城市管理行政处罚中听证程序适用范围研究

宋国涛

【摘要】听证程序是城市管理行政处罚程序的重要组成部分，是衡量城市管理行政执法规范化水平的重要指标。当前，在城市管理行政执法实践中，因执法领域的广泛性和执法事务的多元性，行政执法机关对行政处罚决定作出过程中哪些情形应当适用听证程序仍存在不少争议。本文结合我国当前行政立法、司法解释及执法实践，对听证程序的适用范围进行探究，以期为城市管理执法实践提供指引。

【关键词】城市管理;行政处罚;听证程序;适用范围

城市管理执法领域广泛，涉及的行政处罚种类繁多，是否适用听证程序是城管执法中的基础问题。听证程序既是保障行政相对人陈述申辩权的规范化制度，是重要的程序性权利，也是行政执法行为是否合法的关键因素。

一、《行政处罚法》关于应当履行听证程序的情形

（一）《行政处罚法》中明确规定的听证适用范围

作为对公民、法人或其他组织具有制裁性和惩罚性的行政行为，行政处罚权的设定和实施都必须遵循依法行政的基本原则。对此，《行政处罚法》作为我国专门规范行政处罚权的基本法律，不仅在行政处罚权的源头设定及其违法后的责任规定上均有明确规定，而且对行政处罚权行使的程序规制也有诸多专门规定，而作为特别程序的听证程序无疑是最为严格约束行政处罚权的制度体现。就适用范围而言，《行政处罚法》第四十二条明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”这意味着只要城市管理执法部门对行政相对人拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款这三种行政处罚决定的，必须告知相对人具有要求听证的权利，而相对人在规定期限内提出听证申请的，行政执法机关就应当依法组织和实施听证程序。

（二）关于“没收较大数额财产”的处罚是否适用听证的问题

《行政处罚法》第四十二条虽然规定了行政机关作出“较大数额罚款等行政处罚决定”前应当告知当事人有要求举行听证的权利，但对于实践中行政机关拟作出“没收较大数额财产”的处罚决定是否适用听证程序存在着争议。对此，笔者认为，行政机关拟作出“没收较大数额财产”的处罚决定前也应当按照《行政处罚法》的规定履行告知听证权利并根据当事人申请举行听证的程序。主要理由包括：第一，《行政处罚法》第四十二条规定的应当告知当事人听证权利的情形并不限于其明确列举的三种行政处罚类型，因该条明确规定听证的适用范围包含责令停产停业“等行政处罚决定”，而《行政处罚法》第八条对行政处罚种类的规定属于非穷尽列举，从法律条文之间逻辑自洽性以及法律条文体系解释的角度看，此处的“等”字应当理解为“等外等”，即适用听证程序的行政处罚种类还包括“没收较大数额财产”的处罚种类。第二，从“没收较大数额财产”与“较大数额罚款”具有同质性的角度看，二者本质上都是对当事人财产权益的重大剥夺，均属于对当事人的严重财产性制裁，因此针对“没收较大数额财产”的处罚也应当比照行政机关拟作出“较大数额罚款”决定的程序履行听证程序，只有这样，才能保障当事人的程序参与权。对此，不仅《最高人民法院关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（﹝2004﹞行他字第1号）中明确指出行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当确认该行政处罚决定违反法定程序，而且在最高人民法院2012年发布的第6号指导案例“黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”中，再次明确了“对没收较大数额财产的行政处罚也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序”的程序规则。

二、城市管理领域法律规范规定的应当履行听证程序的情形

城市管理执法部门实施行政处罚时应当适用听证程序的情形除了上述《行政处罚法》明确规定的范围外，还应当根据城市管理领域法律规范的规定，依法履行听证告知和组织的程序义务。如《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第四十八条第一款规定：行政机关在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》（国家市场监督管理总局令第3号）第五条第一款也规定：市场监督管理部门在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款以及对自然人、法人或者其他组织作出没收违法所得和非法财物价值达到第三项所列数额的行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。此外，《环境行政处罚听证程序规定》（环办﹝2010﹞174号）第五条则也规定：环境保护主管部门在拟处以暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件的以及拟责令停产、停业、关闭的行政处罚决定之前应当告知当事人有申请听证的权利。因此，城市管理执法部门在实施行政处罚过程中也应当根据相关管理领域的法律规范来确定是否适用听证程序。

三、相关法律规范授予执法机关裁量决定是否听证的情形

（一）城市管理领域相关法律规范授予执法机关裁量决定是否听证的情形

如《环境行政处罚听证程序规定》（环办﹝2010﹞174号）第六条和第四十四条均规定：环境保护主管部门认为重大疑难案件或作出责令停止建设等行政命令决定之前认为需要组织听证的，均可裁量决定是否举行听证。

（二）各地行政程序规范赋予执法机关的听证裁量权

如《河南省行政执法条例》第二十七条第三项规：定行政执法机关在作出行政执法决定之前“认为有必要听证的其他情形”时，应当举行听证;《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号）第七十四条规定：行政机关“认为必要的”或“当事人、利害关系人申请且行政机关认为确有必要的”，行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会。

当然，在相关法律规范授予城市管理执法机关裁量决定是否履行听证程序的情形下，执法机关应当在实体上根据案件的具体情况、拟作出行政处罚决定对行政相对人或利害关系人权益影响的程度、当事人对违法行为的异议状况等情况，并在程序上履行行政机关负责人批准或集体讨论决定的步骤，综合作出是否适用听证程序的决定，以增强行政自由裁量权行使的理性程度。

参考文献：

[1]石肖雪.行政听证程序的本质及其构成[J].苏州大学学报（法学版），2019（2）：71-81.

[2]宋照君.从业禁止行政处罚听证程序的构建[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2019（4）：5-13.

[3]韩宁.没收较大数额财产中听证程序之介入时机研究——基于行政强制措施与行政处罚的连结[J].行政法学研究，2013（4）：90-95.

[4]姚寶华.《黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案》的理解与参照[J].人民司法，2014（6）：28-31.

[5]刘永涛，刘姗姗.环保部门没收非法财物是否需要听证[J].中国环境监察，2017（5）：45-47.

[6]章剑生.从地方到中央：我国行政程序立法的现实与未来[J].行政法学研究，2017（2）：54-76.

【本文系河南省哲学社会科学规划项目“治理视角下行政证明法治化问题研究”（2016CFX025）的阶段性成果】

（作者单位：中共河南省委党校决策咨询部）