不确定风险下新就业形态劳动者养老保险研究

杨艳东，张铭哲

(浙江工业大学 公共管理学院，浙江 杭州 310023)

新就业形态是通过互联网、共享经济平台等为社会提供商品或服务，从而获取劳动报酬的新型就业方式。2020年初以来，免接触服务优势的电商、快递等互联网商业几乎全面替代了传统商业服务，给居家隔离的群众提供了便利的生活服务。而从事这些服务的快递配送人员，就是典型的新就业形态劳动者。在抗击疫情常态化的情形下，他们的劳动保证了居民日常生活的基本需求，但同时，这些从业人员在工作中也面临着更多的健康和经济风险。如何加快构建能够全面覆盖新就业形态劳动者的社会保险体系，已成为我国社会保障制度改革中一个刻不容缓的议题。

一、研究背景

(一)就业形态的新变化加剧了劳动者风险的不确定性

新中国成立70年来，劳动就业形态发生了翻天覆地的变化。上世纪计划经济时期，以社会主义公有制为主体的经济形态决定了统包统分和城乡分割为特征的单一所有制就业格局，劳动者的终生保障都依附于单位保障体制。改革开放以后，僵化的计划经济就业体系被打破，市场经济的发展逐步瓦解了传统的单一用工形式，劳动者与雇佣方之间的双向选择和自由流动日益频繁。到上世纪90年代，逐渐确立起以市场配置为主导的劳动就业模式。

进入21世纪，随着“互联网+”、数字经济和共享经济的兴起，多种有别于传统经济模式的新就业形态大量出现，给生产方式和就业模式带来革命性变化。2015年，党的十八届五中全会首次提出“新就业形态”的概念。2016—2019年的《政府工作报告》中均提及发展新就业形态，要求加强对新就业形态的支持。根据国家信息中心2019年发布的《中国共享经济发展年度报告》，目前我国共享经济参与者人数约7.6 亿人，预计2020年全职就业的劳动者将达到2 000万人，并且呈现出从初期的以兼职人员为主向专职化转变的趋势。在新一轮科技革命下，新就业形态的发展已经引起党和国家宏观政策的高度关注。

2017年以来，国务院关于就业创业工作的指导意见多次强调要“支持新就业形态发展，完善适应新就业形态特点的用工和社保等制度”。新经济形态也蕴含着更多新的不确定性风险。2020年暴发的疫情危机，使电商、外卖、网约车、互联网医院等平台就业用工量急增。随着互联网就业形式更加灵活化、弹性化、去组织化，新经济发展带来的产业和职业调整速度加快，新失业风险也加大。养老保障缺失的新就业形态劳动者还会面临老年收入的不稳定风险，从长远经济安全考虑，织密覆盖全体就业人员的社会保障安全网，是支持新就业形态发展，免除劳动者后顾之忧的国家战略。

(二)现行养老保险制度难以适配就业变化的新需求

与传统的用工方式相比，新就业形态凸显劳动关系灵活化、工作碎片化、去组织化的特点，其雇佣关系的非典型特征给劳动关系的认定与社会保险的参与提出了新问题。我国现行的社会基本养老保险体系是按照就业和非就业身份进行区分覆盖的。制度设计的初衷，是用城镇职工养老保险覆盖就业人员，用城乡居民养老保险覆盖非就业人员。制度发展的目标是实现对应群体的全覆盖，即适用于在职人员的城镇职工基本养老保险应当能够覆盖所有劳动者。然而，由于城镇职工基本养老保险制度是基于传统就业方式和劳动关系建立起来的，参保规定与越来越多新就业形态劳动者的实际条件已不相适应，无法实现两者的“无缝衔接”，导致大量新就业形态下的从业人员存在参保困难，被隔离在现行社会保险制度圈层之外，成为应保未保的“漏保”群体。如何加快回应这些新就业形态劳动者防范风险的需要，如何在深化养老保险制度改革的过程中，不断增强养老保险制度对未来就业趋势变革的适应性，满足新型劳动关系的不同保障需求，解决新就业形态劳动者的实际参保问题，成为制度建设中亟待研究的新问题。

二、研究回顾和现状

通过CNKI数据库的主题检索发现，国外涉及新就业形态的研究主要来自于对信息时代“非正规就业”问题的关注。国内新就业形态密切相关的文献研究于2015年始渐增加，这与当年党的十八届五中全会首次提出“新就业形态”这一概念有关。文献量的时间分布趋势显示，国内外该主题的学术关注度自2016年出现高启态势，至今仍处于增长期，这与新就业形态近几年的迅速发展有关。研究层次主要分布在社科领域的基础研究、政策研究以及行业指导研究中。

(一)研究回顾

综合梳理，相关研究热点主要集中在以下四个方面：

1.新就业形态的涵义和特征。基于不同切入点，理论界对新就业形态有多种语义的界定。基于与传统就业形态的差别，新就业形态被定义为不同于传统就业涵义的去雇主化就业模式及借助信息技术升级的灵活就业模式[1]。基于产生的过程，新就业形态被描述为传统产业在互联网条件下延伸而产生的、尚未完全转化成独立新形态的就业形态[2]。基于产生的基础，新就业形态被视为是依靠互联网，尤其是移动互联网技术发展起来的、灵活、自由的工作模式[3-4]。发展特征上，从生产力角度看，当前新就业形态尚处萌芽状态；而从生产关系角度看，新就业形态是新经济、新技术、新产业、新业态的发展所带动出现的各类不同于标准雇佣模式以及传统非正规就业模式的就业形式，已在世界各主要工业国出现并迅速发展，中国处于世界领先地位[5]。相对于传统就业形态的特点而言，新就业形态具有组织方式平台化、雇佣方式弹性化以及就业边界扩大化等特点。其“新形态”不仅表现在就业观念新、就业领域新、技术手段新和组织方式新等方面，而且更突显共享经济的特征[6]。

2.新就业形态的工作模式。现有研究对新就业形态的模式提出了多种划分方法。国外学者从职业地位、工作方式、工作地点、就业状况、最终客户等5 个维度出发，将新就业形态分为“在家办公的自由职业者、办公工作外包就业、自雇零工市场就业、被雇零工市场就业以及传统意义的零小时合同”等七类模式[7]。国内学者结合中国实际，将新就业形态的模式分为创客模式、威客模式、对客模式、圈客模式和兼客模式五种。职业状态表现为自由职业者、互联网催生出的“数商”、多重身份职业者、新型他雇型职业者等四种形式[8]。

3.新就业形态中劳动关系的新问题。共享经济、零工经济、平台就业的发展给传统劳动关系秩序带来了巨大挑战。传统雇佣关系是工业时代的“员工+企业”模式，劳资双方通过签订劳动合同建立劳动关系，与劳动者权益相关的法律和制度都建立在劳动合同和正规劳动关系前提下[9]。新就业形态使劳动关系的边界和范围不断扩展延伸，越来越多的劳动者脱离单一雇佣组织，工作时间、地点、内容和期限约定变得模糊[10-11]。传统劳动关系管理模式不适应平台企业就业形态的变化[12]，劳动者与平台公司没有明确的雇主与雇员的概念，“应召型”平台从业者与平台的管理方更倾向于认为彼此之间是“伙伴关系”[13]。新就业形态从业主体间劳动关系复杂，权责关系含糊不清，增加了劳动者与用人单位之间在经济上、组织上、管理上“从属关系”的认定难度。互联网经济中，存在着“表面的松散管理与内在的严格控制、形式上的独立自主与实质的劳动从属、名义上的平等权利与真实的失衡关系”等矛盾[14]。新就业形态因雇佣关系的虚拟化、工作场所的无形化等特点，实际劳动关系无法用传统劳动关系下的法律体系确定，劳动者的诸多合法权益，如劳动报酬权、休息休假权、劳动安全权等难以得到保障，也很难得到当前劳动力市场监管机制的有效制约[15]。

4.新就业形态劳动者的社会保障问题。由于新就业形态的劳动关系比较松散，灵活性和流动性更强，因此，劳动者的收入水平不易跟踪且很难准确衡量。相关实证研究发现，行业特征、劳动合同、工会等制度因素对个体的社会保险可及性具有显著影响[16]。社会保险制度设计是按传统的、规范的单位用工缴费形式设计的，与新就业形态有诸多方面无法对接，尤其是新业态从业者如果没有法定劳动关系、无单位缴费，极易引发劳动纠纷[17]。现行的社会保险制度是建立在有正规劳动关系前提下的，对雇员与雇主都有相应的缴费责任要求[18]。由于我国社会保障统筹层次低，劳动者在不同地区更换工作时会遭遇社保转移接续不畅的问题，一定程度上会造成新就业形态人员保障权益更多的损失[19]。新就业形态的特点使得参保公平性更加难以落实，且无法有效构建补充保障[20]，因而现行社会保险制度无法提供与新就业形态劳动者经济负担能力和风险分担需求相适应的保障供给[21]。

国内对新就业形态劳动者社会保险问题的研究是在近三年才日渐凸显的新热点，目前讨论较多的是平台就业者的工伤保险问题。对这类群体的其他险种，尤其是如何参加养老保险的研究，文献量还很少，可借鉴的国外相关研究也不多。原因主要有两方面：一方面是多数欧美国家对非正规就业人员保障的制度基础与我国不同，另一方面是中国新就业形态的激增速度更快更突兀，未及做好相应的制度准备。因而，制度建设的滞后，理论研究的不足，使得新就业形态催生的社会保障问题难以及时找到应对之路，造成急剧增多的新就业形态劳动者无法适时享有防范风险的有效保障。

(二)制度现状

我国现行的社会基本养老保险制度体系主要由两大分支组成：一个是面向城镇职工和城镇灵活就业人员建立的城镇职工基本养老保险，另一个是面向城乡居民建立的城乡居民基本养老保险(农村居民原有的新型农村社会养老保险，简称“新农保”，将与城乡居民基本养老保险合并)。

根据《中华人民共和国社会保险法》规定，在职人员应当参加城镇职工基本养老保险，由用人单位和职工按照规定的比例共同缴纳基本养老保险费。法定缴费比例目前是用人单位承担职工工资总额的16%，职工按照本人工资的8%缴纳(国办发〔2019〕13号文件规定)。按照规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，由个人独自承担20%的缴费比例，也可参加城镇职工基本养老保险，缴费基数为所在地省份城镇单位就业人员平均工资的60%至300%，所缴纳的养老保险费分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户(8%)。在目前的制度设计中，对于没有固定劳动合同的新就业形态从业者来说，可按照灵活就业人员的参保办法参与城镇职工基本养老保险。

城镇居民基本养老保险筹资主要由个人缴费和政府补贴构成，设置100～1 200元12个档次的缴费标准，参保人自主选择档次缴费，国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户。新型农村社会养老保险的制度设计与城镇居民基本养老保险类似，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式。2014年国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，城镇居民基本养老保险与新型农村社会养老保险将统一合并为城乡居民基本养老保险。参保对象和三类基本养老保险的制度规定见表1。

表1 城职保、城居保与新农保的参保规定比较

资料来源：根据《中华人民共和国社会保险法》(2018)及国务院办公厅《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)整理。

按照现行的制度体系，新就业形态劳动者应当参加与在职人员相对应的城镇职工养老保险，但实际上，由于劳动关系的复杂性，他们只能根据自己的实际情况选择参加城镇职工或城镇居民养老保险，未必能被纳入职工基本养老保险体系中。尤其是对于大多数属于非典型雇佣关系的从业者来说，现行体系中没有为他们量身定做的制度，选择哪种参保方式仍存在较大的不确定性，这就有可能造成这些人群在事实上的“错位参保”或“漏保”。

为此，本文将依据对CLDS数据库筛选样本的参保情况分析，发现新就业形态劳动者参与基本养老保险行为的影响因素，揭示造成这类人群“错保”或“漏保”的制度性原因。

三、实证研究

(一)数据来源

本文数据来源于2016年中国劳动力动态调查(China Labor-force Dynamic Survey，简称CLDS)。该调查在全国范围内选择15-64岁的劳动年龄人口作为调查对象，采用多阶段、多层次、与劳动力规模成比例的概率抽样方法开展每两年一次的调查，涉及人口、经济、社会、心理、健康等多学科领域内容，为多学科或跨学科研究提供了科学、客观的大样本数据。

本文根据研究目的，以单位类型(私营、个体、自由工作者)、所在行业、雇佣关系(自雇、合伙)、专职兼职、劳动合同等特征为识别条件，从该数据库中筛选出单位性质、行业类型、工作方式、劳动关系等选项符合新就业形态特征的样本作为研究对象，剔除数据缺失样本后，得到符合条件的分析样本总量为2 746个。

(二)样本描述

在所选取的分析样本中，快递、平台与骑手等行业的研究对象占比为62.3%；学历主要集中在小学、初中和高中，所占比例分别为22.9%、46.5%以及18.9%。劳动合同方面，仅有4.6%的人签订了正规劳动合同。城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险、新型农村社会养老保险三类参保方面，参加“城职保”的占比为5.9%，参加“城居保”和“新农保”的参保率分别为10.6%与35.4%，还有约一半人员未参加养老保险。其中，男性从业人员数量相对较多，男女性别比例约为6∶4，男性参加三类养老保险的人数占样本总量的比例分别为2.8%、5.3%、21.1%。专职和兼职方面，调查样本以专职就业的群体为主。非兼职人员的三类养老保险参保率分别为5.8%(城镇职工基本养老保险)、10.9%(城镇居民基本养老保险)和34.2%(新型农村社会养老保险)。雇佣关系方面，自雇群体参保率占自雇者样本总量的9.8%与37.8%，其中47.6%的人参加的是城镇居民基本养老保险或新农保，城镇职工基本养老保险的参保率仅占4.6%。

(三)变量设置

本研究将研究对象的基本养老保险参加情况作为被解释变量，其中涵盖了三种选择，即：是否参加城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险或新型农村社会养老保险。通过三个回归的对比，具体分析新就业形态群体参加养老保险选择的实际影响因素。

本研究的核心解释变量分为职业特征和劳动关系两个维度。基于相关理论和已有研究基础，结合CLDS数据库可使用选项，本文在职业特征维度下设置行业类型、兼职情况和职业类型3个二级指标，在劳动关系维度下设置劳动合同、直接雇佣与间接雇佣3个二级指标，共得到6项二级指标。需说明的是：(1)根据国家统计局公布的《新产业新业态新商业模式统计分类(2018)》和《新产业新业态新商业模式增加值核算方法》，结合CLDS调查选项，本文把新就业形态更多聚集的行业，如电商新零售、仓储运输服务业、互联网餐饮服务、新媒体文教等，与其他传统行业进行了行业特征的区分赋值。(2)新就业形态从业人员中自雇者居多，故此职业类型主要区分为自雇和他雇两种。(3)兼职较多也是新就业形态有别于传统就业形态的重要特征之一，因而本文把兼职与否作为测量就业人员职业特征的另一个要素。(4)由于有无劳动合同是现行制度下参与城镇职工基本养老保险的依据，本研究在区分是否有合同的前提下，再进一步对雇佣关系进行操作化处理，根据其劳动合同的签订对象将雇佣关系细分为直接雇用(与雇主签订劳动合同)和间接雇佣(与中介签订劳动合同)两种情况。本研究把研究对象的个体特征作为控制变量，包含性别、年龄、文化程度、户口性质以及个人收入。由于收入这一变量量级相对较大，为了保证回归结果的稳定性，对该变量进行对数处理。变量含义及赋值见表2。

表2 研究变量及赋值

(四)模型构建

其中，p表示参加各类养老保险，1-p表示没有参加各类养老保险;Xn表示参加各类养老保险的影响因素，n表示自变量的个数;β0表示常数项，βn表示自变量的回归系数，反映各类养老保险参保意愿的方向和程度。

(五)回归结果

综合考虑职业特征和劳动关系各变量对参与三类养老保险的影响，构建三个以15-64岁劳动人口为对象的二元logit回归实证模型，使用stata13.0进行估计，且各模型都通过卡方检验。

表3的回归结果显示：

表3 logit模型回归结果

注：表中报告的数据是logit模型的回归系数，其中*、**、***分别代表10%、5%、1%的显著性水平。

1.行业类型对新就业形态人员参加城镇居民养老保险和新型农村养老保险的影响更为显著，与参加城镇居民养老保险的选择呈正向关系，与参加新型农村社会养老保险的选择则呈负向关系。该变量对参加城镇职工基本养老保险的选择未发现显著影响。

2.劳动合同对新就业形态人员参加城镇职工基本养老保险的行为存在正向影响，即是否签订劳动合同与参加城镇职工基本养老保险呈正相关关系。该变量对参加城镇居民基本养老保险与新型农村社会养老保险的行为影响并不显著。

3.职业类型对新就业形态人员参加养老保险的选择具有显著影响。自雇型职业类型与参加城镇职工基本养老保险的选择呈现负向关系，而对参加城镇居民养老保险或新型农村社会养老保险的选择成正向影响关系。

4.有兼职的新就业形态人员与其参加新型农村社会养老保险呈显著正相关，而对参加城镇职工基本养老保险的情况并无显著影响。

5.个人收入水平对城镇职工基本养老保险与城镇居民养老保险的参保情况显现出正向影响，对新型农村社会养老保险的参保情况显现出负向影响。

6.个人特征变量的检验结果与已有经验研究结果相符，文化程度、户口性质对三类养老保险的参保行为选择也有关联，农业户口就业人员与参加新型农村社会养老保险的关联度更强(这是由于2016年采集的CLDS数据中多地的新农保尚未合并入城乡居民养老保险)。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

1.新就业形态普通从业人员较少参加城镇职工基本养老保险，存在较多“漏保”或“错位参保”的情况。错位参保是指在职人员参加了“居民保”而未能参加“职工保”。即意味着，越来越多的新就业形态劳动者被遗漏在既定制度安全网之外。这与城镇职工基本养老保险力图覆盖全体在职劳动者的制度目标不相符，既不利于职工养老保险制度筹资的长期稳定发展，也不利于这类劳动群体化解老年风险的长远经济保障。

2.制度因素和职业因素是造成新就业形态从业人员未能加入城镇职工基本养老保险的两大主要原因。现行社会养老保险制度架构没有设计专门面向新就业形态人员的特定体系，只有按个人和集体参保划分的居民保和职工保两大体系。大多数农村户籍从业人员最初加入的是新农保或城镇居民基本养老保险，即使后来就业方式发生了变化，也并没有随着职业的变化而转入职工养老保险体系。从参保需求者的角度看，造成这一状况的核心原因是制度格局和新就业模式的不匹配、不契合。

3.以正式劳动合同和正规雇佣关系为参保依据的现行制度模式对新就业形态人员参加职工基本养老保险具有挤出效应。无确定雇主、无合规劳动关系的新就业形态劳动者若要加入城镇职工养老保险，目前的通道只有参照灵活就业人员的参保规定，由从业人员单方承担20%(相当于雇主和雇员双方)的缴费。对于收入水平不算高的普通新就业形态劳动者来说，这种参保方式的缴费成本不低，不符合他们短期内追求增加收入的经济理性；并且，现行制度对灵活就业人员的规定是自愿而非强制参保。故而，多数新就业形态从业青年宁可依然留在缴费成本更低的城乡居民养老保险体系中，或者选择“裸奔”——即不参加任何类型的社会基本养老保险，自愿处于“漏保”状态。

(二)政策建议

1.提高社会保险制度对就业模式变迁的适应性，增强职工基本养老保险对新就业形态人员的覆盖率。在新就业形态向着常态化发展的长远趋势下，我国职工基本养老保险需要尽快将各类漏保的劳动者纳入保障体系，才能有效提高社保基金平稳运行的可持续性和劳动者未来的风险抵抗力。制度调试中，可以考虑逐步加大对灵活就业人员参保的强制性规定，将个人所得税与社保缴费结合起来进行“漏保”监控，提高这类人员第一支柱基本养老保险的参保率。

2.打破职工基本养老保险参保条件对传统劳动关系的依附性，实行有差别的参保认定依据。应对就业模式多样化发展，改变单一的凭劳动合同认定参保条件规定，对于没有常规雇佣合同、没有固定雇主或兼职、零工就业人员，可以将工作时数作为参保条件的认定依据；对于持有短期劳动合同的季节性或项目制形式的自由从业者，可以建立按合同或按项目参保机制；对于有持续的职业收入、有缴费能力的非典型雇佣就业人员，允许其通过多种形式参加第一支柱的职工基本养老保险。

3.根据就业者收入条件建立分类缴费制度，便于收入不规律的就业者选择合意的参保缴费计划。打破连续缴费的强制性要求，在经济危机期间允许推迟或短期中断缴费。对项目式从业人员，允许参保方按合同总收入由雇主和个人一次性缴纳一定时限(例如1年)保费，而不必须按月缴费。

4.推行按收入评估的社保代理机制，规范发展第三方社保代理平台。对于没有固定合作方的自由从业者，可由代理方组织以“拼团”的方式参加职工养老保险；对于有固定共享经济合作方的从业者，可以采用利润抽成的方式，要求合作伙伴(如平台方)与从业人员共同分担雇主缴费。

5.推进面向新就业形态劳动者的第二、第三支柱养老金产品开发，加大商业养老保险对中低收入者的税优支持。补齐第二支柱短板，由政府财政为较低收入的新就业形态人员提供参加企业年金的适当补贴，自雇者可以“散客团购”的形式参加中小企业集合年金计划。有管理从属关系的平台就业者，可以要求管理方为被管理者提供第三支柱商业养老保险的参保组织辅助，构建多主体协作的补充养老保险参保团体。