际海事立法中的影响力是海洋强国“软实力”不可或缺的重要组成部分。

2015年召开的党的十八届五中全会提出“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”。制度性话语权是一个国家在国际组织运行、国际规则制定、国际道义维护、国际秩序组织方面的引导力和影响力。制度性话语权是一个国家在国际事务中的软实力，不限于国际经济事务，也适用于国际海事事务。例如，2019年12月28日召开的2020年全国海事工作会议上提出，“以全球视野推动合作共赢，不断提升国际海事制度性话语权，在全球海事治理中贡献‘中国智慧’”。

可以看出，积极参与国际海事立法，提升我国在国际海事立法中的影响力，是推进实施海洋强国战略和提升我国海事制度性话语权的重要内容。

2.重视自主船应用带来的重大历史机遇

如前所述，自主船的应用将导致现行国际海事法律体系的全面“洗牌”，这对中国这样一个在国际海事立法领域的“后发”国家而言，是一个难得的可以大有作为的重大历史机遇。目前，主要的IMO文书已经完成了立法范围界定等梳理工作，很快会进入具体修正阶段，留给我们积极参与的时间窗口逐渐缩小。因此，对当前的历史机遇应当倍加重视和珍惜。

3.加强组织，形成合力

我国航海界人才济济，在国际海事立法中已取得积极的成果。但要在此次国际海事法规梳理和修正中取得更大的成效，需要加强组织，密切协作，充分利用现有人才资源。除政府部门组织外，拥有人才资源的机构也可以整合本机构的资源积极参与。例如，在此次IMO文书的立法范围界定中，大连海事大学的多位专家积极参与，发挥了积极和关键的作用。但是，这些专家人数不多，其辐射引领作用没有充分发挥。大连海事大学拥有丰富的人才资源，如能精心组织校内外专家共同参与，形成团队，专家之间协作攻关，发挥各自的专长，可在此次海事立法修正中取得更大的成果。

七、结束语

英国前首相温斯顿·丘吉尔曾说，“你回望历史越远，你展望未来就越远”。回望两个世纪之前汽船的应用对航运及海事法律体系的促进和影响，就可以预见自主船的应用将导致现行国际海事法律体系的全面“洗牌”，这为我国不断提升国际海事制度性话语权、在全球海事治理中贡献“中国智慧”提供了宝贵的历史机遇。错失这样一个历史机遇将是我国推进实施海洋强国战略过程中的重大缺憾。因此，中国航海界应当抓住机遇，在这场国际竞争中有所作为，为我国建设海洋强国做出贡献。