法律援助可及性评价指标体系的比较与建设

苏 丽，阎惠英

(1.河北政法管理干部学院 《河北法学》编辑部，河北 石家庄 050061；2.河北政法管理干部学院 法律系，河北 石家庄 050061)

2014年司法部印发的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中提出，公共法律服务，是指由司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，是公共服务的重要组成部分，涉及律师、公证、法律援助、基层法律服务、司法鉴定、法治宣传教育、人民调解、安置帮教等方面。2019年3月中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，进一步为坚持以人民为中心的发展思想，加快建设覆盖全业务、全时空的法律服务网络做出了顶层设计，指明了方向。2019年11月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对国家治理体系和治理能力作出重大部署，明确了总体要求、总体目标和重点任务，指出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局。构建科学可行的法律援助评价指标体系，可以为基层社会治理保障机制建设助力。但目前对法律援助服务评价指标体系的研究数量不多，层次也可继续深入。具体研究有面向法律援助办案质量的一般探讨，也有对质量评价体系及结果运用的研究，这些研究或缺少实操性，或考虑的维度还不够周延。公共法律服务内容丰富，本研究仅以法律援助为例，在已有研究的基础之上聚焦对法律援助可及性评价指标体系的构建意义和国内外已有建设的总结与归纳，最终从更科学系统的视角围绕“三个维度”设计其可及性评价的二级指标体系，并为公共法律服务体系建设提供有益参考。

一、法律援助可及性评价指标体系的内涵

法律援助的可及性是反映与评价法律援助政府资源配置和服务体系科学、高效和可操作性与否的主要指标。当今世界，法律援助既是一项基本人权，也是现代法治国家的一项基本义务。那么政府应该如何配置资源？如何保障受援人获得法律援助的权利？就需要引入法律援助可及性。

(一)法律援助可及性评价的性质与内容

法律援助的可及是针对政府提供法律援助与公众对法律援助的需求之间的适切性，由此明确政府在法律援助中应如何保障服务对象的权利和利益的实现及实现程度的一个指标。法律援助的可及性，是法律援助的人权可及性，而不是一般的可及性，具体指符合法定条件的社会主体获得法律援助权益实现的可能性、可得性，是对国家、政府保障法律援助作为基本公共法律服务供给的基准性、均等性的衡量指标和评判尺度。这涉及到资源配置的问题，比如律师、财政资金、信息等的法律援助资源的配置，同时涉及到以政府为主的责任主体，面对不同需求的受援对象，尤其是城乡特殊困难群体，如何更大范围、更好效果地宣传法律援助，解答法律咨询，让更多的人知晓法律援助制度的存在，知道如何申请法律援助并使法律援助有效开展。换言之，是通过法律援助的宣传和解答咨询这座桥梁，将法律援助制度和需要得到法律援助的人群对接在一起。

(二)建设法律援助可及性评价指标体系的意义

1.社会层面的意义

现阶段法律援助工作中的主要矛盾是人民群众日益增长的法律援助需求与不平衡不充分的法律援助供给之间的矛盾。随着法治社会建设的推进，群众的法律意识、权利意识不断增强，获得法律援助的需求也在不断增长，正在从“有没有”向“好不好”发展，要求法律援助事业不仅要“做大”，而且要“做优”。调和法律援助供求质量矛盾，既需要不断提高法律援助能力和水平，在办案实践中，又需要有基本标准的测评与激励。标准既是对政府及法律援助人员办案行为的指导和约束，也是对公民充分实现获得法律援助权利的承诺和保障。

2. 法律层面的意义

法律援助是保障“公民在法律面前一律平等”的宪法权利落实，保障群众依法维护自身权益的一项重要制度。《法律援助条例》在法律上确认了法律援助是“政府的责任”和“公民的权利”，明确了政府承担责任和公民享有权利的范围，但是没有明确政府履行责任和公民实现权利应当达到的具体目标、具体程度。有学者指出：“由于缺乏具体的质量标准，对于实践中律师提供法律援助，当事人或者法律援助机构即使不满意，或者认为有瑕疵，但只要律师没有违反法律法规明确规定的事项，就难以对其作出处理”[1]。 因此，需要将有关法律援助行为规范梳理汇总，需要对法律援助人员如何行使好法律法规赋予的职责，履行好法律法规设定的义务作出具体规定，形成全面、系统、细化的法律援助可及性评价指标体系。

3. 管理层面的意义

实践中控制律师办案质量的规范较少。司法部《律师执业管理办法》、中华全国律师协会《律师执业行为规范》等更多的是管理性、程序性规范，也比较原则。事实上，一些法律援助人员在办案实践中存在不少问题。有学者经过调查发现，实践中存在审前准备工作的质量没有保证，律师阅卷、会见、调查取证的质量堪忧，有律师不阅卷、不会见、不调查取证的情况，甚至有律师仅仅在开庭前才短暂与被告人会面，辩护意见格式化与辩护策略模式化，庭审中的辩护工作流于形式[2]。在办理刑事法律援助案件时，有的办案人员没有做到及时会见被告人、查阅案卷、出庭，没有积极尽到辩护职责，走过场现象严重，影响了法律援助的形象[3]。

法律援助可及性评价指标体系是控制法律援助质量的核心内容，为司法行政机关及法律援助机构进行办案质量管理提供基本依据。没有评价指标体系，容易形成办案质量的低下、滑坡、参差不齐。在根本上，该体系为公民法律援助权益的实现状况提供定性和定量相结合的客观评判，服务于公民权益实现的法制优化。

二、国内外法律援助评价指标体系建设的实践

(一)国内法律援助案件质量标准建设的实践

司法部法律援助中心从 2012 年起连续三年在全国范围内组织部分省级和地市级地方开展了法律援助案件质量评估试点，2014 年试点范围扩大至全国 31 个省(区、市)和新疆生产建设兵团，在研究制定法律援助案件质量标准、检验案件质量评估方法、完善评估指标、发现案件质量问题、完善案件质量保证措施、促进提高法律援助案件质量等方面取得了积极成效。 2014 年以来，司法部法律援助中心在全国范围内开展了法律援助同行评估试点，制定了《民事法律援助案件质量同行评估标准(试行)》。为加强案件质量管理事前措施，明确办案质量要求，一些地方积极研究制定符合本地特点的法律援助案件质量标准、评估指标和评估办法。一些省级或地市级地方制定了法律援助案件质量标准。司法部法律援助中心收集编写了《法律援助案件质量标准与评估文件汇编》。2017年3月，浙江省司法厅联合省质量技术监督局出台全国首个省级法律援助地方标准《法律援助服务规范》。2018年6月，河北省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》。

总之，国家层面的相关规定少且抽象，而地方评价质量标准多样化[4]。这样一系列各不相同的标准导致质量目标度量模糊，案件评估标准衔接不够，各地对法律援助人员的行为要求不同，对受援人服务的质量不同，与法律援助服务均衡化的追求不相一致。为解决以上问题，需要从国家层面顶层设计，制定高起点、同要求的法律援助可及性评价指标体系。

(二)国外法律援助可及性评价指标体系建设的实践

从国外来看，一些国家和地区比较重视量化指标评价及其立法，以控制和保障法律援助的成效，形成了不同的评价指标体系。其中，美国相关标准体现出极强的程序性管理方法。《民事法律援助提供标准》 重视法律援助办理过程，将如何控制质量与办案的各个阶段相对接。此外，《州民事法律援助实施体系准则》作为配套实施标准，更加细化了各实行阶段程序性事项。英国自 1999 年《获得司法公正法》后，进一步规范了法律援助服务机构和服务人员的行为，成立了法律援助服务委员会，注重对法律援助办案人员的准入把关，还建立了不同层次质量标准。法律援助委员会确立了四个不同的质量标准制度，分别是专业质量标准、家庭调解质量标准、一般质量标准和律师业质量标准，形成了一整套的质量标准体系[5]。在规范援助程序的同时着重关注办案质量标准的评价制度和审查人资格的确认，其对实体性办案质量标准的把控便是通过同行审查评价制度来进行的。英格兰和威尔士的刑事法律援助质量保障动力，来源于法律援助委员会的外部监督和律师协会的自律，经历了渐进式的发展历程，并于 2002 年制定了《专业质量标志标准》。该标准有7大项，共68小项。专业质量标志标准旨在确保服务机构的良好运行，能够为当事人提供优质服务[6]。 新西兰制定了《新西兰管理与提供社区法律服务国家标准》，标准有 6项规范内容，其中4项属于服务提供标准，分别为案件服务、法律信息、做好与法律有关的教育、法律改革[7]。澳大利亚制定了《法律援助服务最佳实践标准》，该标准包含了除法律援助代理服务之外的其他主要服务的实践标准，以最合适的方式提供优质的法律援助服务，帮助客户解决法律问题，提供高效、准确、专业的法律援助服务[8]。在加拿大安大略省，为了保证能向所有当事人提供高标准、高质量法律援助服务，根据《法律援助服务法》成立了质量服务办公室，制定了《一般刑事案件资源库标准：最佳实务操作指南》《质量定义文件》。荷兰法律援助委员会制定了劳动案件办理的《最佳实践指南》，内容主要是对律师在办理法律援助案件时所涉及到的各项质量标准、所适用的法律、办案技巧等给予规定，提示办案过程中所要注意的问题及如何为客户权益最大化而努力。这些规定，为律师在处理劳动案件时的态度、职业行为提供参考，是律师办案过程中可以对照使用的实用清单[9]。

(三)国外法律援助质量评价制度的启示

以上可知，诸多国家逐步认识到法律援助案件质量的重要作用，并陆续出台案件质量评价标准，最大可能提高法律援助办案质量，维护受援人的合法权益。各国标准各有侧重，但都比较全面，从法律程序、职业道德、与受援人的沟通和信息提供、相关文书的留存等方面综合性地为法律援助服务机构及人员提供了办案的行为规范。有的国家注重对法律援助承办机构及人员的准入，把好入门关；有的国家建立了专门的质量机构负责处理质量问题；有的国家侧重程序把控；有的国家侧重实体把控。国外的标准在内容上也是有粗有细，如英格兰和威尔士于 2002 年制定的《专业质量标志标准》过于细化，且运行成本太高，导致部份西方发达国家也不愿采取类似标准[10]。

我国已经制定的质量评价标准多以程序为主线，在每个阶段和环节上将法律援助提供者和服务者应做的工作分解其中，这样做一方面与现有的法律程序相吻合，另一方面可以更好地量化工作，方便客观公正地给出评价与打分。在现有基础上学习和借鉴国外有益做法，一是全面评价，包括对法律援助管理机构、法律援助实施机构和个人的综合评价；二是质量标准在程序性控制的同时加入实体性评价，注重公平性和客观效果的把控；三是适当留有一定自由裁量的空间，太过具体和细致的条款会加大运行成本，也会影响法律援助提供者和具体服务者的积极性。

三、我国法律援助可及性评价指标体系的构建

(一)构建我国法律援助可及性评价指标体系的立论基础

党的十八届四中全会《决定》提出：“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。 其强调“应援尽援”和“应援优援”，“及时”是效率要求，“有效”是质量要求。中办、国办《关于完善法律援助制度的意见》对“提高法律援助质量”作出了全面部署，包括推进法律援助标准化建设、加强法律援助质量管理、完善法律援助便民服务机制等内容。2019年3月司法部发布《全国刑事法律援助服务规范》，此为刑事法律援助服务的行业标准，为日后其他领域法律援助乃至公共法律服务可及性评价指标体系的构建进行了有益探索。

1.公共法律服务可及性的理论基础

(1)人权保障理论。人权保障理论的依据可以对接《世界人权宣言》第25条。人权的第一要务就是保障人的基本权利。这在法律援助可及性评价中表现为每个符合法律援助的受援人都享有参与权，进而使人权得到保障。而从政府的层面出发，人权表现为国家有义务保障和尊重人权。保障的含义包含消极意义上的不作为和积极意义上的作为，前者为“国家避免和自我克制对个人自由的侵害”，后者为“防止和阻止他人对个人权利侵害的义务”(1)参见[日]大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，三联书店2003年版，第220页。文中提到，前者是与“防御国家的自由”相关联的一个概念，它最初表现为国家的消极义务，是一种自由国家的基本理念，即“避免和自我克制对个人自由的侵害”。此后，随着社会权在人权规范体系内的登场，使国家负上了“防止和阻止他人对个人权利侵害的义务”。。因此，我国应该实行法律援助可及性评价机制，使得公民的法律援助权利得到保障，在资源不断投入的过程中，通过这一评价机制，不断调整资源分布来切合公民的法律服务需求，逐步实现公民的法律援助权利。

(2)服务型政府理论。服务型政府理论与公共法律服务有着紧密的关联。行政管理理论经历了古典管理理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的发展过程。新公共服务理论的核心在于重新强调公民的权利和责任，恢复公共事务的社会性意义(2)参见珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京:中国人民大学出版社2004年版。。我国高度重视新法律援助理论的吸纳和采用，并积极发挥其有利的作用，经过实践后逐步形成了具有一定中国特色、特点的政府服务理论。基于我国政府具有强大的行政职能，在法律援助服务体系形成和建设中，其势必发挥着关键性、指导性和主导性的作用。在市场化因素逐步增强时，法律援助服务不能成为追求利益者的最佳平台，而是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。因此，要随着社会进步和政府角色转型，及时提出或制定在法律援助服务中应当承担的责任和义务，进一步创新法律援助服务机制，通过理念创新和实践创新，使得司法行政部门有效集中法律援助服务资源，为社会提供优质的法律援助。

(3)绩效评价理论。法律援助可及性评价指标体系具有资源优化功能和激励约束功能。科学的法律援助可及性评价指标体系可以增强政府和法律援助服务者的服务意识，激励服务主体全心全意进行法律援助建设。同时，通过法律援助可及性评价，可以更好地解决绩效评价中对软件绩效重视不够的问题，倾听公众的声音，针对需求，提高满意度。

2.法律援助可及性评价指标体系的三个维度

构建我国法律援助可及性评价指标体系，要注意法律援助可及性评价指标体系的结构要清晰，内容要全面。法律援助可及性评价指标体系不仅仅依托办案程序，而是站在法律援助整个框架下统筹考虑，坚持制度制定与制度实施并举，坚持服务硬件建设与服务软件建设并行，坚持法律实体和法律程序并重；重视办案过程兼顾办案结果，既重视主观标准，也重视客观标准；既注重办案经验，又要符合办案规律，且应明确规定在具体环节和行为中应当制作和使用的法律文书。因此，我们认为，法律援助可及性评价指标体系应该体现“三个维度”的要求和内容。

第一，是否注重人权和维护当事人合法权益。可及性评价是以人权为基点，对法律援助服务所进行的整体的系统的有目的性的评价。具体为：(1)宏观层面，国家相关法律援助机构是否注重尊重和保障人权，在法律援助的相关政策与立法中有无体现；(2)微观层面，法律援助服务人员是否做到了有利于当事人的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序权利充分行使，是否保证了诉讼结果的执行等。

第二，是否维护社会和谐和消解相关隐患。(1)宏观层面，是否有有效预防和化解社会矛盾纠纷的政策与制度的存在；(2)微观层面，法律援助服务人员是否积极修复破裂关系、缓和紧张关系、化解矛盾对立；是否疏导当事人情绪，做好当事人的思想工作；是否对受援人进行教化，鼓励受援人正确对待、改正错误，弘扬道德正气，发挥法律对道德建设的促进作用，等。

第三，是否制定、实施和遵守了有关法律法规和工作标准。(1)宏观层面，是否有法律援助方面比较完善的政策与法律规范体系，是否有法律援助监督制度的存在，法律援助管理部门是否指派了合适的法律援助人员等；(2)微观层面，法律援助服务人员是否按照相关要求完成了各个阶段的实际工作，如约见当事人、撰写起诉状、参加开庭、立卷归档等。

(二)构建我国法律援助可及性评价指标体系的具体方案

1.法律援助可及性评价机制的主体要素

目前，我国并没有确定法律援助可及性的评价主体。评价主体即为法律援助可及性的评价组织者或发动者。就当下实践来看，法律援助可及性评价大致有四类评价主体，一是法律援助的使用者，二是法律援助者，三是法律援助的监管者，四是第三方评价机构。

第一类评价主体是法律援助的使用者，即公民。其对法律援助具有最直观的感受，由其来判断法律援助是否符合需求，是否合法合规，是否便利可及。此评价是法律援助可及性评价中最为重要的一项。第二类评价主体是法律援助者。服务者自身对自己的服务行为进行反思，总结经验，发现不足，但自身评价缺乏客观性，有自我偏袒的可能。第三类评价主体是法律援助监管者——服务者的上级行政主管部门。上级相关行政主管部门有权评价法律援助服务者的可及性，能够发挥监督的作用，同时能够更好地予以引导，改正服务不周、不全的问题。但上级行政主管部门进行评价不可避免地带有行政性。第四类评价主体是第三方评价机构。第三方评价机构包括非政府组织、志愿组织、专家团队等等，其范围比较广泛。第三方评价机构的参与包括主动参与与被动参与。非政府组织、志愿组织、社会公众组织等往往是主动参与法律援助可及性评价的，他们关注其中的某一方面，并对此具有更深入、准确的认识，但缺少全面性，其参与也受到多方面的限制。而专家团队的参与往往是被动的，其受邀于政府，评价则更具有专业性、指导性，但很可能缺乏客观性。法律援助可及性评价需要综合以上四类主体的评价才能得出更为准确、科学的结论。这就要求四方共同进行法律援助可及性评价，发挥协同一体的最大优势。

2.法律援助可及性评价机制的指标要素

设置法律援助可及性的指标，不仅使得评价更为清晰，同时也为法律援助服务的发展提供了导向。具体指标分为一级指标和二级指标。在构建一级指标上，可以从“三个维度”中抽取并加以组合，并结合法律援助可及性评价机制的主体要素生成三个一级指标，分别为导向指标、供给指标、行为及结果指标。二级指标则结合“三个维度”所包含的具体内容，并将办理法律援助案件的程序要求分解融入其中(表1)。总之，法律援助可及性评价应当在“三个维度”的基础上制定具体的指标体系，从而进行更好地评价。

法律援助可及性指标体系设计的满分分值为100分，其中导向指标共占20分，供给指标共30分，结果指标占50分。按照评分结果可分为五个等级：优秀(91-100分)、良好(81-90)、合格(71-80)、基本合格(61-70)、不合格(60分以下)。

导向指标主要考察法律援助法律法规是否健全以及公民的需求是否能够得到反映，其中更为关键的是公民的需求是否能够得到真实的反映。针对这点，法律援助需求调查制度、法律援助需求反馈制度以及沟通渠道是否通畅，就成为了关键指标。

供给指标是较刚性的指标，主要考察的是法律援助服务设施和相关服务的供给情况，该一级指标下大多数二级指标都与实际配备有关，是一个比较“死”的指标，需要有具体数据的支撑。

表1 法律援助可及性评价指标体系

行为及结果指标考察的是法律援助服务的实际情况，主要考察导向指标和供给指标的对接情况。该指标体现的是服务人员的服务质量，通过具体行为过程和结果状态展现，是一个比较“活”的指标，会因为服务人员不同而出现不同的行为及结果。该指标中最为关键的是行为环节的记录、数据的收集和分析，应加大权重。

在评定后根据不同评定结果对接有效的奖惩机制。对于可及性评价“优秀”和“良好”的法律援助服务提供者，可以给予精神和物质上的特殊关怀，比如将“优秀”和“良好”的评定等级结果记录存档，在法律援助服务机构和人员没有过大变动的情况下，可以考虑将该评定等级结果“保值”，即给予有效期为 3年的特殊关怀。在物质方面可以考虑适当加大支付额度，以资鼓励。而对于可及性评价不合格的法律援助服务提供者，应该受到行政处罚，具体处罚措施可以包括限期改正、行政处分、罚款等，甚至取消其继续从事法律援助服务的资格。此外也有可能承担民事责任和刑事责任。

综上，通过法律援助可及性评价，可以发挥公众参与的优势，增加公众在法律援助实施和管理上的决策权重，制约司法行政决策的随意性，将人民群众的需求与法律援助服务对接，更加切实地保障公民法律援助权益，提高服务效能，推动法律援助供给的制度化。同时，应明了法律援助可及性评价标准是保证法律援助质量的一个重要内容，但不是唯一的，需要建立相应配套制度，也应与后续救济等相结合，才能发挥最大威力。同时指标在评价时需要考虑地区差异、历史发展阶段等，因为不同地域的人文历史和相关人群的知识层次不同，不同时期人们对政策、法律及相关规定的理解把握不同。需要指出的是，该指标的设计不可避免地带有局限性，因此，需要不断地更新、调整，使法律援助可及性评价机制更为完善。