新基建领域推行PPP模式探析

刘用铨

【摘要】在城镇化大背景下， 城际高速铁路、城市轨道交通、教育、医疗、5G网络等基础设施建设将成为城市新型基础设施领域的最大短板。 新基建领域引入PPP模式， 可以调动民间投资积极性， 加大补短板力度。 结合近年最新PPP相关政策制度， 深入剖析我国第一个PPP项目——北京地铁四号线PPP项目， 既有利于更准确地掌握PPP模式的本质特征， 推动我国PPP项目的规范化发展， 也有利于我国借助PPP模式大力推进新型基础设施建设， 尤其是城际高速铁路和城市轨道交通领域基础设施建设。

【关键词】新基建;PPP模式;合同协议价格;风险分担与收益共享机制

【中图分类号】 F540.34     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）13-0145-7

一、新基建领域引入PPP模式可加大补短板力度

城镇化是我国迈向现代化的必由之路。 在党的十四大确立“建立社会主义市场经济体制”改革目标后， 我国开启了快速城镇化道路， 1993 ～ 2018年我国城镇化率从28%提升至59.58%。 根据国际经验， 各国城镇化率平均水平在70%左右， 一些发达国家可达80%。 我国官方预测， 2030年我国城镇化率也将达70%。 未来十年仍是我国城镇化的关键时期。 在城镇化大背景下， 城际高速铁路、城市轨道交通、教育、医疗、5G网络等新型基础设施建设（简称“新基建”）将成为城市公共服务领域的最大短板。

党的十九大报告提出“深化投融资体制改革， 发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。 2018年中央经济工作会议提出“加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设， 加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度， 补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板”。 2019年中央经济工作会议与2018年精神一脉相承， 提出“积极发展先进制造业， 加速传统制造业转型升级， 加强新型基础设施建设， 新基建是2020年稳增长的重要抓手”。

临近鼠年春节， 我国经济社会发展突然又爆出“黑天鹅”——新冠肺炎疫情， 2020年我国经济社会发展面临更加严峻的挑战。 经济学者任泽平[1] 提出， “对冲疫情和经济下行最简单有效的办法还是基建， 要推出‘新基建”。 新基建聚焦于5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、大数据中心、新能源汽车充电桩、人工智能、工业互联网等七大领域。 任泽平预测， 未来十年我国将新增2亿城镇人口的80%， 并集中在19个城市群都市圈， 因此， 城际高铁和城市轨道交通取代传统“铁公机”老基建项目， 成为新一轮基建投资的主力军。 2019年底， 国家发改委共批复八个城市及地区的城市轨道与铁路建设规划， 总投资约为8600亿元。

2020年3月4日， 中央政治局常务委员会会议要求， 加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入， 加快5G网络、数据中心等新基建进度， 并要求“注重调动民间投资积极性”。 2019年2月19日， 国家发改委、财政部、教育部等18个部委联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》， 明确提出“鼓励地方政府依法合规采取PPP方式， 吸引更多社会资本参与公共服务建设”。

实际上， 我国已经在轨道交通、污水处理等公共服务设施领域积累了非常丰富的PPP模式应用经验。 而轨道交通、污水处理领域PPP项目也是我国PPP模式应用最成熟、最成功的项目之一。 本文结合近年最新PPP相关政策制度， 深入剖析我国第一个PPP项目——北京地铁四号线PPP项目（简称“地铁四号线”）， 既有利于更准确地掌握PPP模式的本质特征， 推动我国PPP项目的规范化发展， 也有利于我国借助PPP模式大力推进新基建， 尤其是城际高速铁路和城市轨道交通领域的基础设施建设。 可见， 在新基建领域引入PPP模式， 调动社会资本参与， 可以加大基础设施领域补短板的力度。

二、北京地铁四号线PPP项目案例解析

（一）地铁四号线基本情况

地铁四号线采用PPP模式投资运营， 是我国官方认可的第一个PPP项目， 于2003年开工建设、2009年国庆节前正式通车运营。 地铁四号线具备了PPP模式的核心特征与完整要素， 特别是充分体现了“PPP模式本质上是一种公共服务效率提升机制”的本质特征。 地铁四号线是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉， 客流量大， 项目收益好， 为PPP项目成功运营奠定了基础。

（二）项目投资情况

地铁四号线的PPP项目交易结构如图所示。

地铁四号线由北京大岳咨询公司提供管理咨询服务。 根据大岳咨询的财务测算， 项目总投资为153亿元， 包括A、B两个部分， A部分是土建工程部分（107亿元）， 占总投资的70%， 由京投公司（政府方代表）负责投资; B部分是机电设备部分， 包括机车、验票机等（46亿元）， 占总投资的30%， 由項目公司（社会资本）负责投资[2] 。 地铁四号线采用7∶3投资结构是其交易结构设计的重要特色。 北京大岳咨询公司测算的地铁四号线未来30年可回收的票价、广告费等商业收入的净现值是50亿元。 因此， 未来30年北京市政府需要为地铁四号线承担103亿元（153-50）的财政支出责任。 笔者认为， 尽管PPP模式奉行“物有所值（VfM）”核心理念， 但是PPP模式很难减轻财政支出责任。 该项目可选择采用以下三种模式：

第一种模式是传统地方国有企业投资建设运营模式， 初期政府财政需要投入153亿元用于地铁四号线建设， 地铁四号线30年运营期内地方国有企业可赚取收入50亿元， 并将盈利上缴财政部门， 政府实际负担103亿元的财政支出责任。

第二种模式是目前地铁四号线的PPP模式。 由京投公司负责投资107亿元， 项目公司（社会资本）负责投资46亿元， 项目公司（社会资本）负责地铁运营， 赚取票价、广告费等商业收入50亿元， 实现“盈利但不暴利”。 这种模式下政府财政支出责任是107亿元， 该PPP模式并没有减轻财政支出责任。

PPP模式的关键之一是实现社会资本合理投资回报与社会公共利益两者之间的平衡， 两者是此消彼长的关系。 社会资本投资回报太大甚至暴利会损害社会公共利益， 社会公共利益最大化则会压缩社会资本投资回报甚至导致其亏损， 如果社会资本不盈利就不愿意参与PPP项目。 PPP项目交易结构设计的核心目标是“盈利但不暴利”， 关键基础是准确的财务测算， 财务测算是PPP项目交易结构设计的最大难点。 地铁四号线PPP项目7∶3投资结构设计的基础是北京大岳咨询公司做出的财务测算——总投资153亿元、可回收投资50亿元。 通过项目本身收益可回收的投资比例为32.68%（50/153）。 再考虑社会资本合理投资回报后， 应当将社会资本投资比例控制在30%的水平， 形成政府与社会资本7∶3投资结构设计。 这种模式下社会资本投资46亿元， 赚取收入50亿元， 合理盈利4亿元， 实现“盈利但不暴利”。

第三种模式是由社会资本负责全部投资， 政府初期一分钱也不投资， 后期支付运营补贴， 这也属于PPP模式。 这种模式下社会资本投入153亿元建成地铁四号线， 在未来30年运营过程中赚取收入50亿元。 为了实现社会资本“盈利但不暴利”， 在30年运营过程中政府至少需要向项目公司（社会资本）支付财政运营补贴103亿元。 这种模式下政府财政支出责任依然是103亿元， 可见该PPP模式仍没有减轻财政支出责任。

综上可知， PPP模式下政府方不论补建设还是补运营， 不论前补贴还是后补贴， 核心目标都是为了实现社会资本“盈利但不暴利”。

（三）PPP项目财政风险控制

PPP项目虽然没有减轻财政支出责任， 但可以撬动社会资本参与公共服务供给， 缓解短期内政府财政资金压力， 加快经济社会建设。 第一种模式下， 短期内政府财政需要为地铁四号线投入153亿元， 财政资金压力非常大; 第二种模式下， 短期内政府财政只需要为地铁四号线投入107亿元， 财政资金压力有所缓解。 假设北京市政府用于地铁投资建设资金总规模为600亿元， 采用第一种模式， 北京市只能同时开工建设4条地铁线; 采用第二种模式， 则可以同时开工建设6条地铁线。 所以， PPP模式有利于吸引社会资本参与公共服务建设， 加大公共服务领域补短板力度， 加快地方经济社会建设。

第三种模式下， 短期内政府财政不需要为地铁四号线投入一分钱， 财政资金压力为零， 借助社会资本力量可以建设N条地铁线。 但是为了实现“盈利但不暴利”， 前期建设阶段政府少投资或者不投资， 后期运营阶段政府就需要多补贴。 未来地铁运营期间， 政府财政是否有能力对地铁项目进行财政运营补贴， 成为制约当期地方政府PPP项目投资建设规模的最重要因素。 因此， 我国PPP项目首先必须进行“财政承受能力论证”。 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第二十五条规定， “每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出的比例应当不超过10%”。 可以说， 财政承受能力论证是PPP项目财政风险控制的核心指标。

（四）项目公司股东结构

地铁四号线PPP项目公司有三个股东： 香港地铁持股49%， 首创集团持股49%， 京投公司（政府方代表）持股2%。 根据规定， 香港地铁作为外资对地铁项目的投资比例不超过50%， 即不控股。 香港地铁和首创集团持股都是49%， 没有任何一方占绝对多数[3] 。 双方出现争议分歧时， 由持有少数关键股份的政府方代表——京投公司充当仲裁者。 政府方代表少量持股参与项目公司有利于政府監督项目运营以及运营期结束时的项目移交。

由三方组建北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）， 即PPP项目公司， 通常又称为特别目的实体（SPE）或特别目的载体（SPV）， 该项目公司业务范围仅限于地铁四号线PPP项目投资运营， 一般不开展多元化经营。 因此， PPP项目公司资产集中度高、业务单一、经营风险相对较大， 一旦地铁运营业务失败， 则无法通过其他业务的盈利进行“以丰补歉”。 同时， PPP项目周期较长， 我国《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）规定“合作期限原则上在10年以上”。 PPP项目周期长， 经营风险相对较大， 造成PPP项目融资难。 因此， “可融资性”成为我国PPP项目考核的重要指标之一。

（五）特许经营协议

PPP项目公司与北京市政府授权方——北京市交通委签订特许经营协议。 2015年最高人民法院颁布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确了“政府特许经营协议”属于行政协议， 是行政诉讼的受案范围， 不适用仲裁程序。 为了避免双方出现争议分歧而不能适用仲裁程序的情况， 目前越来越多的社会资本与政府就PPP项目合作签订PPP项目合同， 后文统称“PPP项目合同协议”。

根据PPP项目合同协议， 京港地铁负责地铁四号线“A+B”两部分资产运营、维护及更新， 通过地铁四号线运营票价收入和广告费等商业收入回收投资。 政府负责监管地铁四号线的票价和运营质量， 因此， 地铁票价的定价权是政府的重要权力。 最初北京市政府按照“同网同价”原则统一规定北京地铁票价为2元/人·次， 政府与项目公司（社会资本）根据“价格=成本×（1+合理利润率）”基本公式协商约定“合同协议价格”为3.34元/人·次， 差额部分由北京市政府财政补贴1.34元/人·次。 这都是为了实现PPP项目“盈利但不暴利”的核心目标。

PPP项目通常涉及两个价格： 一个价格是面对社会公众（公共服务使用者）收取的公共服务收费价格， 如地铁票价、污水处理收费、供暖费等。 该价格的“定价”不是PPP项目的特有问题， 任何一项公用事业（不论是否采取PPP模式）都会涉及公共定价问题。 这是一个公共政策问题， 需要经过成本监审、听证会等法定程序。 通常该价格具有刚性， 不易调整， 也不宜频繁调整。 另一个价格是PPP项目合同约定的合同协议价格， 譬如一个地铁乘客上车， 政府确保地铁运营项目公司可以收到的价格， 该价格是由政府与社会资本根据“价格=成本×（1+合理利润率）”基本公式协商约定， 一些PPP项目在招投标中也将该价格作为竞标的标的， 但政府通常也会根据上述基本公式确定一个竞标价格的上限。 PPP市场通过有效充分竞争形成一个合理利润率的市场行情， 比如近两年7%左右的行情。 而成本将随着CPI等因素不断波动， 合同协议价格需要不断加以调整。 因此， PPP项目价格调整机制是PPP项目合同的重要条款。 当时地铁四号线PPP项目特许经营协议约定， “由于成本受CPI、工资、电价因素影响， 合同协议价格三年一调整”。 现在许多PPP项目的价格调整机制设计更科学、更精细， 比如许多PPP项目合同约定CPI因素增减变动超过3%时启动调价机制， 根据事先约定的调价公式进行价格调整。

社会资本只需要关心合同协议价格， 不用关心也不宜关心公共服务收费价格。 如果合同协议价格>公共服务收费价格， 则政府将对差额进行财政运营补贴; 反之， 公共服务收费价格>合同协议价格， 则项目公司需要将差额全部或大部分返还给政府， 以实现“盈利但不暴利”。 比如， 近年来北方一些供暖PPP项目中， 由于国内煤炭价格持续走低， 供暖行业成本不断降低， PPP项目合同中政府与社会资本约定的合同协议价格不断调低， 但面对社会公众的供暖收费价格却没有及时下调， 因此， 许多供暖PPP项目中出现“供暖收费价格>合同协议价格”的情形， 导致项目公司需要将供暖收费价格高于合同协议价格的差额返还给政府。

（六）A部分资产租赁协议

地铁四号线全部资产包括A、B两个部分， 京港地铁（项目公司）运营地铁四号线需要A、B两个部分资产共同运营， 但是A部分资产属于京投公司（政府方代表）投资的资产， 不可以“白送”给项目公司运营。 为此， 京港地铁与京投公司签订了一份“A部分资产租赁协议”， 规定项目公司使用A部分资产需要向资产业主缴纳资产租金。 一些研究者认为， 将A部分资产租金与政府财政运营补贴互相抵销更简洁。 但笔者认为， 租金与财政运营补贴互相抵销的方法不可取。 这是因为： PPP项目交易结构设计的重要原则是以项目公司为纽带而联结各方， 各种财务关系清晰明了。 当政府对项目公司进行财政补贴时， 政府是公共服务购买者， 政府花3.34元（2+1.34）向项目公司购买一位市民或游客的一次地铁出行服务。 而当政府方代表向项目公司收取A部分资产租金时， 政府是A部分资产的所有者（业主）， 项目公司使用政府资产应当按照市场行情支付租金。 “购买者—所有者分离”是政府公共服务管理改革的一项重要原则。

（七）建设期与运营期

地铁四号线的计划建设期为4年， 运营期即特许经营期为30年， PPP项目全生命周期为34年。 我国大陆地区的PPP项目从项目建成并投入运营时开始计算特许经营期， 而其他国家以及我国台湾、香港地区的PPP项目特许经营期设置通常包括“建设期+运营期”， 即涵盖PPP项目全生命周期。 特许经营期涵盖“建设期+运营期”全生命周期的设计， 是让社会资本（项目公司）承担工程建设误工风险， 可以激励社会资本（项目公司）尽快完成工程建设并尽早开始运营， 以向社会公众提供公共服务。 比如在“特许经营期（34年）=建设期（4年）+运营期（30年）”设计中， 如果建设期耽误1年， 变成了5年， 那么运营期则少了1年， 变成29年; 反之， 如果建设期缩短1年， 变成了3年， 运营期则增加1年， 变成31年。 社会资本（项目公司）主要在運营期赚取收入、回收投资， 运营期的长短直接决定了社会资本（项目公司）的投资回报水平。 因此， 在“特许经营期=建设期+运营期”机制设计下， 社会资本（项目公司）既承担工程误工导致损失的风险， 也分享加快工程建设、缩短工期带来的收益， 这就是PPP项目交易结构的核心机制——“风险分担与收益分享机制”的典型设计。 项目公司在满足工程质量要求的前提下， 尽快完成工程建设并尽早开始运营、提供公共服务， 符合社会公共利益， 可实现“双赢”。

但是我国国情不一样， 导致PPP项目特许经营期设计也不一样。 我国工程建设速度相对较快， 工程误工的主要原因通常不在于建设方、施工方的工程建设， 而是未及时完成项目征地拆迁、政府项目审批拖延。 这些因素属于法律、政策风险， 既不受社会资本控制， 也不是社会资本所擅长管理的风险， 因此， 这类风险不应当由社会资本承担。 项目征地拆迁、项目审批是政府的职责， 能否及时完成是政府相对擅长管理的风险， 应当由政府承担这类风险。 地铁四号线也正是因为项目征地拆迁和项目审批耽误数月， 最终造成未能按计划在2008年北京奥运会前开通运营。 地铁四号线PPP项目工程的误工风险应当由政府承担， PPP项目特许经营期只能从项目建成投入运营之后开始计算。 所以， 我国大陆的PPP项目， 包括地铁四号线的特许经营期设置通常只包括运营期， 而不包括建设期， 没有涵盖PPP项目全生命周期。

PPP模式的重要特征之一是政府与社会资本合作， 双方发挥各自优势， 取长补短。 同样， 风险分担机制也遵循“优势互补、取长补短”原则， 风险应当由最有控制力的一方、控制成本最低的一方、最适宜的一方承担， 政府和社会资本分别承担各自相对擅长管理的风险， 可以降低PPP项目的整体风险。 一般认为， 典型的风险分担机制是政府承担法律、政策风险和最低需求量风险， 这两类风险是政府相对擅长管理的风险; 社会资本主要承担投资、建设、运营、技术以及融资风险。

（八）项目移交环节

地铁四号线PPP项目特许经营期为30年， 特许经营期结束时， 项目公司将租入的A部分资产归还给京投公司， 将B部分资产“无偿”“完好”地移交给政府方代表——京投公司。 通常PPP项目如BOT项目都涉及“移交（T）”环节， 必须遵循两个核心要求——“无偿”“完好”。 PPP模式的重要特征之一是由社会资本负责全过程集成管理， 由政府负责结果导向管理。 一些研究者担心社会资本在建设过程中偷工减料， PPP项目合同对社会资本建设质量的重要约束条款就是， 项目移交时PPP项目资产应当达到性能状态的规定。 性能测试也是PPP项目移交阶段的重要环节。 如果性能测试表明PPP项目资产未达到合同约定的性能状态标准， 则不可以办理PPP项目移交。 社会资本应当负责维修或者承担支付违约金等其他违约责任。

“无偿”移交是指在项目移交阶段政府不再向社会资本（项目公司）支付补价或其他对价。 因此， 一些研究者误认为PPP/BOT模式下政府以零代价获得资产， 或者说社会资本（项目公司）将资产无偿赠予政府。 笔者认为， 社会资本不是慈善家， 其不可能平白无故地将资产赠予政府。 实际上， 在PPP/BOT模式下政府已经为获得资产支付了代价， 包括运营期政府让渡的收费权和财政运营补贴， 既是政府为购买公共服务支付的代价， 也是政府为移交阶段获得资产支付的代价。 如果PPP项目在移交阶段政府还需要向社会资本（项目公司）支付补价或其他对价， 再或者， PPP项目公司背负巨额负债， 那么其本质是上一代享受公共服务下一代买单， 发生财政负担代际转移， 不符合“谁受益谁买单”的代际公平原则。 比如一些地方政府与社会资本协商， 由于近年地方财力紧张， 对于拟推行的PPP项目， 当地财政无力进行财政运营补贴， 但20年运营期结束后项目移交时地方政府再向社會资本补偿10亿元。 这就是典型的20年前的一代人享受公共服务， 由20年后的一代人买单， 财政负担代际转移。

（九）客流量风险预测与实际水平

客流量是地铁项目投资成败的关键因素。 我国政府投资项目立项必须经过可行性研究论证， 其核心指标是净现值（NPV）>0且内含报酬率（IRR）>10%。 未来期间地铁客流量预测水平是地铁项目的NPV、IRR等财务指标预测的关键基础。 客流量预测是否准确直接决定了NPV、IRR等财务指标的测算是否正确。 北京市政府对地铁四号线的客流量进行了预测， 反映在可行性研究报告中。

香港地铁作为社会资本， 有合理理由怀疑北京市政府高估了地铁四号线的客流量和项目的经济效益、社会效益， 使之更容易通过项目可行性审批。 政府高估客流量、项目经济效益与社会效益等倾向被称为“乐观偏见”。 因此， 双方约定由独立第三方——香港弘达顾问公司（简称“香港弘达”）进行客流量预测。 第三方独立预测的客流量是履行PPP项目合同协议的重要基础。 预测结果见下表：

由上表可知， 北京市政府可行性研究报告和香港弘达对于近期客流量的预测结果几乎一样， 但是关于初期和远期客流量预测， 北京市政府预测比第三方独立预测高出10万人次/天以上。 有些研究者认为， 香港弘达预测的客流量可以精确到小数点后一位数， 应该比政府可行性研究报告的预测得更准确。 后来的事实表明， 不仅香港弘达预测的客流量水平偏低， 即使北京市政府较为乐观的预测也偏低。 2009年9月28日地铁四号线开通至2011年5月即地铁运营初期， 日均客流量近70万人次， 北京市政府预测的初期客流量水平较为接近， 而香港弘达预测的客流量水平偏低。 2016年地铁四号线日均客流量为116万人次， 年累计客流量为4.26亿人次。 所以， 地铁四号线实际客流量已经远远超过政府预测的最高水平（99万人次）， 香港弘达的预测客流量与实际客流量偏差更大。

一些研究者认为， 实际客流量比预测客流量高， 对PPP项目运营会产生积极正面的影响。 笔者认为， 实际客流量比预测客流量高未必是积极正面的。 当实际客流量高于预测客流量时， 项目公司（社会资本）的收益相对更好， 投资回报更大。 但是项目公司盈利更高， 也就意味着没有实现社会资本合理投资回报与社会公共利益两者之间的平衡。 过去我国一些PPP项目由于合同机制设计不够科学、合理， 项目公司（社会资本）获取了暴利， 政府则承受了相当大的政治压力， 一些社会公众甚至质疑当初个别政府官员与社会资本互相勾结， 故意低估预测客流量水平， 从而使得项目公司在运营期的收益更好。 因此， 一些地方政府为了避免政治风险， 不再履行PPP项目合同， 迫不得已选择违约， 这也是传统PPP项目失败的重要原因。 由于担心PPP项目可能的政治风险， 一些地方政府倾向于选择国有企业作为社会资本。 因为即使PPP项目合同机制设计不够科学、合理， 造成项目公司获取了暴利， 那也只是国有企业获取暴利， 依然属于公有制范畴， 可以有效地降低政治风险。

大岳咨询公司认为， 由于地铁四号线的实际客流量比预测客流量高很多， 如果当初没有设计科学合理的“风险分担与收益分享机制”， 那么今天的地铁四号线就可能是一个灾难[3] 。

（十）风险分担与收益共享机制

地铁四号线设计了较为科学合理的风险分担与收益共享机制， 主要包括三个方面： 客流量风险分担机制（“兜底机制”）、超额回报分享机制（“封顶机制”）和租金调节机制（“双向调节机制”）。

地铁四号线PPP项目合同协议规定， 如果连续三年地铁四号线日均客流量都达不到预测的80%， 那么社会资本可以提出重新谈判， 调整合同。 如果谈判不成功， 社会资本可以选择退出， 政府按照公允价值回购B部分资产。 因此， 地铁四号线PPP项目中香港地铁作为社会资本面临的最糟糕情形就是连续三年地铁四号线日均客流量都达不到预测的80%， 这是“底线”。 因此， 客流量风险分担机制也称为政府“兜底机制”。

一些研究者认为， PPP项目设置政府“兜底机制”， 对于政府、社会公众是不公平的， 更可能违反我国严禁地方政府增加隐性债务的规定。 笔者认为， PPP项目设置政府“兜底机制”是科学、合理的， 也是公平的， 符合国际惯例。 科学、合理地设计“兜底机制”并不违反我国关于地方政府隐性债务的规定。 而且， 政府掌握了当地未来期间公共服务预测需求量的更多信息， 比如一个地方某一地铁线路客流量有多少， 政府比社会资本“心中更有数”， 因为政府掌握了当地国民经济与社会发展规划等信息。 基于优势互补原则， 在PPP项目风险分担机制中通常由政府承担最低需求量风险。

鉴于未来的不可预测性， 社会资本合理投资回报只是交易结构设计的理想目标， 交易结构设计更重要的方面是兜底、封顶， 既要防止社会资本获取暴利， 也要防止社会资本发生暴亏， 使社会资本（项目公司）盈亏保持在一个合理区间。 防止社会资本获取暴利是为了保护社会公共利益， 但是保护社会资本的利益也很重要， 应当实现两者平衡。 如果社会资本在PPP项目中可能的亏损是“无底”的， 社会资本面临的风险太大， 也就无法吸引社会资本参与PPP项目。 需特别强调的是， PPP兜底机制中政府是为社会资本可能的最大亏损兜底， 而不是为社会资本的最低盈利兜底， 否则， 将异化成地方政府变相举债的隐性债务。 为了防止社会资本获取暴利， PPP项目交易结构中设计了“封顶机制”——收益共享机制。 地铁四号线PPP项目合同协议规定， 如果北京地铁票价调整后， 地铁票价高于合同协议价格， 项目公司应当将差额部分（70%）返还给北京市政府。

地铁四号线风险分担与收益分享机制除了上述“兜底机制”和“封顶机制”， 还设置了一项“双向调节机制”——租金调节机制， 一方面政府向项目支付财政运营补贴， 另一方面项目公司向京投公司缴纳A部分资产租金。 根据PPP项目合同协议的规定， 租金根据实际客流量水平进行调节， 客流量高则提高租金; 客流量底则减免租金， 双向调节使得项目公司盈亏保持在一个合理区间。

（十一）地铁运营关键绩效指标（KPI）

衡量社会公众对地铁PPP项目运营是否满意的关键绩效指标（KPI）是什么？ 社会公众对地铁出行服务最关注什么因素？ 有人认为地铁票价很重要、很敏感。 地铁票价不是PPP项目的特有问题， 一般按照“同网同价”原则， 政府统一制定地铁票价， 不可能为采用PPP模式的地铁线路专门制定一套票价体系。 地铁票价也不是地铁PPP项目运营问题， 社会资本也不关心地铁票价水平， 只关心合同协议价格。 实际上地铁票价是一个公共政策问题， 票价低则财政多补贴多征税; 票价高则财政少补贴可减税。 所以， 地铁票价本质上是公共财政中的“税费平衡”问题。 实际上从来没有免费的公共服务， 要么是自费模式， 要么是公费模式， 抑或是“政府补助+个人付费”模式。 在地铁出行等公共服务中， 社会公众少掏腰包或不掏腰包， 那么就要多缴税。

有人认为， 地铁运营是否安全最重要， 客观地说， 轨道交通相较于个人驾车的最大优势就是既安全又经济。 也有人认为， 乘坐地铁是否舒适、会不会拥挤最重要。 在高峰期地铁出行总人数固定的情形下， 每一趟是否拥挤、是否舒适取决于地铁开车频率。 开车频率越高， 每一趟地鐵运载的乘客数量相对越少， 就越宽松、越舒适。 专业上通过“最低时间间隔”指标来衡量地铁开车频率。 也有人认为社会公众对地铁运营是否满意取决于地铁出行“是否方便”。 地铁出行是否方便首先取决于站点设置， 政府设计地铁站点不可能太密集， 否则会影响地铁出行的效率。 在地铁站点设置固定的情形下， 地铁出行是否方便取决于每一个人为住房支付的价格， 地铁站点附近的房子价格或租金相对较高。 在住房与地铁站点距离已定的情形下， 地铁出行是否方便也取决于“最短时间间隔”。 许多城市通常用“随到随上”形容城际高铁或城市地铁的便捷性。 实际上公共服务的等待时间包括银行服务的等待时间是社会公众对公共服务是否满意的关键指标。 “最短时间间隔”也是考验地铁运营公司指挥、调度等运营能力、运营技术的关键技术指标， 缩短“最短时间间隔”对地铁运营公司提出了极大的挑战。

2009年9月28日地铁四号线一开通运行就实现了北京地铁行业最小行车间隔3分钟的纪录; 一年零七个月内两次缩小行车间隔至2分15秒。 京港地铁（PPP项目公司）可以将地铁四号线“最短时间间隔”缩短到2分15秒， 北京地铁（地方国有企业）运营其他线路时， 被迫也要缩短“最短时间间隔”， 否则， 北京市市民完全有理由要求将北京所有地铁线路都交由京港地铁运营， 有压力就有动力提高地铁出行服务的效率与品质。

三、新基建领域推行PPP模式的核心意义

综上， 在新基建领域推行PPP模式的核心意义是引入社会资本， 发挥社会资本专业优势， 提高公共服务的效率与品质， 降低公共服务的成本， 并引入竞争机制， 打破原公共服务行业的垄断， 提高整个公共服务行业的服务效率与品质。 所以， PPP模式本质上是一种公共服务效率提升机制——“让专业的人做专业的事情”。

与此同时， 建立高效、流通的PPP市场机制， 将新基建领域的分割市场转变为统一市场， 推动我国发达地区在轨道交通、污水处理、城市供水等公用事业行业已经积累的先进技术和管理经验技术复制、移植到欠发达地区， 有利于打造中国本土具有国际影响力的公共事业行业世界级跨国企业。

PPP模式具有融资功能， 但是融资只是PPP附带的功能。 PPP不仅是一种融资机制， 更是一种长期合作机制和管理机制。 地铁四号线中北京市政府的关注点不是PPP模式的融资功能， 因为总投资的70%都由政府负责， 而是香港地铁的运营技术、专业能力、经验以及地铁文化。 引入香港地铁， 有利于北京地铁行业学习先进技术与管理经验， 提升整个地铁行业的服务效率与品质。

但令人遗憾的是， 当前许多PPP项目中地方政府只关注或者重点关注PPP项目的融资功能， 并未真正关注拟引入的社会资本在相关公共服务领域是否具备专业优势， 导致PPP模式应用“本末倒置”。 这是当前我国PPP项目发展不规范的重要根源。 因此， 我国推行PPP模式应当不忘初心、回归本质。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   任泽平.中国新基建研究报告[EB/OL].https：//www.gelonghui.com/p/356256，2020-03-19.

[ 2 ]   谢军蓉，鲁艳艳.PPP模式在北京地铁4号线中的应用[ J].财务与会计，2013（4）：16 ～ 19.

[ 3 ]   金永祥.解密中国PPP典型案例[EB/OL].https：//www.doc88.com/p-6901881829871.html，2020-03-17.